地方層級國民教育課程權限之研究

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(1)國立臺灣師範大學教育學系博士論文. 指導教授：. 高新建博士游家政博士. 地方層級國民教育課程權限之研究. 研究生：曾祥榕撰中華民國一○一年六月.

(2) 謝. 誌. 1993 年八月，在美國德州 Lackland 空軍基地小學的演說練習課—介紹台灣，美國小學生的反應，觸發我要成為一位教師的想法，也讓我找到終身的志業。2012 年，我不僅已成為一位正式教師，也拿到教育博士的學位，在努力成為一位「教育人」的七千多個日子當中，要感謝的人太多了！ 2000 年，一位黑手勞工、領過最低基本工資的我，終於完成父親早年想成為老師的夢想！2001 年，瞞著家人報考博士班，就在第四年師大博班入學考試之前，一輩子擔任黑手修車師傅的父親病逝，那年我缺考！應該是父親對子女教育的執著，以及父親在天之靈的保佑，2006 年我終於考上師大教育系博士班。2012 年 6 月 4 日，一位幾近文盲，且完全聽不懂畢業典禮上任何人在說什麼的老婦—— 我的母親，特地手捧鮮花到師大體育館參加我的畢業典禮，而今能拿到博士學位，父親曾慶祿先生和母親曾葉阿猜女士，是我完成博士學位首要感謝的人。指導教授游家政和高新建教授，在論文寫作過程中，以我最熟悉的「師徒制」方式，亦師亦友的指導我、鞭策我，給我最大的空間，也給我最溫暖的鼓勵與關懷，讓我能更有勇氣持續論文寫作，個人銘心感謝兩位教授的觀念啟迪、方法引導及殷切指正。同時，感謝口試委員謝文全教授的細心指正，親切的呵護關懷，令後輩倍感溫馨。秦夢群教授傾囊相授，溫暖提攜後進的鼓勵，使人感佩。黃嘉雄教授言簡意賅，字字珠璣的指正，減少個人論述盲點，衷心感謝。許添明教授條理分明，清晰有效的提點，使論文內容聚焦清晰更具可看性。周志宏教授在法學領域精闢深入的見解與提示，得以在跨領域的理論基礎引用上，指證個人的錯誤，擴大個人在課程領域的視野，深感敬佩。修課期間，學業導師黃鴻文教授的叮嚀指導，以及黃光雄教授、歐陽教教授、黃政傑教授、楊深坑教授、歐用生教授、甄曉蘭教授、卯靜儒教授、黃純敏教授、趙美聲教授、劉美慧教授、林建福教授在研究方法、課程、教學、哲學等理論基礎的奠定，才能成就今天的博士論文，在此向各位教授獻上至深的謝意。六年的修課與寫作論文過程中，東華大學白亦方教授的關心與督促；初任教職在學校教學工作上，引導協助我的陳火旺校長、林美老師；鼓勵我跳出造船廠工作的領班許明塗；同學文鵬、逸慧、雅芬、增湖、廣徵、育健、世妙、怡立、億松等的互相勉勵；學妹玉琳、郁茸、鳳雲、美蓉、忻瑩、育欣的協助。研究訪談過程中，建豐的引薦；接受我訪談的各縣市教育局處科長、承辦科員；碩班同學正順、正雄、淑文、嘉紋、漢輝、宏宇、邦欣、世華、偉義，以及接受我電話請託及訪談的學校校長、主任及朋友等，祥榕由衷感謝各位對我的栽培與鼓勵。要感謝的對象太多了，還包括「謝天謝地」！再多的謝意都不足以償還各位的恩惠。我唯一能做的就是繼續在「教育人」的這個志業上，努力不懈，以答謝各位的鼎力相助。最後，願上天保佑熱忱協助我的所有人，幸福平安！曾祥榕. 謹誌 2012-08-15.

(3) 地方層級國民教育課程權限之研究摘. 要. 本研究緣起於國民中小學九年一貫課程綱要公布實施之後，中央與地方的課程權限爭議不斷興起，如：國小幾年級開始實施英語教學、北北基一綱一本及臺北縣英語活化課程…等衝突。往常課程權限多以課程理論或教師專業進行學術研究討論，但教育學術理論卻無法解釋，為何地方政府會和中央（教育部）爆發課程權限的衝突。因此，本研究首先對課程權限加以定義，並劃分課程權限為課程立法權限、課程行政權限、課程發展權限。其次，以法學及公共行政學為理論基礎，分析兩者與課程領域的關係。再者，以法學和公共行政的學理分析為基礎，就我國中央、地方、與學校的課程權限進行文獻歸納整理。最後，以實徵訪談地方教育行政官員蒐集資料，進行結果分析。綜合文獻探討與實地訪談研究的結果，獲致研究結論如下：一.以法學理論為基礎能系統化的釐清地方層級國民教育課程權限二.法律的理論基礎是用法律的特定面向來解釋課程權限三.公共行政理論基礎能解釋我國地方層級課程權限運作的多元觀點四.公共行政理論觀點可以檢證課程相關法規的可行性五.《九年一貫課程綱要》法理上是行政規則，但地方政府視同法規命令六.法律規範的缺失造成地方層級實踐課程權限的困難七.地方教育行政機關認為地方課程立法權限範圍僅限於升學考科或領域八.預算經費、組織人力、壓力團體是地方政府實施課程立法權限的困難九.地方層級課程行政權限只限於中央規劃的範圍下自主十.教育法體系中課程法規的不周延,使得地方層級課程行政權限產生問題十一.地方課程發展權限以推動國定課程為主，地方自主課程為輔十二.國定課程的規範下地方層級課程發展權限運作困難. 關鍵字：九年一貫課程綱要、課程權限、課程立法權限、課程行政權限、課程發展權限、中央集權、地方分權.

