第六章 資料分析與結果討論
第二節 課程綱要法位階的探討
所以課程的立法權在中央是有他一致性的好處；但如果通通都在地方並不 是很恰當，中央其實也有一塊部分定成自治規則，就是有彈性的，就不至 於說逾越母法，一逾越母法就有違法的相關處置。像我們有很多法律是很 剛性的，一違背就必須接受處罰的。（N2）
地方政府認為應在法律授權下，教育行政機關才能積極的依法行政，不至於 在推動課程相關措施時，有違行政法規，遭受違法處分。所以由中央實踐課程立 法權，中央會考慮地方實施行政作為的彈性，地方才能免除不必要的行政違法。
綜合上述討論，不管是藉由《地方制度法》的地方自治事項去踐行立法權限，或 是藉由法律保留的做法，都是邁向地方分權所必須要經過的歷程。
第二節 課程綱要法位階的探討
在第四章本研究的文獻探討，提出課程綱要只是一個無法確認其法律位階 與法律效力的教育行政慣用語彙。以下將歸納整理學者及地方教育行政官員對課 程綱要在地方教育行政產生的拘束力。
壹、法學學者與教育行政官員對課程綱要的認知
目前我國並沒有針對發展學校課程有單獨立法，有關課程的法源依據都來 自於課程綱要，課程綱要又是以各階段教育法為母法而訂定的。
現在法源都是在國民教育法、高級中學法，沒有其他教育內容法源，沒有 課程法（L1）
課程權限這邊目前有國教法、高級中學法，以及地方會有訂的一些狀況，
也會存在一些屬於權責機關。我們是學校的權責機關，不一定是寫在法裡 面的，一種廣泛性的權責機關，一種泛行政化我們得要負的責任（ED1）
以《國民教育法》來說，僅在第 8 條規範課程綱要的訂定機關，對於課程
發展在地方和學校所需要的相關組織、以及人員都未規範；且該法 8-1、8-2、8-3 也僅對教科書的編審、選購及採用有所規範，法律規定上幾乎是把教科書等同於 課程。在法規沒有列舉權限的情況下，地方教育行政機關基於上級單位與監督職 責，以所謂的「行政保留」觀念所做的行政作為，因應而生。
課程的部份，我覺得目前如果比較有關的幾個法，大概就是該寫到教育階 段裡面的法。例如。是國民教育法第 8 條，做一點點衍生出來的，衍生出 來的法治化過程就會明確劃分誰應該要做什麼。譬如說，地方政府要去對 學校課程計劃做備查，地方政府要成立輔導團諸如此類，就會寫一些權 限，以及應負有的任務做分工，這種分工的寫法其實就是權限的劃分。……
同一事件，同一議題會有多層次權限分配的狀況。譬如說它有一個東西訂 了之後，中央講的大概是比較屬於高層次的理念、目標等等，操作的技術 它有時候會授權中央再訂，有時候會會授權地方再訂，同樣一個事情它可 能會有兩種權限劃分，有時候在台灣這方面想要訂可是又講不是那麼清 楚，講太清楚有時候又沒有辦法實際運作。（ED1）
從法律學者及地方教育處長（曾擔任教育部官員）的說法，可以很清楚的 知道，課程綱要是規範和拘束全國各縣市國中小學的最主要法規。法規的效力及 範圍與其本身的法律位階有關，所以課程綱要的法律位階更顯得重要。但法律學 者及中央教育部的官員都表示，國際上並沒有國家將學校課程的規範定位在法律 的位階上。
其他國家有沒有為課程訂定課程法？以我的了解是沒有，沒有專門針對課 程，至少不是以法律形式呈現。本質上不適合用法形式呈現，課程綱要本 來要解釋成法規命令，我認為那怎麼可能，整個內容沒有規範性，唯一只 有總綱前面才有規範性，它適合作一個參考或是指引或是標準。那涉及到 有沒有拘束力的問題。（L1）
法規命令就是教育部訂定並發布。如果要放在法位階的話，我們現在是要 立法院三讀通過，因為整個社會環境不斷地在變遷，法令要修正通過反而 是耗時的，再加上說現在有很多法規命令，其實我們部裡面一些法制單位 都要求說我們要授權明確化，所以這部份是可以再討論的。另一方面，我 們也看到大陸、芬蘭他們一些針對課程的部份，其實很多是放在行政規則 或是法規命令，他們不見得是放在法律。（ME1）
依據法律學者及教育部官員的看法，要將學校課程的法規範提升到法律的
層面是有相當大的困難。但行政機關需要依法行政，法令上如果沒有辦法拘束地 方政府，勢必要有相關措施來監督地方政府推動國民教育，至於有何配套措施，
將在第三節進行探討。從上述的資料歸納分析中可以知道，課程綱要的法律位 階，在現今地方自治民選首長強調兌現政見的情況下，更顯其重要性。下一小節，
