高等院校人才就業政策發展

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月，時任亞洲開發銀行首席經濟學家的湯敏上書國務院總理，提出《關於啟動中 國經濟有效途徑—擴大招生量一倍》的建議書。一個月後，教育部制定了《面向 21 世紀振興行動計劃》，計劃到 2000 年使高等教育入學率達到 11%，2010 年接 近 15%。希望藉由高校擴招、招生收費的方式將這些民眾存款引入教育消費投資 項目。

回顧中國高校擴招之所以發生在九零年代，而非七八零年代，由於高校擴招 政策被政府採納的契機，在於 1997 年亞洲金融風暴後，隔年城鎮登記失業率逼 近 8%，（李軍，2007），各地大量高中畢業生面臨繼續升學或進入職場就業的 抉擇，在這樣的背景之下，1999 年 2 月 19 日，湯敏、左小蕾在《經濟學消息報》

發表“教育啟動消費呼之欲出”一文，正式向社會大眾提議高校擴招政策，文中指 出：如果在三年內大學擴招一倍的話，可以每年多收大約 200 億元的學費，並增 加 1000 億元的消費，對 GDP 的貢獻每年可達 0.5 個百分點；可以為國企改革的 下崗工人空出約 500-600 萬個工作機會。儘管湯敏與左小蕾所提供佐證的實際數 據資料相形薄弱，但當時中國政府還是因為亞洲金融風暴環伺下，認同高校擴校 政策能拉動內需的功效而予以採納。（李軍，2007）

1998 年高校擴招的好處：首先透過個人教育投資，拉抬內需消費市場，刺 激消費緩解國家面臨的通貨緊縮壓力，實現中國經濟「軟著陸」，減緩 1997 年 亞洲金融風暴對國民經濟的不良影響；其次中國高等教育長期面臨的經費投入不 足，亦可透過招生收費加以補強，並促進高等教育體制改革；此外，各地大學擴 招可以吸納部分高中應屆畢業生，延後高中學歷的青壯年勞動力進入勞動力市場 就業的時間，避免因內外經濟蕭條、適逢國企改革而疲弱不振的勞動力市場失業 率更加雪上加霜。但教育政策改革推動之餘，更仰賴產業結構及就業政策等相關 就業配套改革，在第二章章節中所述，教育端推動了：1985 年高等教育就業市 場化改革、1993 年 211 重點高校、1999 年高校擴招、1998 年 985 重點工程，但 第三章中的產業端並沒有對於這一系列的高等教育改革做出相對應的政策，造成 高校擴招政策及大學生畢業就業政策推動後，使得大學生就業出現困難，最終高 校畢業生求職者群居在一線城市近郊，成為就業及社會的弱勢群體—蟻族。

第二節、高等院校人才就業政策發展

鑑於前述章節所論述之中國高等教育發展過程，本章節篇幅將著重於探討八 零年代以來，後高等教育人才培育的發展政策走向及就業市場勞動力供給的轉 變。

1.就業市場結構機制的轉變—集權統包分配走向市場供需

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1950 年代至文革結束，以當時大學生的就業情況來說，高長教授將中國勞 動人才就業區分為三大策略方向，首先體制面：計劃經濟，無論是何種勞動力素 質，一律都需要經過國家統一分配，高等教育人口屬於國家重點培育的菁英勞動 人才，自然無法倖免。生產面：重工業、輕消費，側重全民集體制的重工業產業 發展，輕忽國家民生基本消費層面，因此截至 1970 年代末期，中國第一產業的 總產值仍高居 75%（王瑞琦，1998），最後是「重沿海、輕內陸」，受制於幅員廣 大的牽累，中國內陸先天發展本屬不易，官方後天投資挹注資源薄弱，導致嚴重 的區域發展失衡。綜合上述獲悉，中國的高等教育在發展過程中形成諸多體制矛 盾，建國之初發展高等教育的根本目的，為的是與使中國國力能快速與世界各強 國相抗衡，因此政府長期干預大學畢業生的人力資源配置，扭曲了正軌就業市場 結構，而後在各時點逐步修正高等教育過程中，中央教育經費資源偏重沿海省份 的院校，政策美意在於藉標竿重點高校成為中國高等教育的領頭羊；卻擴大了城 鄉失衡與省份間的發展差距，由上述可知，在中國大學生的錄取招生到畢業就業 分配，各層面都沿用著逐步修正模式去順應當前趨勢。（蔡炳南，2008）

以就業制度而言，大陸高校畢業生由中共建國之初的自行求職，到 1951 年 即改由中央政府統一分配，再逐漸轉由各地方政府統包統配。中國大學畢業生就 業在改革開放前，並不像其他國家大學畢業生需要受到勞動市場機制檢驗，屬於 國家管控重點培育人才，畢業後保證就業。（鄔大光，2004）爾後在 1977 年中國 國務院批准教育部正式恢復高等考試招生制度，同年中國推動經濟改革開放，首 屆高考錄取 27 萬人之下，由於恢復全國統一的高考、經濟體系開始接納市場機 制，在高等教育發展過程中，菁英式的教育制度與中央高度集權的就業分配制度 也開始走向改革開放一途。