(4) A Research on the Curricular Competence for Compulsory Education in a Government Abstract This research was motivated by the nonstop disputes between the central and the local authorities over curricular competence ever since The Grade 1-9 Curriculum Guidelines have been put into effect. There have been clashes of disagreements on such topics as the starting grade level for implementing English into the curriculum, the single-version textbook policy, and the activation of elementary English courses. The discussion for academic research on curricular competence focused mainly on curriculum theory or teachers’ professional competency. However, academic theory on education fails to account for the clashes between the central and the local authorities. This research first offers some definitions of curricular competence, and separates curricular competence into such divisions as curricular legislative competence, curricular administrative competence, and curricular development competence. Then, on the theory basis of jurisprudence and public administration, the correlation between the two authorities is analyzed. Furthermore, reference materials on the curricular competence of the central, the local, and the school authorities of this country are compiled on the basis of jurisprudence and public administration. Last but not least, the research results will be analyzed from the data collected from personal interviews with local educational administrators. The conclusions reached by analysis of the reference materials and personal interviews are as follows: 1. On the basis of jurisprudence theory, curricular competence for civil education on the local level can be systematically divided. 2. The basis of jurisprudence theory accounts for curricular competence with specific facets of the jurisdiction. 3. The basis of public administration theory can account for the multi-faceted operations of curricular competency on the local level in this country. 4.The perspectives of public administration can evaluate the feasibility of curriculum-related regulations. 5.The Grade 1-9 Curriculum Guidelines are directions according to law, however, they are regarded as regulations by local authorities. 6.The flaws in regulations bring about the difficulties in the implementation of curricular competence on the local level..

(5) 7.The education administration of the local authorities considers that the scope of the local curricular legislative competence is limited only to subjects and fields related to entrance exams. 8.The difficulties in the implementation of curricular competence for the local authorities lies mainly in such fields as budgets and funds, organization of manpower, and pressure groups. 9.Autonomy in curricular administrative competence on the local level is restricted to the limits of the central planning. 10.The fragmented of curriculum regulations in the educational law system poses obstacles in the curricular administrative competence on the local level. 11.Curricular development competence on the local level sets its primary focus on the national curriculum, and its secondary focus on autonomic curriculum. 12.Within the boundary of the national curriculum, the curricular development competence on the local level operates with great difficulty. Keywords：The Grade 1-9 Curriculum Guidelines, curriculum competence, Centralization, Decentralization, curricular legislative competence, curricular administrative competence, curricular development competence.

(6) 目次第一章緒論.………………………………………..………………….1 第一節第二節第三節第四節. 研究動機與目的……………………………………………………1 研究問題與名詞釋義………………………………………………5 研究方法與步驟……………………………………………………6 研究範圍與限制……………………………………………………8. 第二章課程權限的概念 …………………………………………………11 第一節第二節第三節第四節. 教育基本權與學校課程的關係 …………………………………11 課程權限的定義 …………………………………………………23 課程權限的內涵 …………………………………………………29 課程權限的相關概念 ……………………………………………35. 第三章課程權限的學理分析 ……………………………………………41 第一節. 課程權限的教育法學基礎 ………………………………………41. 第二節第三節. 課程權限的公共行政學基礎 ……………………………………67 課程權限的課程改革理論基礎 …………………………………80. 第四章我國課程權限的現況與問題 …………………………………97 第一節第二節第三節. 中央對地方課程權限的規範 ……………………………………97 地方自治的課程權限 …………………………………………115 地方賦予學校的課程權限 ……………………………………132. 第五章研究設計 …………………………………………………...151 第一節第二節第三節第四節. 研究架構研究對象研究工具資料分析. ………………………………………………………151 ………………………………………………………155 ………………………………………………………157 ………………………………………………………158. 第六章資料分析與結果討論. …………………………………………161. 第一節第二節. 地方層級的課程立法權限 ……………………………………161 課程綱要法位階的探討 ………………………………………168. 第三節第四節第五節第六節. 地方層級的課程行政權限 ……………………………………175 地方層級的課程發展權限 ……………………………………196 地方層級課程權限的期望 ……………………………………214 主要研究發現 …………………………………………………221.

