地方賦予學校的課程權限

本節將從地方政府與學校的關係、學校自治的論述、學校本位課程發展模 式的課程權限、學校層級面臨的課程權限問題等加以分析。

壹、地方政府與學校的關係

法治社會中，公立中小學是政府的隸屬單位；在我國公立中小學被認為是 屬於公營造物的一種（周志宏，2009：270；許育典，2007：313），是由校長、教 員等人的因素，及校舍、設備等物的要素之結合體，設置在一定之場所，並在一 定期間有一定的課程，持續對特定多數的兒童或學生，由國家依據法律設置之機 關來進行教育，其目的在於提供地區教育設施，提高知識水準，與一般行政機關 為達一般行政目的而設置不同（周志宏，2009）。

吳庚（2005）對營造物的定義是：「行政主體為達成公共行政上之特定目的，

將人與物做功能上的結合，以制定法規做為組織依據所設置之組織體，與公眾或 特定人間發生法律上的利用關係」。

大法官解釋釋字第 382 號指出，公立學校係各級政府依法令設置實施教 育之機構，具有機關之地位，而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許 可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎 懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力 之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位（參照本院釋字第二六 九號解釋）。換句話說，學校依據公營造物的定義具有以下特性：學校是國家、

地方自治團體等行政主體為實現特定目的而設置的；學校與一般的行政組織之

不同點，係在其為校舍與人之「功能結合」；學校得利用人與物之間的行政法 律關係，則為「公營造物利用關係」。

由上述公營造物的特性來說，公立中小學並非法人機構，不具權利能力，

與政府的關係是垂直的行政法律關係，學校應該在政府的監督下，依據教育行政 法律興學。我國憲法對國家的教育監督權有明文規定，也在法律保留原則下，訂 定相關法律規定；另外法律授權所制定的命令，地方自治團體依憲法規定及執行 範圍內所制定之地方法規，或中央法律授權訂定之地方法規等，都可監督我國的 公私立學校教育（周志宏，2001）。學者認為監督包括「行政監督」、「立法監督」、

「司法監督」。也就是說國家對學校教育事項擁有管轄高權，學校除了受到教育 行政機關的行政監督外，也要遵守立法機關所訂定之法律規定，且要受到司法判 決的約束（顏厥安、周志宏、李建良，1996：137）。

我國的《教育基本法》第九條所規定的內容，將中央與地方的教育權限做 了偏向地方分權的劃分（周志宏，2009：267）。因此，在中小學教育隸屬於地方 政府的情況下，學校與地方政府存在包括行政主體（支配者，地方縣市政府）和 行政相對人（受支配者，學校）的行政法律關係，但這樣的法律關係並不是完全 的單向性支配關係（楊穎秀，2008：66）。也就是說，教育行政法律關係並不排 除學校在權限範圍內有辦學自主權；亦即學校也可能是教育的行政主體，但這樣 的主體行政權限，應該在各級政府教育行政機關的「法律監督」（Rechtsaufsicht）

方式，而不及於「專業監督」（Fachaufsicht），並依據教育多元化、自由化，及尊 重教育專業及教師教育自由之原則下加以監督（周志宏，2009：269）。

依據地方自治監督的概念，法律監督又稱合法性監督，目的僅在審查地方 自治團體有無履行法定之義務，維持國家法秩序的合法狀態，對於地方自治團體 所決定的內容是否妥適，就不是法律監督的範圍。而專業監督不但審查地方自治 團體之決定是否符合法律規定外，而且審查該決定是否妥適（許春鎮，2005）。

所以，地方政府與學校（公營造物）的法律關係是有上下垂直隸屬的行政法律關 係，地方政府依據教育行政法律關係監督學校，公立中小學做為國家興辦的機 關，其事務是國家委由其辦理的國家事務，在完成有關事務時，不但受法律、法 規的拘束，而且必須遵守行政規則及個別指令的規定。但有關課程與教學的目的 是否妥當，則應該由教育專業團體、學校、教師、受教育者或其父母來作監督。

貳、學校自治的論述

1998 年教育部公佈《國民教育九年一貫課程總綱綱要》，隔年在全國 198 所國中小進行實驗。2003 年教育部正式公佈《九年一貫課綱》，從課程綱要的 內容與倡導的理念來看，「學校本位課程發展」是主要的訴求之一（甄曉蘭，2001：

47）。學校本位課程發展的精神是以學校為中心，以社會為背景，透過中央、地 方與學校三者權力責任的再分配，賦予學校教育人員權責，由學校教育人員結合 校內外資源與人力，主動進行學校課程的計畫、實施與評鑑(黃政傑，1985；張 嘉育，1999)。從學者與教育部對《九年一貫課綱》內容的詮釋與說明，明確指 出我國中央教育權限的移轉，賦予學校課程設計的自主權，而這當中最主要的一 個教育概念就是在學校本位管理 school-based management（亦有學者翻譯為學校 本位經營，以下簡稱 SBM）底下，進行學校層級的課程發展。因此，為了對《九 年一貫課綱》的主要概念──學校本位課程管理──有詳盡的瞭解，以下將對學 校本位管理加以討論。

