研究動機與目的

依照我國憲法的精神及內容，政府的權力制度是世界特有的「均權制」，中 央與地方政府的權限來源及範圍，主要以事務的性質為考量，有全國一致者歸中 央，有地方特殊需求者歸地方。無奈的是，我國曾經歷過實施全世界最久的戒嚴 法令時期，38 年的戒嚴法專斷治理氛圍，我國政府權力制度，地方的權限被嚴 重限制。以此推及我國的教育行政制度，所有的相關教育事務權限，比照中央集 權的政治權力特性在運作，在學生學習的課程時數及內容上，教育部以全國最高 教育行政機關的地位，統攬全國教育政策的擬定，對課程標準與教科書有著絕對 的控制權（黃政傑，1985；歐用生，2004；秦夢群，2003）。

1981 年宜蘭縣在陳定南縣長極力推展「環境教育」、鄉土教材、及要求改變 寒暑假作業的措施下，推動地方課程政策。此項課程政策，對中央集權的課程行 政制度及權限做了象徵性的挑戰（曾祥榕，2000），但仍無法撼動中央對正式課 程的嚴格控制。1987 年廢除戒嚴令，解嚴後的地方氣氛，不但要求更高的地方 自治，甚至在某些公共議題上，要求排除上級或中央的干預（呂育誠、許立一，

2004：55）；復加上民進黨執政的縣市長當選人為了兌現其競選政見，將發展鄉 土教材列為地方政府的教育政策，此一課程發展作為雖是一種政治措施，但卻被 課程學者視為是對中央集權的課程管理機制的挑戰，教育部在擋不住改革的潮流 情況下，遂於 1993 年公佈八十二年版的國民小學課程標準，將鄉土教學活動列 入學校課程，採取「獨立設科」的課程設計方式發展課程及教材（黃政傑，1997）。 由於教育政策鬆綁及權力下放，中央集權的課程發展體制，也逐漸將課程發展自 主權擴及地方、學校。

1994 年民間教改團體隨著戒嚴令的廢除，要求教育改革的聲勢日漲，而官 方也因應民間教改團體的要求，成立教改組織（如行政院教育改革審議委員會、

臺北市教育審議委員會）。1996 年教育部公佈「完全中學試辦實驗課程實施計 畫」，我國公立高中或國中因而有六年一貫的新課程；教育部並於 2000 年發布「完 全中學設立辦法」，地方政府的教育治理權，也因為完全中學的設立，而從國中、

國小延伸到高中。

1998 年教育部公佈《國民教育九年一貫課程總綱綱要》，隔年在全國 198 所 國中小進行實驗。2003 年教育部正式公佈《國民中小學九年一貫課程綱要》（以 下簡稱《九年一貫課綱》），在《九年一貫課綱》中，賦予學校課程設計的自主權，

國中小學校要成立課程發展委員會，依據課程綱要原則和精神，擬定學校課程計 畫，並依據計畫實施和評鑑（教育部，2003）。

為了銜接《九年一貫課綱》，教育部於 2005 年修正公佈《普通高級中學課 程暫行綱要》，但此暫行綱要勢必結合九年一貫課程精神、基本能力和學習。在 國中小九年一貫課程富有相當爭議性的情況下，高中課程綱要需立即銜接《九年 一貫課綱》，便遭受相當大的反對聲浪，因而延後實施（吳清山，2008：p32）。 2008 年教育部公佈《普通高級中學課程綱要》，從 98 學年度高中一年級開始實 施，綱要中也明定各校由課程發展委員會做課程規劃實施及評鑑。從上述簡短的 我國課程改革歷史過程中，可以看出課程權限是從中央往地方及學校鬆綁。

由於本研究主要鎖定地方政府在實施國民教育課程權限的範圍，有關高中 課綱自不在研究範圍。而中央與地方對興辦國民教育主要以《國民教育法》為依 據，有關現今國民教育課程發展與實施之依據，則是《九年一貫課綱》。《九年一 貫課綱》的實施已十多年了，我國的課程權限真如當初制定的理想，而達到分權 的理想境界？為此，本研究有下列之探討。

首先，就課程治理上來說，制定相關法令是課程治理策略之一。我國雖因

《戒嚴法》的廢除、政黨政治的力量、歷次的課程標準及課程綱要的頒布，使得 中央層級的課程權限做了相當大幅度的鬆綁，不斷將課程權限下放到地方、學校 甚至是教師手裡。但從教育部台國（二）字第 0980220247 號函的內文中，明確 指出《九年一貫課綱》為行政規則，對下級機關及對外發生拘束力。易言之，《九 年一貫課綱》本身對課程內容進行了原則性的規範，因而《九年一貫課綱》已是 一種國定課程（廖政凱，2005）。陳明印（2004）舉出英國國定課程標準的目的 在於：賦予公民的權利、建立一個全國的標準、促進連續性和一致性、促進公共 大眾的理解。而學校課程的規劃在上述目的指引下，讓學生學會預期的目標，促 進兒童的社會責任。雖然國定課程能顧及社會正義、教育機會均等，但國定課程 容易有代表官方知識(official knowledge)、侵犯教師專業權、抗拒課程的多元文化 等疑慮產生（歐用生，2000）。