隨後 1985 年國務院頒布《關於教育體制改革的決定》，與高等教育畢業生就 業市場過度時期的的改革政策相關內容為：同年開始招收自費生，大學教育開始 採雙軌入學制度，除國家統包分配的公費生之外（委培生、定向生）並開辦自費 入學，招收自費生入學。此舉被視為中國高等教育開始導入市場機制，畢業生就 業也不再全數由國家統籌分配，而是改採供需見面試行。（周祝瑛，2002）⁵然而 雙軌制的弊端首先顯露於各所高等院校為增加教育經費來源，自發性將自費生的 錄取分數大幅降低，嚴重影響全民受教機會的公平性而受到輿論抨擊，其次是採 畢業分配與雙向選擇並存的大學生就業方式，使得用人取才公平更加備受質疑。

（鄔大光，2004）畢業生就業以面談及人才市集等方式進行，藉由裙帶關係、近 親就業的就業情況在各地層出不窮、已在位工作者唯恐高學歷求職者影響內部升 遷機會，進一步排擠高學歷勞動者的就業機會，在當時的時空背景下儘管並未推 動擴招，卻也引發一股高學歷就業難的特殊現象，推動勞動人才流動過程中，固 然引發爭論與改革過程中不免會有的諸多弊端，但此舉確實鬆動了中國長期僵化、

5 供需見面：形式雷同於台灣畢業季時期，各大學院校與人力銀行籌辦的就業博覽會。

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封閉的全民集體就業結構。（王瑞琦，1998）

2.供給端—高校招生體制擴增、畢業生就業階層分級化

（一） 大學層級高低分化：高校教育政策—「211」、「985」、1998 年高校擴招 中國大學生就業開始走向市場機制後，1990 年代起中國國家教委會，提出 面向 21 世紀重點建設百所大學計劃中，「211 工程」⁶被視為中國九五計劃期間高 等教育的具有系統性的改革政策。截至 2011 年止共有 112 所高校被納入 211 工 程名單中，其中北京當地多達 26 所，其次是為江蘇 11 所、上海 10 所。（溫明忠，

2011）隨後中國高等教育發展，實際被視為與國際接軌的時間點，坐落在：1998 年 5 月 4 日時任國家主席的江澤民在北京大學 100 年校慶上演說︰「為了實現現 代化，我國要有若干所具有世界先進水平的一流大學。」（溫明忠，2011），此後 中國教育部提出《面向 21 世紀教育振興行動計劃》，按江澤民主席發表演說時間 點，將其命名為「985 工程」。（溫明忠，2011）

高校人才培育計畫，固然讓帶動中國某些重點學科院校趕超上國際水準；但 也使得教育資源偏重重點工程院校，將各地高校生按照：錄取的學校、科系、院 校所在省份做出分級制度，並按照是否為重點高校，而給予教育經費，偏遠省份 與二、三線城市的大學多數難以獲得教育部資源挹注，中國在戶籍政策上，為管 控農村居民藉遷徙大舉湧入城市，因而地區性的分化了人民地位階層。在高等教 育政策推動下，也採行了類似的方向，按是否錄取重點高校，而取得不同的教育 經費資源，在 1985 年中共教育部決定放手、不再干預大學畢業生就業去向時，

十年後 985、211 重點高校等相關教育菁英政策的推動，對於已走向市場供需政 策決定的大學生就業，1999 年擴招政策後的普通本科畢業生的工作機會必然受 到排擠，在人力資本學者 Spence 篩選理論：多數雇主無法一眼辨別出畢業生勞 動力素質優劣，必然按學歷、畢業院校排名擇優錄取，中共教育部菁英大學固然 使得中國高等教育部分高校能與國際接軌，對於擴招政策後，同樣取得大學學歷 的普通本科畢業生的求職，無形中卻增設了嚴峻的差別就業考驗。

211 及 985 工程，美其名是領頭帶動中國高等教育的活絡，中國政府試圖透 過教育培育出菁英科技人才，以追趕英美國際強國。在前述章節中提及各項人才 培育計畫，亦在此時間點，由於國家、中央刻意重視教育蓬勃發展。透過增加清 華、北大等標竿立影的知名學府的教育經費支出，優先發展一批重點高等院校及 學科；然而此番菁英教育政策的實施卻矮化或危及其他層級或類別的學校及教育

6 1993 年 2 月 13 日國務院提出《中國教育發展與改革綱要》，同年七月，國家教委提出《關於 重點建設一批高等學校和重點學科點的若干意見》中涵蓋此一高等教育工程計畫，學校類型涵 蓋中央部屬高校、985 工程院校、省屬重點院校，根據中國國家教育部統計，截至 2009 年 1 月

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發展(范利民，1998)。除此之外被納入 211、985 工程的重點院校，除了能夠獲 得中央、地方的高額教育經費奧援，還能取得較一般高校更優渥、先進的硬體設 備，同時在產學合作層面，藉由科技研發、技術移轉上獲取額外的收入，反觀資 源少、研發能力較弱的院校，就很難與重點學校抗衡，因此在「菁英工程」的教

發展(范利民，1998)。除此之外被納入 211、985 工程的重點院校，除了能夠獲 得中央、地方的高額教育經費奧援，還能取得較一般高校更優渥、先進的硬體設 備，同時在產學合作層面，藉由科技研發、技術移轉上獲取額外的收入，反觀資 源少、研發能力較弱的院校，就很難與重點學校抗衡，因此在「菁英工程」的教