(7) 第七章結論與建議 ………………………………………………………227 第一節第二節. 結論 ……………………………………………………………227 建議 ……………………………………………………………234. 參考文獻 ……………………………………………………………………243. 表次表 3-1 自治事項、委辦事項與協力義務事項內涵之比較表 3-2 國內學者對概括事權劃分原則一覽表表 3-3 公共組織類型表. …………………59. ………………………………65. ………………………………………………………72. 表 4-1 國內外學者對 SBCD 模式的定義解析. ………………………………142. 表 4-2 學校本位課程發展的特點 ……………………………………………143 表 4-3 學校層級的課程權限 …………………………………………………144 表 4-4 我國學校本位課程發展模式之困境 …………………………………146 表 5-1 各區域教育行政人員受訪資料表 ……………………………………156 表 5-2 各區域教育行政人員訪談日期時程資料 ……………………………156 表 5-3 「中央地方學校課程權限探究專案」訪談資料再次分析人員表 …157 表 6-1 國民中小學地方課程權限劃分調查統計表 …………………………165. 圖次圖 1-1 圖 2-1. 研究步驟圖 ……………………………………………………………7 課程與教學關係二元模式 ……………………………………………35. 圖 2-2 圖 2-3 圖 2-4 圖 3-1 圖 3-2 圖 5-1 圖 5-2 圖 5-3. 課程與教學關係連結模式 ……………………………………………36 課程與教學關係同心模 ………………………………………………36 課程與教學關係循環模 ………………………………………………36 教育法系圖 ……………………………………………………………65 地方層級課程發展的五種運作模式 ……………………………89 研究設計架構圖 ……………………………………………………153 地方縣市政府課程業務相關人員訪談研究設計架構 ……………154 專案研究資料再分析的架構圖 ……………………………………154. 附. 錄. 附錄一 …………………………………………………………………………257.

(8) 第一章緒第一節. 論. 研究動機與目的. 壹、研究動機依照我國憲法的精神及內容，政府的權力制度是世界特有的「均權制」，中央與地方政府的權限來源及範圍，主要以事務的性質為考量，有全國一致者歸中央，有地方特殊需求者歸地方。無奈的是，我國曾經歷過實施全世界最久的戒嚴法令時期，38 年的戒嚴法專斷治理氛圍，我國政府權力制度，地方的權限被嚴重限制。以此推及我國的教育行政制度，所有的相關教育事務權限，比照中央集權的政治權力特性在運作，在學生學習的課程時數及內容上，教育部以全國最高教育行政機關的地位，統攬全國教育政策的擬定，對課程標準與教科書有著絕對的控制權（黃政傑，1985；歐用生，2004；秦夢群，2003）。 1981 年宜蘭縣在陳定南縣長極力推展「環境教育」、鄉土教材、及要求改變寒暑假作業的措施下，推動地方課程政策。此項課程政策，對中央集權的課程行政制度及權限做了象徵性的挑戰（曾祥榕，2000），但仍無法撼動中央對正式課程的嚴格控制。1987 年廢除戒嚴令，解嚴後的地方氣氛，不但要求更高的地方自治，甚至在某些公共議題上，要求排除上級或中央的干預（呂育誠、許立一， 2004：55）；復加上民進黨執政的縣市長當選人為了兌現其競選政見，將發展鄉土教材列為地方政府的教育政策，此一課程發展作為雖是一種政治措施，但卻被課程學者視為是對中央集權的課程管理機制的挑戰，教育部在擋不住改革的潮流情況下，遂於 1993 年公佈八十二年版的國民小學課程標準，將鄉土教學活動列入學校課程，採取「獨立設科」的課程設計方式發展課程及教材（黃政傑，1997）。由於教育政策鬆綁及權力下放，中央集權的課程發展體制，也逐漸將課程發展自主權擴及地方、學校。 1994 年民間教改團體隨著戒嚴令的廢除，要求教育改革的聲勢日漲，而官方也因應民間教改團體的要求，成立教改組織（如行政院教育改革審議委員會、臺北市教育審議委員會）。1996 年教育部公佈「完全中學試辦實驗課程實施計畫」，我國公立高中或國中因而有六年一貫的新課程；教育部並於 2000 年發布「完全中學設立辦法」，地方政府的教育治理權，也因為完全中學的設立，而從國中、國小延伸到高中。. 1.

(9) 1998 年教育部公佈《國民教育九年一貫課程總綱綱要》，隔年在全國 198 所國中小進行實驗。2003 年教育部正式公佈《國民中小學九年一貫課程綱要》（以下簡稱《九年一貫課綱》），在《九年一貫課綱》中，賦予學校課程設計的自主權，國中小學校要成立課程發展委員會，依據課程綱要原則和精神，擬定學校課程計畫，並依據計畫實施和評鑑（教育部，2003）。為了銜接《九年一貫課綱》，教育部於 2005 年修正公佈《普通高級中學課程暫行綱要》，但此暫行綱要勢必結合九年一貫課程精神、基本能力和學習。在國中小九年一貫課程富有相當爭議性的情況下，高中課程綱要需立即銜接《九年一貫課綱》，便遭受相當大的反對聲浪，因而延後實施（吳清山，2008：p32）。 2008 年教育部公佈《普通高級中學課程綱要》，從 98 學年度高中一年級開始實施，綱要中也明定各校由課程發展委員會做課程規劃實施及評鑑。從上述簡短的我國課程改革歷史過程中，可以看出課程權限是從中央往地方及學校鬆綁。由於本研究主要鎖定地方政府在實施國民教育課程權限的範圍，有關高中課綱自不在研究範圍。而中央與地方對興辦國民教育主要以《國民教育法》為依據，有關現今國民教育課程發展與實施之依據，則是《九年一貫課綱》。《九年一貫課綱》的實施已十多年了，我國的課程權限真如當初制定的理想，而達到分權的理想境界？為此，本研究有下列之探討。首先，就課程治理上來說，制定相關法令是課程治理策略之一。我國雖因《戒嚴法》的廢除、政黨政治的力量、歷次的課程標準及課程綱要的頒布，使得中央層級的課程權限做了相當大幅度的鬆綁，不斷將課程權限下放到地方、學校甚至是教師手裡。但從教育部台國（二）字第 0980220247 號函的內文中，明確指出《九年一貫課綱》為行政規則，對下級機關及對外發生拘束力。易言之，《九年一貫課綱》本身對課程內容進行了原則性的規範，因而《九年一貫課綱》已是一種國定課程（廖政凱，2005）。陳明印（2004）舉出英國國定課程標準的目的在於：賦予公民的權利、建立一個全國的標準、促進連續性和一致性、促進公共大眾的理解。而學校課程的規劃在上述目的指引下，讓學生學會預期的目標，促進兒童的社會責任。雖然國定課程能顧及社會正義、教育機會均等，但國定課程容易有代表官方知識(official knowledge)、侵犯教師專業權、抗拒課程的多元文化等疑慮產生（歐用生，2000）。另外，依據法學原理，行政規則無法拘束地方自治法人團體，因而產生中央與地方之課程權限爭議。例如：國小教育本來就屬於地方自治權限，教育部能. 2.

