第二章 、 中國高等教育政策的發展
第一節 、 中國高校擴招政策背景與現況
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第二章、中國高等教育政策的發展
第一節、中國高校擴招政策背景與現況
一、中國大陸普通高等院校發展歷程
中國所謂的高等教育，一般可分為：「普通高等學校」、「成人高等學校」，前 者為正規大學，屬於本文研究重點。以下首先針對不同學者對中國各時期的普通 高校教育政策發展時點區分加以統整論述介紹。
周祝瑛（2002）針對中共建國以來，大陸高等教育發展分為文革前、文革時 期、文革後迄今，並可將之細分為以下七個階段：1.蘇化時期（1949-1957）、2.
大躍進（1958 至 1960）、3.調整時期（1960-1965）、4.撥亂、返正、試探時期
（1977-1984）、5.體制改革（1985-1989）、6.治理整頓（1989-1992）7.加速發展
（1993 迄今）。另外楊瑩在其著作《中國大陸教育改革與高校合併之探討》中，
則以文化大革命為高等教育發展的分水嶺，1949 年至 1965 年、文革時期（1966 年 1976 年）、高等教育重整、發展階段（1977 年至 1998 年）、高等教育深化改 革（擴招迄今）四大階段。楊景堯（1995）一書中將中國高等教育發展側重於文 革時期後 1977 年迄今，將之分割為五個時期：分別為 1977 年至 1981 年的復甦 時期、1982 年至 1985 年的發展期、1985 年至 1989 年的改革期、1990 年至 1992 整頓期，以及 1993 年迄今。
1.1949 年至 1957 年為蘇化兼院系調整、1958 年至 1960 年大躍進、1961 年至 1965 年調整期
1949 年中共建國初期，高等學校共 205 所，其中國立、省市立共 124 所，
約佔總數 60.5%、私立學校及教會學校 81 所約佔總數 39.5%。（郝維謙、龍正中、
張晉峰 2011），高等教育大致分為兩種形式：公立及私立大專院校，中國私立院 校又以接受外國教會津貼補助成立的教會院校為大宗，1950 年代起中國中央教 育部本著「培養工業人才及師資為施政重點，發展專門學院，整頓、加強綜合大 學」，私立大學全數改為公立、撤銷所有教會學校。（張蔾，1992）
1951 年召開全國工學院院長會議時，全國高等院校共計 211 所，普通大學
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49 所、獨立學院 91 所、專科學校 71 所，當時高等教育結構存在下列問題：1.
內部科系設置不合理，肇因於舊中國時期工業技術落後、科技需求量落後。2.
高校規模格局小，招收學生數量少，蘇聯援建計畫急需工業技術專門人才。（郝 維謙、龍正中、張晉峰 2011）3.全國工學院地區分佈不合理，多數集中在沿海地 區和少數大城市。1949 年時 58%的高等院校集中在沿海省市，其中上海佔 25%，
偏遠地區僅佔全國高校總數 6.8%；直至 1958 年時，沿海省市比例下降到 42.9%，
偏遠省區增加至 13%（楊東平，2006）。在上述數點亟待改善的結構背景因素作 用下，中共 1952 年遂推行《關於 1952 年全國高等院校院系調整的計畫》：是以 工業建設人才和師資為重點，發展專門學院、整頓和加強綜合性大學，主要培植 工業人才，尤其單科術科專業的設置。取消大學中學院，調整出工、農、醫、師 範、政法、財經等科，新建專業院系、或併入已有的同類學院中。當時的中國高 校教育還存在著師資設備分散、學科龐雜，教學不切實際、學生數量無法適切為 國家工業建設所用等多項隱憂；於是同年在發展重工業為國家政策主要方針下，