將歸納受訪者對課程綱要提升到法位階的意見，來討論課程綱要法位階的重要 性。
貳、地方教育行政機關對課綱法位階的看法
針對課程綱要的法位階是否提升到法律的位階，受訪者的想法不一。以下 呈現受訪者的不同說法及對課綱修訂的建議。
一、課綱不需提升到法位階
課綱不需要提升到法位階的受訪者認為法規範是剛性規範，有較高的穩定 性，在修改上可能會遭遇修改不易及修改期程過長，難以符合教育快速變動的特 質。
以我的觀點，課綱提綱挈領的跟我們說，中央給我一個提綱挈領的規定，
倒不用到法的階段。因為國民教育法裡面都會規定哪一些是屬於中央的權 責、包括課程的訂定。他不是在綱要裡面訂定，不需要去提高九年一貫課 程綱要的位階，而是在國民教育法裡面，就有賦予中央和地方權責的劃 分。因為權責的關係，中央訂了一個九貫課綱，告訴全國有一致性，照課 綱走，不要去踰越中央訂得這些規定，所以我覺得他的分際是清楚的。那 地方總有一些彈性可以去做因地制宜的處理，倒是不要去訂得這麼硬，或 提升到法的位階。（N1）
就好像是我們地方的法制局，會要求我們把一些計畫弄成自治法規，可是 我們會覺得行政程序要跑很慢，又要透過議會，只要透過議會就有不同聲 音，有時候議會並不是很站在我們的立場，而是站在業界的利益、家長的 想法。如果把自己綁在那裏，將來要翻身的機會就很困難了，變成要很複 雜。為了降低程序的繁瑣，比較有彈性，我想很多地方政府也是會盡量把 它訂為行政規則，比較好去執行，將來要修正也才不會有太多的困擾了。
（M4）
教育部以行政規則的課綱推動國民教育學校課程，可說是有一些彈性，因 為如果有地方政府故意要去踩紅線，去衝撞，他也不會受到懲處；但是以 法的形式來推動學校課程就會有很大的問題。（M3）
就地方承辦課程業務人員的立場來說，課程的法源依據足夠，目前是不需
要提升到法規層級。（S4）
地方教育官員對課綱不需要提升到法律位階的說法，有如下：○1 現有《國 民教育法》已夠完備，課綱所規範的是具有全國一致性的學習內容，未規定部分 就由地方去處理，所以課綱並不需要提升到法律位階。○2 避免地方議會在審理自 治法規時，有不當的利益團體與意識形態介入○3 法律位階過於剛性，地方實踐課 程權限會失去彈性○4 業務範圍內還不至於有法律位階的衝突。
二、課綱應提升到法的位階
曾經是地方課程督學，現為國小校長的受訪者表示，課綱應該提升到法的 位階，並且課綱應該訂有罰則，讓課綱對於地方政府和學校較有強制力。
不要只是行政規則的形式，主要能夠列入到法理面去，甚至有一些罰則，
可能會比較好！當然，如果說能夠把它定位清楚在地方制度裡面，它列管 在哪一科底下，如學管科底下。（E3）
另外，有受訪者建議教育部目前的處理作法，應該直接將課綱視為是一個 全國一致的制度問題，藉此可以免除中央與地方的爭議。
我覺得教育部就把課綱視為是一個制度性問題，並從教育基本法和國民教 育法的相關規定去修改，直接將之提升到法規命令位階，這樣課程權限的 爭議就比較沒問題了。（S1）
再者，課綱提升到法位階之後，應將學校授權部分，從「行政保留」的法 學觀點，將有關學校的權限以行政規則方式加以規範。受訪者的說法已是考慮到 地方課程立法權與行政權的遂行問題，因為只有地方有課程立法權，地方政府才 能依據母法或職權訂定管轄學校之行政規則。
課綱與教育權有關部分，位階應該是到法律位階比較適合，其他部分可以 授權學校的部分，不要干擾到學校的部分，由行政規則去處理會比較有彈 性。（E2）
另外，也有受訪者從教育研究的觀點提出意見，認為課程綱需要提升到法 位階，並且課程綱要中，更應該給地方進行課程實驗的權限，以避免利益團體產 生不必要的政治爭議。
有關課綱法提升到法律位階的問題，我認為只要在條文中明訂中央和地方
的權限，並准予地方有實驗性的課程政策，再將實驗結果請中央的專家學 者審查優缺點，這些審查者是真的專家學者，而不是由教師代表家長代表 等委員審查制，可以避免政治角力的發生，而地方在推動實驗課程時，也 是有專家學者的指導，這種作法對課綱提升到法位階，應該是不會有問題 的（N2）
以上資料分析，呈現出地方教育行政官員對課程綱要提升到法律位階的不
以上資料分析，呈現出地方教育行政官員對課程綱要提升到法律位階的不