(10) 否限制地方從小三或小一開始英語教學（張錦弘，2002）、教育部反對地方縣市及民間業者自辦國小學生學力檢測（黃以敬，2006；游明金，2005；2006a；張達智，2006；楊惠芳，2006；2006a；嚴培曉，2005）、中中彰投四縣市，聯合舉辦資優班入學招生考試，外界負面批評為升學主義復燃（張錦弘，2006；鄭進興， 2006）、2006 年臺北市長郝龍斌為貫徹競選政見之「教科書單一版本」，搭配舉辦獨立的國中學測，實踐地方課程治理權限，遭致中央的糾正、2008 年台北縣辦理英語「活化課程實驗方案」，教師會反對學生學習時數超過規定，招致教育部糾正台北縣（陳祥麟，2009；羅德水，2009；嚴文廷，2008）…等重大課程權限爭議與衝突。究竟什麼是課程權限，課程權限的理論基礎又是什麼，兩者是本研究的第一個研究動機。其次，我國地方層級的課程發展權限可說是源自地方與中央抗爭下的成果，由於長期受到中央集權的課程控制，地方政府雖負責國民教育業務，但課程內容卻是地方政府無法參與和規劃的。在政黨政治的機制下，不同政黨的執政政見，引發了地方層級課程發展的契機，使得地方層級課程發展的概念成為課程決定權的層遞轉移，課程決定權由中央教育部轉移至縣市政府，進而轉移至學校及教師的專業自主（曾祥榕，2000）。但這樣的研究結論顯然只從課程與教學專業領域進行結論；附加上國內對於地方層級課程發展的相關教育問題的學術研究著作，多集中在鄉土教材的發展、在地課程或特色課程等，較多屬於技術層面的討論，缺少後設理論的探究。研究者以「地方層級課程發展」或「地方層級課程」為關鍵字，就國家圖書館碩博士論文、中文期刊篇目索引、Google 搜尋網站進行搜尋，僅有一篇碩士論文：「地方層級課程發展之探討--以宜蘭縣國民中小學鄉土教學活動課程為例」；兩篇期刊文獻：「地方層級課程改革評鑑指標系統建構之研究」、「教師專業發展評鑑監視系統之研究」；一篇學術研討會文章：「地方層級課程發展模式的本土經驗探析」。可見有關地方層級課程之研究報告相當貧乏，很難釐清地方政府在課程改革後有何課程權限。課程改革需藉由行政手段加以推動，但有關中央、地方及學校依據法規的授權，各個層級擁有那些課程權限？此為本研究的第二個動機。第三，我國以往將「教育權」集於中央，省與縣市被視為地方，就教育行政層級可分為中央、省、縣、學校四個層級的課程權限。秦夢群（2003）指出中央集權型的教育行政組織，中央具有絕對的主導權，地方居於從屬與聽命的地位，而教育行政組織中最重要的三項權力則是人事權、課程權、經費權。所以，. 3.

