中國產業政策發展

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Wong 以台灣、南韓與新加坡三個東亞國家發展生技產業為例，凸顯過往發展型 國家慣用的扶持手段在新興產業所面臨的瓶頸（Joseph Wong 2011）。王振寰認為 在此情形下的國家機器已非傳統意義下的發展型國家，而是促進各種資訊交換，

連結知識創新與產業互動的平台型國家（platform state）（王振寰 2010）。

第三節、中國產業政策發展

從宏觀層面俯瞰產業政策在中國的發展，有助了解過去中國政府是如何運用 產業政策配置生產資源以扶持當地產業的追趕，既有文獻主要從官僚體系、產業 的戰略地位與制度環境等面向。Edward S. Steinfeld 觀察到全球化下的中國廠商 仍以大宗商品製造為主，國內產業間的競爭多淪為削價競爭且缺乏創新的成分，

細究背後的原因，作者認為中國的官僚體系仍沿襲過去日韓推行產業政策的發展 思維來制定政策，然而現時的產業型態已有極大的變化，導致產業政策無法協助 中國本地的企業因應全球化下的新型態分工與產業發展，亦即國家官僚體系以及 國家制訂與執行政策的能力是產業發展不如預期的主要因素（Steinfeld 2004）。

Roselyn Hsueh 從不同產業的戰略地位出發，試著依產業的特性與其對於國 家發展的重要性，藉此分析中國政府面對不同的產業所對應不同的產業政策，包 括國家對於企業產權的控制程度不同以及市場協調機制的差異。文中以通訊以及 紡織業為例凸顯政府的產業政策在不同部門間的差異（Hsueh 2016）。Hsueh 的研 究雖有助於辨識出不同產業的戰略地位，然而這篇文獻恐怕無法解釋何以同為國 家重點扶植的戰略型產業間發展的差異，例如半導體以及高鐵兩個產業，前者仍 高度仰賴先進國家的技術與產品，後者在國家的支持下已逐漸追趕上先進國家的 發展，由此看來，是否成為國家扶持的戰略產業恐非產業能否追趕上的唯一因素。

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吳敬璉認為由於技術密集產業與傳統產業最大的差異在於，前者乃立基於知 識的基礎之上，因此有利於人力資本發展的制度環境才是技術密集產業發展時所 必備的條件。為了促成技術密集產業的發展，國家應該做的是建立能夠促進技術 創新的環境與制度、由政府出資投入不具備經濟效益的基礎研究以及初始階段的 技術開發以及補貼具效應的產品（吳敬璉 2010, 183-187）。

除了宏觀層面的發展，亦有諸多文獻選擇從個別產業切入分析中國政府如何 干預產業的發展進而實現追趕的目標，近似於總體層面的既有文獻，微觀的產業 發展文獻不脫官僚體制對產業政策的影響這條主線，既有文獻涵蓋政策形成的機 制、政策手段、官僚體制碎裂等問題。瞿宛文分析中國汽車產業的發展，將中國 的產業政策模式稱為「趕超共識監督下的產業政策模式」，在此一模式之下，中 央政府的政策成為一個發展模式的競爭平台，不管是地方或是中央部會都能提出 各自的方案以競爭中央的採納，而中央採納的標準取決於不同模式之間的成效差 異，同時因為中央握有最後決策的制高點，使得這套滾動式修正的模式得以運行。

然而，作者於文中亦提到此一模式有其侷限性，並無法用以說明高科技產業政策 發展途徑（瞿宛文 2009）。

同樣針對汽車產業，Yasheng Huang 從制度分析的角度比較中南兩國在推行 提升汽車產業規模經濟的產業政策成效，由於中國政府組織結構碎裂，導致汽車 產業的監管權限散佈在不同的中央部會，不同部會間彼此的利益不同導致產業政 策執行上的困難，而這也是中國遲遲無法解決汽車產業投資過剩的原因所在

（Huang 2002）。

Eric Harwit 檢視網通產業發展，說明中國政府如何在不同階段制定相應的 產業政策。從初期主要仰賴外來的設備技術；中期鼓勵合資企業以促進技術移轉；

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最終扶持出一批具備自主技術的本土廠商（Harwit 2007）。然而，作者於文中也 提到缺乏合資關係的華為公司由於擁有較高的自主性因此相較於其他國企業者 有較佳的發展。由此也浮現一個該論述的矛盾之處，究竟是企業的自主性抑或是 國家的產業政策才是網通產業成功的主因。

王振寰藉由比較中國、南韓以及台灣三個國家在資通訊產業的發展途徑，發 現政府的產業政策會影響國家的產業結構，而特定的產業結構會發展出相應的生 產型態，進而影響後進國家的追趕成效，並且從國家政策的角度分析中國的資訊 科技產業如何追趕，自改革開放後，中國政府陸續透過技術輸入、市場換技術以 及抓大放小等三項產業政策來強化國內企業的技術實力，而上述的產業政策確實 為中國帶來某種程度的技術移轉（王振寰 2007）。然而 2018 年的中興事件卻凸 顯出過去採去的技術引進政策成效不佳，中國本土的科技大廠迄今仍普遍缺乏關 鍵技術，因此過去政府所採取的引導機制是否能夠促進自主技術的發展恐怕不無 疑問。

Gang Chen 透過分析國家補貼對於太陽能電池產業（Solar photovoltaic）的 影響為例，說明中國政府如何透過資金、土地以及各種稅負的優惠減免措施，將 中國原本不具有比較優勢的太陽能電池產業改造成為國際市場上強勁的挑戰者

（Chen 2015）。由此可見，國家確實得以透過補貼介入並且藉此追趕上先進國家 的發展。然而問題在於，在中國的半導體產業，國家運用了同樣的方式試圖打造 一支具備競爭力的國家隊。何以在太陽能產業能成功，卻在半導體產業失敗呢？

就此觀之，即便同樣是技術密集產業，產業政策仍會因產業特性而有不同成效。

綜觀既有文獻所提出政府機構碎裂、競合的產業政策等產業現象，有助於本 論文找到從制度層面檢視產業政策對於晶圓代工產業發展的切入點。與發展型國

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家理論的對話，讓本論文得以從比較的視野，與鄰近的台灣和南韓兩個在晶圓代 工產業主要的先進國家，不管是產業組織、發展歷程、發展現況，審視晶圓代工 產業在中國的發展現況。