中央對地方課程權限的規範

本節將以中央的教育權限、中央層級的課程治理權限依據、我國法定的中央 課程權限、中央規範對地方層級課程權限的問題等加以分析。

壹、中央的教育權限

《憲法》規定中央政府對於「教育制度」以及其他憲法授權以法律規定地 教育文化事項，有立法和行政之權限。但所謂「教育制度」的解釋有學者認為是

「相關教育的基本及主要立法」（林紀東，1984）；亦有認為應該是對基本學制 的確立，包括：教育行政機關與各級學校基本組織原則、教師、學生、家長的權 力及地位；中央與地方過地方與地方之間對教育事務爭議的協調方式等（周志 宏，2008）。所以有關教育制度的定義，不僅在法學界尚未獲得共識，教育與課 程學界亦未就此進行探討。但從憲法規定中央有教育的行政權，即說明了中央的 教育治權須依法而行，以下將就我中央教育行政權限加以探討。

臺灣的教育，長期以來，大都由中央教育部依據國家的政策方向做立法和 施政；各層級的教育行政體系，乃依據教育部法令及政策，再由地方政府和學校 加以執行。我們可從現行《教育部組織法》第一條（主管事務）、第二條（對主 管事務之指示、監督責任）、以及第三條（對違法、越權行為之處分）條文作為 證明。

第一條（主管事務）

教育部主管全國學術、文化、及教育行政事務。

第二條（對主管事務之指示、監督責任）

教育部對於各地方最高級行政長官執行本部主管事務，有 指示、監督之責。

第三條（對違法、越權行為之處分）

教育部就主管事務，對各地方最高行政長官之命令或處 分，認為有違背法令或逾越權限者，得提經行政院會議議 決後，停止或撤銷之。

上述條文內容，縣市政府首長及學校的自主性及權限明顯受到教育部的強 烈規範限制。就連各級學校制度、國教年限、師範教育體制、課程標準、教科書 編審、升學考試…等，也曾經由中央統一做成決定，形成全國統一的制度；更小 的教育措施如學生的制服、髮型等，亦曾經由教育部加以規定。在行政院教育改 革審身議委員會的第二十四次委員大會會議記錄中，即曾提到《教育部組織法》

讓教育部擁有無邊無際的權力，嚴重侵犯地方自治，不當介入教育內容，已違反 憲法相關條文之授權（行政院教育改革審議委員會，1996）。因此，論及課程權 限時，有關國家政權體制為中央集權或地方分權應成為探討課程權限的理論基 礎。

一般來說，國家治權制度可分為中央集權、地方分權及我國特有的均權制

（管歐，1996：234-242；趙永茂，1998：49；薄慶玖，2001：98-107；蔡茂寅，

2006：26-28） ：

1.所謂中央集權制（centralization）：乃是一國治權，全部由中央政府掌握，

地方政府只不過是中央為著便利而分設的派出機構，對於事務的處理必須聽命於 中央的一種制度。是以國家職權統一於中央政府，削弱地方政府力量為標誌，是 地方分權的對稱。

2.地方分權制（decentralization）：係指一個國家將其治權的一部分賦予地方 政府，而中央政府僅立於監督地位的一種制度。對於地方分權，中央與地方的權 限由憲法規定，在各自權限內，其決定互不影響，雙方權限劃分原則的變更需雙 方同意，地方政府除依法行使其職權外，還須執行中央政府交辦的全國性政務。

實行地方自權的國家，多為一般聯邦國家所採用，如美國、德國、加拿大等。

3.均權制：此制度乃孫文有鑒於極端中央集權制或地方分權制所造成的偏 失，不以對象是中央或地方為權之分配依據，既非中央集權亦非地方分權，而以 事務之性質為劃分之標準的制度。

在前一章節教育法學的討論中，已得知中小學的課程並不全然是全國一致 的制度；卻也因為沒有相關的法律，無法對學校課程權限應屬於中央集權或地方 分權加以規範。雖無法律明文規定，但國內法學學者也針對教育的中央與地方權 限核心觀點提出不同的看法。首先，董保城（1999）以「中央有權、地方有份」

及「中央有份、地方有權」做為事權歸屬的原則。「中央有權、地方有份」的意 義為某一事權如專屬中央，但該事權與地方有關連，則應讓地方參與表達與陳述 意見；「中央有份、地方有權」若某事項專屬地方，又為國家根本的任務，在經

費與相關問題上，中央應予以補助及協助。對於教科書、教材之選擇、教育內容 與教學方法、成績評定等「內在」事項，地方有管制權。就此觀點來看，中央與 地方的治理關係應視為夥伴關係，而對於學校在課程權限的角色，則視為是教育 專業的實踐者。