(11) 從教育行政觀點來看，課程權限的劃分與歸屬，將是判斷我國教育改革是否仍為「中央集權」的依據之一。 1998 年起政府為了解決中央與地方行政區的過度重疊，通過了將省的行政層級虛級化（精省）的方案，在撤銷《省縣自治法》後，省政府改為中央政府的派出機關，移除省政府原有的地方自治功能，省政府組織被大量精簡，功能大幅萎縮，並在 1999 年通過《地方制度法》，以加強縣（市）政府的地位與功能。教育行政層級從原本的四級制，變為中央、直轄市與縣(市)、學校三級。同時間，我國的課程改革，有關學校教學內容的法規依據，則從原本之《課程標準》改為《九年一貫課綱》，綱要內容中也規範了地方政府應實踐之作為。但隨著民選縣長對地方自主權力的要求、廢除戒嚴令、民間教育改革團體對教育改革需求的興起、以及省政府自治權的「虛極化」，使我國教育產生相當大的變革。審視英、美的課程改革是從地方分權走向中央集權的變革；但我國卻是反向的從中央集權走向地方分權的改革趨勢，我國在這樣特殊的教育改革氛圍下，衍生出許多課程治理權限的問題應是無法避免。也由於我國教育改革的特殊性，若以英、美兩國的研究文獻及資料做為基礎理論，很難突顯我國教育改革的特殊性。因此，在推動課程改革十年之後，地方教育行政機關在教育改革過程中被賦予課程權限的因應方式及態度如何，是為本研究之第三個動機。第四，從地方自治的教育觀點來看。地方政府為銜接中央與學校之行政機關，又為九年國民義務教育之主管機關，對於教育自有其課程權限。然而吊詭的是教育學者們以「學校本位管理」（school-based management）做為推動《九年一貫課綱》的課程發展模式，也就是地方政府在教育行政所轄最基層行政單位── 學校，擁有課程發展權限；但課程行政權限卻在地方政府。課程權限在地方層級似乎已分隔為課程行政權與課程專業發展權。然而，地方教育行政機關做為國民教育主管機關，必須實施與推動國民教育課程權限，及監督學校執行之成效，卻又必須遵守《九年一貫課綱》賦予學校極大的課程發展權限，地方層級在課程權限的推動與實施上所產生的矛盾與困境，則是本研究想要探討的第四個答案。. 貳、研究目的依據研究動機，本研究的目的有如下四點：一、探究我國國民教育課程權限的學理基礎。二、探究我國中央、地方、與學校層級的課程權限。三、探究地方教育行政機關對課程權限的認知及因應方式。. 4.

(12) 四、探究我國地方層級實踐課程權限的困境與問題。. 第二節研究問題與名詞釋義本節旨在提列研究問題，其次解釋研究過程中所使用的數個重要名詞。. 壹、研究問題依據上述研究動機與目的，本研究提出以下待答問題：一. 課程權限與教育法有何關係？二. 課程權限與公共行政有何關係？三. 我國中央、地方、與學校層級有何課程權限？四. 《九年一貫課綱》在法理應然面上的性質為何？五. 《九年一貫課綱》在地方教育行政組織的實然認知狀況為何？六. 法律規範對中央、地方與學校層級的課程權限產生那些問題？七. 地方教育行政組織對課程立法權限的認知為何？八. 地方教育行政組織對實施課程立法權限，運作上有何困難？九. 地方教育行政組織對課程行政權限的認知為何？十. 地方教育行政組織依法實施課程行政權限，在運作上有何影響？十一. 地方政府對課程發展權限的認知為何？十二. 地方教育行政組織推動課程發展權限時，在運作上有何影響？. 貳、名詞釋義本研究所涉及的重要名詞，說明如下一、課程權限本研究所指的國民教育課程權限是指為保障學生學習權之法益，立法機關依據教育基本權訂定有關學校教育課程事務法律規範的權力；以及由行政機關如教育部、地方自治團體、學校、家長、教師等行政機關與人員，依據課程事務法令行使有關課程發展事務的權力、界限、範圍。二、地方層級本研究所稱地方層級，乃依據地方制度法所指具公法人地位之地方自治團體，包括直轄市、及省轄縣、市。三、教育法體系教育法體系乃是指教育法律或規範之間，在一定法律原則下，各個教育法律. 5.

(13) 規範或規定之間保持相互調和之關係，且無自相矛盾與衝突之情形，所統一組成之教育法律整體。. 四、法律位階法律位階之概念，係源於純粹法學派的凱爾遜(Hans,Kelsen)所提出。依純粹法學概念，動態的法律秩序，並非由各平等之規範所構成之體系，而是由許多不同等級之規範結合而成之平等體系。其高階規範決定低階的創立方式、內容，並為其效力的原因，形成自上而下的等級序列，其順序為：1.基本規範（如憲法）：是一個最高階規範，成為法律秩序的最後效力原因，其提供法律秩序於統一，其作用在決定下一層之一般規範(法律)創立的方式。2.一般規範：基於憲法創立之規範，為一般規範即法律，有一般性，可適用於各種具體事件，構成次於憲法之一階層，其作用在決定適用法律的機構組織與其應遵守的程序。3.個別規範：是基於一般規範，就具體發生的事件而創設。其作用為在決定某特定的人和事項符合某種「一般規範」，應受其適用，因而確立某一具體的法律關係。. 第三節研究方法與步驟壹、研究方法本研究的目的，主要在於探討：國民教育課程理權限的理論基礎、《九年一貫課綱》之法理性質、地方教育行政組織對賦予課程權限的看法、地方政府課程治理的運作現況及問題。針對上述目的及為了符合社會科學最終目的－累積可供驗證的知識，進而能解釋（explain）、預測（predict）和理解（understand）我們興趣的經驗現象（潘明宏、陳志瑋，2001：p11），研究者將以質性研究為之。首先，在缺乏教育學術領域的直接參考文獻之下，為探究有關推動課程權限的目的，本研究需引述其他領域的學理基礎：如法學與公共行政加以論證。經論證及歸納整理與課程學術研究有間接關係之文獻資料之後，成為課程權限學理分析的基礎。其次，再以學理分析做為探究我國各層級的課程權限相關的議題。最後，本研究以質性訪談的方式，藉由半結構訪談大綱，訪談縣市政府教育局處，承辦科科長、科員、或課程督學，進行實徵資料蒐集，藉以和應然面的學理分析基礎、及我國各層級的課程權限分析，進行互相檢證。. 參、研究步驟為使本研究能循序漸進，終能達到研究目的，研究者先擬定研究步驟，以 6.