以華北、華東為首波重點區域開始一連串大規模的院系調整。（張藜，1992）以 第一個五年計劃期間來說，高等院校院系調整重點在於仿效蘇聯高校制度，以培 育工礦交通、經濟建設專才為主力，高等教育重心顯然落在能與國家重點經濟建 設發展有直接相關聯的理工院系為首要栽培目標，與當時計畫經濟體制、社會共 產經濟政治背景相輔相成；然而卻變相的壓縮、排擠文科高等教育的發展空間與 資源。 1949 年中國大學生文科類學生共占總數 33.1%，其中文科、財經、政治 各科的學生比重分別是 10.2% 、16.2% 、6.3%；1953 年第一次院系調整後，佔 總數下降為 14.9%，比重分別為 6.7%、6.4%和 1.8%。（楊東平，2006）
而後 1950 年代末期，正值中蘇關係生變，中共遂興起以黨政辦學，政黨干 預政治色彩濃厚，即為大躍進政策生成的時空背景。以此時間點來說，培植高等 教育勞動人口仍是中國超英趕美的政策工具。1961 年頒布《教育部直屬高等學 校暫行工作條例》，開啟了引導中國高等教育發展朝向統一性領導及中央、省、
直轄市自治區的兩級管理制度。高等專才教育就國家功利層面而言，能帶動工業 技術進步、提升企業產出效率等實質經濟效益，但教育本身的價值又具有傳承文 化歷史、陶冶教化人心、提升國民道德素養等功能，中國過去數十年來秉持趕超 歐美工業大國的國家政策方針，使得其高等教育身為國家經濟發展的工具；卻忽 略了教育本身所具備人文價值與學術涵養的重要定位。
2.文革時期（1966 年至 1976 年）
文化大革命時，中國教育受到極大摧殘，尤以高等教育受創嚴重。（吳佩真，
2005），1967 年起文化大革命開始後高校入學考試制度也隨之中斷，邇後發動無 產階級掛帥的群眾思想，舉薦工農背景的紅衛兵入學、大力鼓吹毛澤東思想主義，
灌輸在高等教育體制中，廢除高考制度，改採推薦選拔，裁撤、整併全國高等院
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校，使得高等教育學子的教育水準大幅低落。1971 年全國教育工作會議中，更 將 434 所高校裁撤近三分之一（鄔大光，2004），顯見文革十年期間對於高等教 育發展造成極大的傷害。影響勞動力市場中受教育知識份子的培育，1970 年起 各校招募出身背景貧窮、思想激進的青年進入大學1，憑藉著當時政治環境塑造 出的地位進行了一連串對學術界因貧富分化出的階級鬥爭。此時大學生畢業由於 工農兵鼓吹「面向農村、面向基層」，造成許多青年子弟畢業後就被流放到邊疆 就業。十年文革不僅對教育學術產出、中華史學文化產生難以抹滅的傷害，中國 勞動人口素質培育因此產生斷層。2直到 1978 年中共第 11 屆中全會召開，明確 訂立改革開放政策與方向，宣告文革時期的正式結束。（吳佩真，2005）
3.1977-1985 年文革後的整頓
隨著文革時期的落幕，高等教育配合改革開放及四個現代化政策，當時領導 人鄧小平以「調整」、「改革」、「整頓」、「提高」四大方針，改善高等教育，1978 年在《教育部直屬高等學校暫行工作條例》基礎下，頒布《全國重點高等學校暫 行工作條例（試行草案）》，除了中央鼓吹提倡人民接受高等教育之餘，官方也鼓 勵民間興辦高等教育，創立了中國改革開放後第一所民辦高等教育機構：湖南中 山進修大學。（王英杰、劉慧珍，2005），顯見在此時期中國高等教育無論以民間 或官方層面都有正向發展。
表 2-1 1977 年至 1981 年間高等教育改革大事記
年份 大事記
1977 《關於 1977 年高等學校招生工作的意見》恢復全國高校統 一招生考試、設置了 169 所普通高校。
1978 大規模派遣留學生前往美國、文革前 60 所重點高校回復。