另外，依據法學原理，行政規則無法拘束地方自治法人團體，因而產生中 央與地方之課程權限爭議。例如：國小教育本來就屬於地方自治權限，教育部能

否限制地方從小三或小一開始英語教學（張錦弘，2002）、教育部反對地方縣市 及民間業者自辦國小學生學力檢測（黃以敬，2006；游明金，2005；2006a；張達 智，2006；楊惠芳，2006；2006a；嚴培曉，2005）、中中彰投四縣市，聯合舉辦 資優班入學招生考試，外界負面批評為升學主義復燃（張錦弘，2006；鄭進興，

2006）、2006 年臺北市長郝龍斌為貫徹競選政見之「教科書單一版本」，搭配舉辦 獨立的國中學測，實踐地方課程治理權限，遭致中央的糾正、2008 年台北縣辦 理英語「活化課程實驗方案」，教師會反對學生學習時數超過規定，招致教育部 糾正台北縣（陳祥麟，2009；羅德水，2009；嚴文廷，2008）…等重大課程權限 爭議與衝突。究竟什麼是課程權限，課程權限的理論基礎又是什麼，兩者是本研 究的第一個研究動機。

其次，我國地方層級的課程發展權限可說是源自地方與中央抗爭下的成 果，由於長期受到中央集權的課程控制，地方政府雖負責國民教育業務，但課程 內容卻是地方政府無法參與和規劃的。在政黨政治的機制下，不同政黨的執政政 見，引發了地方層級課程發展的契機，使得地方層級課程發展的概念成為課程決 定權的層遞轉移，課程決定權由中央教育部轉移至縣市政府，進而轉移至學校及 教師的專業自主（曾祥榕，2000）。但這樣的研究結論顯然只從課程與教學專業 領域進行結論；附加上國內對於地方層級課程發展的相關教育問題的學術研究著 作，多集中在鄉土教材的發展、在地課程或特色課程等，較多屬於技術層面的討 論，缺少後設理論的探究。研究者以「地方層級課程發展」或「地方層級課程」

為關鍵字，就國家圖書館碩博士論文、中文期刊篇目索引、Google 搜尋網站進行 搜尋，僅有一篇碩士論文：「地方層級課程發展之探討--以宜蘭縣國民中小學鄉 土教學活動課程為例」；兩篇期刊文獻：「地方層級課程改革評鑑指標系統建構之 研究」、「教師專業發展評鑑監視系統之研究」；一篇學術研討會文章：「地方層級 課程發展模式的本土經驗探析」。可見有關地方層級課程之研究報告相當貧乏，

很難釐清地方政府在課程改革後有何課程權限。課程改革需藉由行政手段加以推 動，但有關中央、地方及學校依據法規的授權，各個層級擁有那些課程權限？此 為本研究的第二個動機。

第三，我國以往將「教育權」集於中央，省與縣市被視為地方，就教育行 政層級可分為中央、省、縣、學校四個層級的課程權限。秦夢群（2003）指出中 央集權型的教育行政組織，中央具有絕對的主導權，地方居於從屬與聽命的地 位，而教育行政組織中最重要的三項權力則是人事權、課程權、經費權。所以，

從教育行政觀點來看，課程權限的劃分與歸屬，將是判斷我國教育改革是否仍為

「中央集權」的依據之一。

1998 年起政府為了解決中央與地方行政區的過度重疊，通過了將省的行政 層級虛級化（精省）的方案，在撤銷《省縣自治法》後，省政府改為中央政府的 派出機關，移除省政府原有的地方自治功能，省政府組織被大量精簡，功能大幅 萎縮，並在 1999 年通過《地方制度法》，以加強縣（市）政府的地位與功能。教 育行政層級從原本的四級制，變為中央、直轄市與縣(市)、學校三級。同時間，

我國的課程改革，有關學校教學內容的法規依據，則從原本之《課程標準》改為

《九年一貫課綱》，綱要內容中也規範了地方政府應實踐之作為。但隨著民選縣 長對地方自主權力的要求、廢除戒嚴令、民間教育改革團體對教育改革需求的興 起、以及省政府自治權的「虛極化」，使我國教育產生相當大的變革。

審視英、美的課程改革是從地方分權走向中央集權的變革；但我國卻是反 向的從中央集權走向地方分權的改革趨勢，我國在這樣特殊的教育改革氛圍下，

衍生出許多課程治理權限的問題應是無法避免。也由於我國教育改革的特殊性，

若以英、美兩國的研究文獻及資料做為基礎理論，很難突顯我國教育改革的特殊 性。因此，在推動課程改革十年之後，地方教育行政機關在教育改革過程中被賦 予課程權限的因應方式及態度如何，是為本研究之第三個動機。

第四，從地方自治的教育觀點來看。地方政府為銜接中央與學校之行政機

第四，從地方自治的教育觀點來看。地方政府為銜接中央與學校之行政機