(14) 作為研究推進之導引依據。各步驟如圖 1-1 所示，依次說明如下：。. 課程權限涵義的釐清與界定 1 學校課程的憲法關係 2 課程權限的定義 3 課程權限的內涵 4 課程權限的相關概念. 建構課程權限的理論基礎 1 教育法學基礎 2 公共行政學基礎. 我國各層級的課程權限與困境 1 中央政府的課程權限 2 地方政府的課程權限 3 學校層級的課程權限. 訪談 1.九貫課綱對地方教育行政的拘束力 2.地方教育行政對九貫課綱的適法性看法 3.地方課程立法權限的實施情況 4.地方課程行政權限的實施狀況 5.課程權限的歸屬 6.課程權限實施的困境. 歸納研究發現. 結論與建議圖 1-1 研究步驟圖. 7.

(15) 一、訂定研究計畫經初步蒐集相關資料及研讀文獻，即與指導教授討論研究題目，確定主題為「我國地方層級國民教育課程權限之研究」。在此研究主題範疇下，蒐集國內外相關文獻資料，確定本研究之目的，擬定研究方法，並著手撰寫研究計畫。二、蒐集與探討相關文獻本研究之焦點為課程權限，國內外皆無直接文獻可供參考，研究者須以閱讀其他領域之書籍、期刊、論文、研究報告、網路資料、報紙等有間接相關文獻資料，經整理、分析、論證及統整，建構出本研究之第三章課程權限的學理基礎。第四章則是奠基在第三章的理論基礎上，探究我國國民教育課程權限的現況及問題等，做為後續調查研究之基礎。四、編制訪談大綱並實施訪談本研究主要訪談對象為地方教育行政人員，訪談大綱主要是依據文獻探討內容所擬定。大綱擬訂後，經由指導教授審閱並修改。而後，研究者以電子郵件寄送研究動機及訪談大綱，再以電話直接聯繫各縣市承辦科事主管或承辦人員，說明研究動機，確認受訪對象，依約定前往訪談。五、分析資料與討論研究結果本研究之分析資料來源主要有兩部分，一是地方教育行政人員訪談資料；二為研究者曾參與國家教育研究院委託之『中央、地方、學校課程權限探究』專案研究，得以獲得專家學者焦點團體訪談的資料。所以本研究會從專案的焦點團體訪談之教育學者、教育行政官員、及教育法學專家的訪談資料進行再分析。. 第四節. 研究範圍與限制. 壹、研究範圍本研究的範圍，可以從研究的對象與內容兩方面來界定。首先，在研究對象上，由於研究名稱為「我國地方層級國民教育課程權限之研究」，而我國依據『地方制度法』，分為 13 個縣，3 個省轄市，5 個直轄市。為顧及研究題目「我國」的代表性，將以超過半數縣市（11 個）的教育行政單位為研究對象範圍。另外，整個研究的對象在地方政府部份，主要是針對能夠訂定與推動地方課程政 8.

(16) 策及治理策略的教育單位承辦科長或人員。其次，在研究的內容上，是指九年一貫課程綱要的訂定與修訂權責、以及「課程綱要」所包含的「課程目標與基本能力」、「授課日數」、「科目與授課節數」、「彈性節數」、「學習領域基本能力」、「重大課程議題」、「教科書編輯、審查與選擇」、「補充教材的編制、發展、審查、選用」、「課程與教學評鑑」、「學習評鑑」等權責的歸屬。. 貳、研究限制「課程權限」的劃分在國內並未有專書進行研究，借用其他領域的理論進行探究「課程權限」，是不可避免的途徑。本研究將從教育法令的解析，看課程權限的運作，但是國內教育法與課程發展兩者相關的文獻亦如「課程權限」的參考文獻一樣寥寥可數。在上述情況下，欲求從文獻建立完整的理論探討與建構，必定有所缺漏，此為研究限制之一。其次，本研究採用質性研究的訪談方式進行，由於事涉全國一半縣市的教育行政人員代表，研究者囿於時間上的限制，僅能利用寒暑假期間進行訪談調查，在受訪人員方面僅能遵照受訪縣市的安排，若受訪縣市僅願意由課程督學（候用校長）接受訪問，在法學見解上的訪談內容勢必較為單薄，此為限制之二。. 9.

(17) 10.