1980 全國人大通過《中華人民共和國學位條例》，1981 年 1 月 1 日起實施，規定我國的學位分為學士、碩士、博士三級。
1981 教育部允許自費出國留學、奠定學位制，分為學士、碩士、
博士三級。
資料來源: 《中國高等教育發展研究》
4.1985 年至 1992 年的改革磨合期
1985 年 5 月頒佈《中共中央關於教育體制改革的決定》，被視為中國新時 期教育的真正起點。當時中國相繼頒佈了經濟體制改革、科技體制改革和教育體
1 工農兵學員，狹義的可被稱為紅衛兵
2 老三屆：1966 年至 1968 年間的高中畢業生，受十年文革的牽連致使至 1979 年恢復高考制度 後仍特許得以超齡報考高校招生。
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制改革 3 個決定，推動社會主義現代化的進程。
《中共中央關於教育體制改革的決定》，主要針對辦學形式、招生分配、校 方自主權進行改革，採行了下列數點教育政策：1.擴大高校辦學自主權、2. 推動 九年義務教育制度，將發展基礎教育的責任和管理許可權下放給地方。1986 年 通過《義務教育法》，從貫徹實施的情況看，將基礎教育的管理權下放給地方，
過往二級教育體制改為中央、省（自治區、直轄市）、中心城市三級教育體制，
建立起省、縣、鄉分級管理、4.改革招生計畫及高校畢業生就業分配制度、建設 重點學科，此舉在當時被視為中共建國以來最大幅度的高校教育改革。（吳佩真，
2005）一直持續至 1989 年的六四天安門事件發生後，快速的改革開放，因天門 安門事件產生了質疑的聲浪，對於長期處於封閉體制的中國，衍生出脫序的衝擊，
也因為這次衝突事件的產生，致使原本已走向開放的教育政策，因此略顯封閉限 縮不少。（吳佩真，2005）
5.1992 年改革開放暨 1998 年高校擴招政策迄今
1992 年鄧小平南巡講話，將中共各項體制方向確立為具有中國特色的社會 主義市場經濟，1993 年《中國教育改革與發展綱要》奠定 90 年代中國高等教育 政策的改革目標為建構一套與社會主義市場經濟體制相契合的教育體制，211 工 程也在此時正式推展3。1998 年頒布《高等教育法》，為此時高等教育的發展走向 奠定了穩固的法理基礎。在法源有所依歸之下，《面向 21 世紀教育振興行動計畫》，
中共第 15 屆三中全會宣示要發揮中國豐沛勞動力優勢，培育高素質的勞動者與 專門技術的就業人才，「211 工程」與「985 工程」於焉催生。（王瑞琦，2000），
計畫內容涵蓋各種教育階段的人才培植，其中與高校教育相關的重點摘錄如下：
1.2000 年高等教育毛入學率達 11%、2.2010 年高等教育毛入學率達到 15%，重 點高校、重點學科素質接近世界一流水準、3.強化高等教育知識創新能力 4.支持 促進民辦高等教育發展 5.擴大高等教育國際交流與世界接軌。隨後面臨全球國際 化的衝擊下，除了本身因應 1998 年擴招政策下，帶來的高等教育人口大量進入 就業市場的民生衝擊，中國在 2001 年底正式加入 WTO，在眾多服貿協定環伺下 的中國高等教育發展，勢必要走向較為開放、更具備因應世界化潮流競爭的彈性。
1.2000 年高等教育毛入學率達 11%、2.2010 年高等教育毛入學率達到 15%，重 點高校、重點學科素質接近世界一流水準、3.強化高等教育知識創新能力 4.支持 促進民辦高等教育發展 5.擴大高等教育國際交流與世界接軌。隨後面臨全球國際 化的衝擊下，除了本身因應 1998 年擴招政策下，帶來的高等教育人口大量進入 就業市場的民生衝擊，中國在 2001 年底正式加入 WTO，在眾多服貿協定環伺下 的中國高等教育發展，勢必要走向較為開放、更具備因應世界化潮流競爭的彈性。