第三章、 中國財政地方分權與金融發展
第一節、 中國財政改革歷程
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第三章、中國財政地方分權與金融發展
本章第一節將介紹 1978 至今，中國進行的四次重大財政改革歷程。
其次，本研究將於第二節中，介紹中國金融發展之歷程。最後，在第三 節，本研究將自中國財政地方分權與其金融發展之間的關聯性，進行現 況分析。
第一節、中國財政改革歷程
財政體制為中央與地方調整資源分配的重要途徑。自 1949 年中國成 立以來，已歷經了多次財政改革。若以 1978 年為分水嶺，在此之前為「統 收統支體制」時期，中國財政政策主要以長期的計畫經濟體制為基礎，
即實行所謂「傳統財政制度」。21由於權力過度集權中央，嚴重壓抑地方 政府的積極性和創造性，因此不利於社會生產力的長期持續發展。在此 期間，中國曾於 1958 年與 1970 年進行兩次權力下放，但由於這兩次財 政分權是在傳統計畫經濟體制下進行，因此成效並不彰顯。而 1978 年後，
中國以「放權放利」為核心引入市場機制，進行與過去截然不同的財政 改革。自 1978 年迄今為止，從中央與地方的預算管理體制，實際上即為
「分灶吃飯」、「分級包乾」至「分稅制」的演進過程。以下本文將依序 探討，中國自 1978 年以來主要的財政體制改革歷程。
一、1980 年「分灶吃飯」體制
由於過去統收統支時期權力過度集中中央，致使地方政府在經濟與社 會發展上產生阻礙，因此中國國務院於 1980 年宣佈實施「劃分收支，分 級包乾」的財政管理體制。22此次改革，開始了由中央明確劃分地方政府
21 「傳統財政制度」為一種計畫型的財政制度，所有的財政政策皆以國家為計畫中心。
因此，中央政府對地方財政的干預程度，亦較為強烈。
22 「劃分收支」，即為明確劃分中央與地方預算的收支範圍；「分級包乾」，即先確定
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收支權限，各有其「灶」，各負其責的「分灶吃飯」體制（賈康、閻坤，
2000）。「分灶吃飯」是中國建國以來財政體制的重大改革，首次打破「統 收統支」的財政體制，結束了中國過去長期吃國家「大鍋飯」的局面。
此時，「分灶吃飯」擴大了地方政府的財力和財權，也加強了地方的 經濟責任。在地方發展經濟以增加財政收入的同時，更提高了資金的使 用效率，加快了地方社會經濟的發展步伐。1980 年的財政改革，的確使 中央佔全國財政收入比例逐年上升，同時亦達成發展地方經濟之目標。
然而，擴大地方支出佔全國支出的比例，仍然未能減輕中央的財政壓力，
有效地解決中央的財政問題。因此，為了能有效舒緩中央的財政壓力，
中國於 1981 年起，將包乾範圍縮小，並自 1982 年開始逐步將包乾辦法 改為「總額分成，比例包乾」體制。23
二、1985 年「劃分稅種，核定收支，分級包乾」體制
為了更合理劃分中央與地方財政收支範圍，中國於 1985 年進一步進 行財政改革，實行「劃分稅種，核定收支、分級包乾」的財政體制。主 要內容可分為四大部份，分別為劃分支出、劃分收入、核定基數與分成 辦法（詳見表 3）。改革中首次劃分了中央和地方財政收入的稅種，其次 劃分了中央與地方財政的支出，並再次製定了中央和地方財政共享收入。
此次改革原則與 1980 年的理念雖是一致的，但將「劃分收支」改為「劃 分稅種」，是中國財政體制一次重要的改革。其不僅避免了「劃分收支，
分級包乾」財政體制執行中暴露出的缺陷，更進一步催化地方政府理財 與增收節支的積極性，成為中國往後分稅制改革的濫觴。
然而，此時中國財政支出佔全國財政支出比例雖逐年下降，達成減輕 地方預算收支包乾基數後，依據基數實施各級收支 包乾。
23 「總額分成，比例包乾」係指，求出地方收入基數總額與支出基數總額之百分比，
並按此比例劃分中央與地方之收入，實行包乾。
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四、1994 年「分稅制」體制
1993 年 12 月 15 日，中國國務院頒布《關於實行分稅制財政管理體 制的決定》，並於 1994 年 1 月 1 日實施，此即「分稅制」改革。分稅制 主要內容為「三分一返」，即劃分中央與地方稅收、劃分中央與地方事權 和支出範圍、分設中央與地方兩套稅務機構與建立中央對地方的稅收返 還制度。一般而言，分稅制將一國所有稅種，在中央與地方進行劃分，
明確規範兩者財政收入範圍的財政管理體制；藉由稅種分割中央與地方 的事權與其相應的財權，形成中央與地方不同的收入體系，是市場經濟 國家主要推行的財政管理體制模式。
分稅制財政體制的建立，可謂中國歷年最大的財政體制改革之一。突 破了以往「讓利放權」的觀念，逐漸發展為「分權」，向建構市場經濟體 制下的財政體制邁出了史無前例的一步。分稅制實行後，規範了中央與 地方政府間的財政關係，既增加地方政府的理財積極性，亦提高了中央 財政收入的成長速度。28為了完善分稅制的財政體制，中國於 2002 年實 施所得稅收入分享改革，將按企業隸屬關係劃分中央與地方所得稅收入 的辦法，改為中央與地方按統一比例分享，以促進地區協調發展。總體 而言，中國歷經各階段的財政改革，已逐步改善各改革階段所衍生的財 政問題，並完成其市場經濟下的財政管理體制。
28 根據各年《中國統計年鑑》數據之計算，1994 年中央政府財政收入佔全國財政收入 的比例，由 1993 年的 22%大幅躍升為 55.7%。