(18) 第二章課程權限的概念本章將分為教育基本權與學校課程的關係、課程權限的定義、以及課程權限的內涵、課程權限的相關概念。. 第一節教育基本權與學校課程的關係就人類發展史來說，教育不僅關係一個社會文化的延續也和人才培育與社會進步息息相關。但以往我國的教育發展或教育改革，多數從教育學術的理論流派以及教育行政的慣例，加以考慮與修訂，較缺乏從教育法學的角度來剖析教育改革與發展的必要性；附加上我國曾長期處於戒嚴狀況，以國家權力管理教育，甚至侵害人民教育權的狀況時有所聞，最為明顯的例子就是國家教育經費曾經長期低於《憲法》規定。因此本研究認為若要對屬於教育內容的課程權限進行研究，不得不從法律上的權利觀點加以探討；而從權利觀點來看課程權限的教育權，將可釐清課程與教學改革過程中，這些改革權利的來源、權利的主體、權利作用的對象與範圍。欲討論教育權的相關議題，又必須從我國的《憲法》開始討論。《憲法》是國家根本大法，目的在將所有可能的人權皆予以保障，也就是所有人權皆能夠在《憲法》有關基本權的條文中找到保護依據。因此，在探討教育是《憲法》的基本權時，目的就在解釋《憲法》是保障人民教育自由及防止國家權力侵犯人民教育權的重要依據。《憲法》保護人民的基本權，而教育作用對象是人，「人」成為《憲法》與教育的共同焦點，對於《憲法》所列舉教育基本權是否包括課程權限更是需要加以確認。本研究從法學觀點對課程權限加以立論，期望從傳統課程學術理論與流派的專業討論中，提出課程權限另一個思路與研究方向。以下將分為教育基本權、教育基本權的內涵、教育權與課程權限的關係等文獻加以整理敘述。. 壹、教育基本權教育權成為基本人權中的學習權，在國內外都是經過一段漫長的發展過程。周志宏（2003）指出西方教育與國家的關係以及將教育當作權利的發展過程，可分為：一、受教育是私人事務階段，教育與國家目的沒有直接關係；二、受教育是人民的義務，國家力量開使介入教育；三、受教育成為基本人權階段；四、學習權為基本人權階段。而我國的教育發展從原屬私人營運的私塾教育，隨社會. 11.

(19) 型態及政府體制的轉變，成為今日的公立學校教育制度，教育已屬社會制度之一，亦成為政治上施展行政權力的範圍（謝瑞智，1996），為達到學習者的自我實現，我國的教育制度所衍伸出來的教育權也往學習權是基本教育權的說法趨近（許育典，2007）。何謂《憲法》上的基本權，對於課程領域研究者是較為陌生的用語，但對於課程權限的探討，卻是一個必須去認識與探索的面向。教育原本只是私人的相互教授行為，但隨著國家以人民的素質與能力，作為國家累積國力資本的趨勢產生後，教育成為一種社會制度，遂有制定法律以規範其制度，並對各種教育措施加以干預，而課程即是國家傳遞民族文化、意識、學科知識、價值觀、技能…… 等最佳的媒介。誰擁有課程權限來決定課程或制定課程，在課程學術界已有多方討論，國家力量介入其中是最為明顯的。國家以其行政高權，依據相關法令規定，對教育訂定課程內容，再藉由學校與教師的教學，達到國家的教育目的。但這樣的權力，是否是由人民權利的保護法──《憲法》所賦予，亦即國家是不是擁有全部的教育基本權，則是需要加以檢視的。基本權乃是制憲者認為某部份權利是個人不可或缺，而將其由《憲法》直接規範，藉以保障個人權利不受國家權力的侵害。許育典（2010）從我國《憲法》第二章權利與義務的基本權探討中，歸納出如下的意義：一、基本權是《憲法》的靈魂，故基本權也成為《憲法》的基本精神，構成《憲法》的界限，修憲機關不能對基本權加以侵犯；二、基本權可拘束所有國家機關：任何國家機關的行為，不論行政、立法、司法、考試、監察，均不能違背基本權；三、基本權有救濟的途徑：國家有義務設計基本權救濟的程序，使人民在基本權受侵害時，可藉此維護基本權。吳庚（2003）認為基本權能確定國家與人民的關係，不但藉由基本權所具有的拘束力，並且透過肯認人民人格的主體性，使得每個人民擁有一致性的權利與救濟。從上述基本權的意義與功能的說明，我們可以知道所謂基本權乃藉由《憲法》條文的強制性規定，保障人民應有權利，並避免權利遭受國家權力的侵害。藉由上述對基本權的觀念推論至教育，則教育的基本權乃指經《憲法》條文列示人民應有的教育基本權利，並依據條文的強制性規定，保障受教育者應有的權利，並免於受到國家權力的侵害。然而法學界對於國家介入教育基本權的作為，卻也有不同的學說理論加以探討，其主要是針對國家在教育權主體地位上的論述分析。有關法學界對教育基本權主體的看法，簡單敘述以下學說。. 12.