SBM 的觀念，是教育界於 1970 年代，引用私人企業將生產方式決定權下放 到實際工作者，可以提高組織效率與生產力的觀念，進入到教育改革的政策規 劃，並實際運用於教育現場，藉以改善過於中央集權決策無法處理教育問題及提 高學生程表現的困境（陳伯璋，許添明，2002），這種觀念也是盛行於英美語系 國家的一種權力下放的學校管理模式（許育典，2007）。

SBM 在教育領域的用法及定義非常分歧，如：Murphy（1990）：「SBM 是 將上級政府的行政管理權力，下放到學校，使得校長、教師、家長，都能更多的 專業自主和參與的空間，就學校所要發展的願景與特色需求，自行決定人事的遴 聘考核、課程教材選用及財政的裁量等。

Caldwell & Spink 則以自主管理學校（self-managing school）做了相似概念的 定義（Caldwell & Spink, 1998:4-5）：「政府將管理的權力與責任下放到各學校，

但仍歸屬於教育體系，也就是學校在政府規定的教育目標、政策、標準、績效責 任等範圍內，就課程知識、教學技能、決定權力、教材教具、人事配置、時間分 配、評量方法、科技資訊、以及經費財務等學校資源做自主分配的決定。」

Cheng(1996)：「學校依據自身的特性和需求進行學校事務的管理，因此學 校的組織成員有較大的自主權限和責任來使用資源，解決自身問題，並為學校永 續發展進行有效的教育活動。」

林新發(1998)：「教育行政機關將學校相關的事務授權由學校層級自主作決 定，作決定的過程是由學校相關人員共同參與，並由學校負擔績效責任。」

林偉人（1998）：「教育行政主管機關將預算、人事、課程與教學等學校 相關事務授權給學校自主作決定，學校則由學校行政人員、教師、家長、學生、

社區人士共同參與作決定，並負擔成敗責任。」

王順平(1999)：「盛行於英美語系國家的一種提倡權力下放的學校管理模 式，不僅包括學校自治和分享式決策的歷程或實務；同時也是一種學校管理結構 的重整。就結構來說是由學校教師、行政人員、社區人士、家長，有時包括學生 等主要人員共同分享參與校務決策。」

黃嘉雄(2001)就學校本位管理的諸多定義，曾歸納出四項要點：

權力結構的分權化：在教育行政機關與學校之間權利結構關係，從中 央行政決定的集權化，轉型為分權給學校。學校層級則由校長和行政 人員的集權，分權給學校的所有參與者。

參與分享的決定過程

授權決定的範圍包涵學校發展的核心事項，如人事、經費、課程與教 學

作決定者需負績效責任

就上述四項要點的說明，可說是從教育行政組織的自治功能、互動方式、

及教育行政事務的範圍、及教育行政組織與事務的監督考評，對學校本位管理做 了一個簡潔而詳盡的歸納。但行政必須有法源依據，而教育行政亦須在法治國家 的理念下，依照教育法規，才能架構出符合憲法規範及教育價值的所有教育活 動。因此，將學校本位管理予以法制化，也是各國具體推動教育改革一致的基調

（張鈿富，2006：107）。

面對 SBM 觀念與作為的法制化，已是教育改革的必然趨勢下，有關學校法 制化的概念究竟為何，勢必成為教育學術界急需釐清的事務。我國的現行教育制 度中，有關學校自治的實踐主要以學校校務會議、教師評審委員會等校內組織參 與學校事務的機制為主，但所能決議之事項範圍不僅有限，甚且遭受到學校教師 的質疑，與學校自治的理想尚有一段距離。但這樣的機制已在某種程度上符合 SBM 的學校教育發展趨勢（周志宏，2008），所以在探討學校的課程權限時，必 須對 SBM 模式的法學概念加以了解。許育典（2007）認為從教育學的學校本位 管理概念，到教育法學上的學校自治概念，可說是從行政實務到法制化的演變過

程，也是特別行政法發展的經過。因此，有關學校自治的法學意義，應該是 SBM 概念較為適當的對應了。

自治，顧名思義，係就自身的事務，以主要由自己負責的方式，來自行管 理(陳愛娥，2000)；或指一群有共同身分屬性之人，自行處理該群體共同之事務(黃 錦堂，2000)。蔡茂寅（2006）曾就地方自治、大學自治、司法自治，而提出自治

自治，顧名思義，係就自身的事務，以主要由自己負責的方式，來自行管 理(陳愛娥，2000)；或指一群有共同身分屬性之人，自行處理該群體共同之事務(黃 錦堂，2000)。蔡茂寅（2006）曾就地方自治、大學自治、司法自治，而提出自治