其次，周志宏（2003）認為為教育事項之權限偏向地方分權，並從外部事項、

及內部事項角度來看課程綱要，認為課程標準或綱要，涉及人民基本權利之重要 事項，需以法律加以規定，不應僅由立法者概括授權給教育部加以擬定，課程綱 要明顯違反法律保留原則；另外法令對於授權內容、目的及範圍都未明確規定，

也違反授權明確原則。此項觀點可說是將教育權限歸屬在地方政府的治理之下，

至於有關學校教育之學科教育內容與教學方法、教育計畫、教材選擇、成績評定 與發表、學校事務與班級活動等內部事項，則由學校教育自治決定。

再者，許育典（2007）認為教育事務實施的管制權限，應屬於地方自治團體，

地方教育局處成為落實以學生為中心教育制度的機關，並由教師家長及學校共同 參與，成為學校教育制度的經營核心。這樣的說法明顯以落實學生自我實現為核 心，為達到此目的，有關課程權限的歸屬應屬於學校自治部份，且以教育專業的 考量為優先。

另外，林威志（2007）從教育行政對教育權限進行實徵研究，指出我國憲 法及政府政權體制，理想上的教育權限劃分型態應以「均權制」、「地方分權制」

為主，但實際上是偏於「中央集權制」，其相互關係之「層級隸屬」過強，而「獨 立對等」則較弱。

依據上述學者的學說論述及教育行政的實徵研究可以得知，我國憲政體制 的政權，在應然面上雖訂為「均權制」，但在教育實然面的實施現況卻呈現「中 央集權」的結果。此項結果正與教育改革審議委會第 25 會議所提《教育部組織 法》的改革建議一致。在我國教改初期，教育學術界即對此現象，曾以反「集權」

或權力離中化新關係（decentralization）來描述九年一貫課程改革的權力理論基 礎（陳伯璋，1999c；周淑卿，1999；黃嘉雄，2002）。由此可見，中央集權與地 方分權的爭議不僅在政治學上出現，就算是學校教育內容的課程改革，也無法脫 離權力劃分問題的探討。若以分權理論來說，我國特有的「均權制」其權限劃分 標準過於抽象，且在實務上難以有效操作，故並不具太大的實效性，因而有不同 的權限劃分理論出現（蔡茂寅，2006）。依循此理，若欲建立有關課程權限研究 的依據，勢必要參酌我國法學上的權限劃分基準。

總之，我國教育治權是偏向中央集權；而學校的課程內容上，在法學學者 認為是屬於內部事項，應由學校教師以教育專業團隊的形式進行專業抉擇，也就 是學校課程權限的擁有者是在每個教學現場的參與者身上，這包括家長、老師、

校長等。而現今規範我國國民中小學教學或學習內容的最主要法規依據就是《九 年一貫課綱》，因此有關課程綱要的法學探討及其作用，是需要加以注意的。

貳、中央層級的課程治理權限依據

照教育法規，所有的教育活動才能符合憲法所架構出來的教育權之教育價值。而 這些價值的運作，依據憲法所確定的有關教育的基本價值決定，乃形成教育法的 依法行政原則、《行政程序法》所明文規定的教育事務直接相關原則（李惠宗，

2004：61）。課程標準與課程綱要的訂頒，則是要保護國民受教育基本權的學習 權法益而訂定的規範，有關課程標準或綱要訂定的內容細項，哪些屬於國家制 度，需由國家統一訂定；哪些是屬於地方自治事項，可由地方政府依據職權加以 規範與實施推動；又哪些是屬於學校或教師的教育專業自主。這些問題都需要從 課程標準或綱要本身的法源依據，及其權力性質加以探討。本小節主要針對規範 與推動各國民中小學課程發展的法源依據──《九年一貫課綱》，也就是國民中 小學校課程權限運作的規範，其法律位階及其權力範圍是否符合憲法的教育權要 求，將是本小節所要分析的主要目的。

行政作用係根據行政權（國家主權之一），為實現國家行政的目的，所發 生或運作之國家功能稱為行政作用（黃默夫，2001：390）。因此教育行政作用 是為了達到教育目的，所發生或運作的國家功能。《九年一貫課綱》，是教育部 依據《國民教育法》第八條所訂定的，究竟該綱要在行政上的作用有何功能，其 在法律上對學校及地方政府有何拘束力，將會影響教育基本權的實施範圍與效 能。以下將以行政作用類型中的行政契約、行政計畫、行政指導、命令、行政規 則為對象，探求《九年一貫課綱》的法律性質。

一、行政契約

《九年一貫課綱》不是行政契約。在《行政程序法》第 135 條：「公法上 法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不 在此限。」所謂的公法行為，乃是國家居於統治權主體地位適用公法規定所為各

《九年一貫課綱》不是行政契約。在《行政程序法》第 135 條：「公法上 法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不 在此限。」所謂的公法行為，乃是國家居於統治權主體地位適用公法規定所為各