(20) 一、國家教育權說所謂的國家教育權說，是從國家權力觀點探討「對國民施以教育」之權力如何實施。此種學說論點係基於國家主權論的近代國家任務而來，認為國家是教育權之主體，國家為忠於全國人民對教育之所託，及養成所謂的「健全的公民」，國家機關能夠以絕對主義1的國家立場，有權決定教育方針及教育內容，並透過實施公教育的權限，直接教育國民，使得國家對國民教育的實施，變成統治權的行使。當教育的主體是國家機關而不是人民，有利於國家統治及型塑定型化國民的素材，是達成其教育目的工具及教育內容。簡單歸納國家教育權說的理論依據有三：第一，國家擁有統治權，國家乃教育基本權之主體。第二，國民將教育權託付給國家，並以代議制度作為訴求來確立國家教育權的主體地位（引自薛化元、周夢如，1997）。第三，基於福利國家理念，國家需有完備教育條件之權能，才得以保障人民之受教育權（曾大千，2003）。在國家教育權說的理論下，教育成為國民的義務，整個教育體制的建立、教育內容的實施、教育行政的作為，都由國家壟斷，國家是合法的教育權主體，國家對國民的教育是國家的權力作用。. 二、國民教育權說國民教育權說則從國民是國家主權的擁有者，主權的行使運作是來自於全民的集體總意志。所以，決定教育事項的權利（包括教育內容決定權）都歸屬人民。主張此學說者，對「國家教育權說」提出下列四項批評（曾大千，2003）： 1 人民的教育意思，無法以一般政治意思將其解消○ 2 為避免意識形態介入，教依○ 3 人格發展具有遲效性和個育內部事項在性質上並不適用政治所慣用的多數決○ 4 教育涉及人格內在價值和其活殊性，教育活動不宜以國家力量進行統一劃分○. 動，國家應充分尊重人民自我形成之自由。國民教育權說的國民主體理論依據有二：第一，國民主權說導出國民教育權理論，在民主國家，一切權威皆由國民授權而來，所以國民教育的合法性根源，是將國民教育權理論推演至國民是教育權的主體，國民接受教育是一種「權利」，是種可以向國家請求之分享權，亦是一種社會權2。在此理論下，教育權可說是一種「受教育權」，屬於受益權的一種，國家地位在於給付人民這些權益。也就 1. 絕對主義是一種哲學上的價值理論，與相對主義對立。認為所謂的真理和價值能客觀、絕對的永恆存在。且這種真理僅能由一種方法去描述。政治上的絕對主義則是指對一政治信念的絕對效忠。 2 社會權就是「基於福祉國家或社會國家理念，為使任何人皆可獲得合乎人性尊言之生存，而予以保障之所有權力的總稱。」而社會權包括：生存權、教育權、工作權、勞工基本權（許慶雄， 1991）。. 13.

(21) 是說這樣的學說理論，目的在排除國家及其他擁有實質權力團體對教育的干預，國民教育的課程內容設計及實施應由教師及受教育的學生決定，而不是由教育行政機關人員決定。也就是國家對教育行政措施，雖可監督，但對教育內容基本上是不應干涉的，因為教育權的主體是國民，而不是國家。另外，美國比較教育學者 Kandel 國家機關對教育事項的區分方法，作為調和兩教育權說的依據（何希皓，1994；馮朝霖、薛化元，1996；薛化元，1994；薛化元、周志宏，1994）。Kandel（1933）敘述有關教育的內部與外部控制說法，教育外部事項（externa）是指民主的教育系統，積極的將合適的學生帶入合適的學校與教師，以確保教育機會的均等，其主要事項如教育財政、設施、學校設備、學校制度….等，是透過代議機關的立法、預算等國家公權力的作用來施行。教育內部事項（interna）目的在藉由教育內容、教學計劃、課程編定、教材選擇等，將教師和學生緊密的連繫起來，因此內部事項應該尊重教育的自主性，無法以議會的多數決加以表決通過法案強行規範。亦即國家之義務僅限於履行教育所需各種條件的完備，對於有教育內容決定權則是由教師加以決定。有關上述教育基本權的學說，國內法律學者多採用國民教育權說，而有關國民教育權的範疇包括父母教育權、兒童教育權、教師教育權、私校教育權、住民教育權等，其中以父母教育權、學生教育權、教師教育權更是國民教育權通說的必要內涵（李惠宗，2004；周志宏，1998；許育典，2007；薛化元、周夢如， 1997）。但是就目前國內有關國民教育的相關法規條文來看，國家高權侵犯國民教育基本權的情形是相當明顯，對於僅討論父母、兒童、教師等三個教育權，似乎不能符合現今我國學校教育的現況。例如強迫入學條例第九條對於家長教育自由權的規範最為明顯。該法律條文規定家長在學童達入學年齡時，需進入國民教育學校就讀，凡應入學而未入學、或已入學而中途輟學或長期缺課之適齡國民，此時強迫入學委員會依據法令規定，勸告父母或監護人限期入學，未在期限入學者處以一百元以下罰鍰，並限期入學；如未遵限入學，得繼續處罰至入學為止。就上述教育基本權學說的說明，本研究認為我國法學界的理想在建立以「國民教育權」為未來努力的方向，期能達成學生全人發展的國民教育目的。但以我國現今教育實際情況來看，國家仍掌握有大部分的教育權力，對於學生、家長、教師的教育基本權，仍謹慎的處理權力的移轉，尤其在教育改革的過程中，國家之教育權利最底層的領導實踐者──國民中小學校長的權利，都還沒有正式的法律條文加以確認。綜觀我國整個教育基本權的學說，雖是以美國比較教育學者. 14.

(22) Kandel 的內部事項和外部事項理論，做為事權劃分依據；有關教育內容也確實不是由議會多數絕佳以表決。然而中央教育部，藉由行政力量所訂定的課程標準，遭致課程學者批評為國定課程已是不爭的事實，而今課程標準已不再是拘束國民教育的緊箍咒，但接續的課程綱要，中央教育部的拘束或許不是在於課程內容，但其所控制的課程權限範圍有多大，則是令人關心的。也就是國家教育權（power of state over education）對地方政府在實施國民教育課程內容有何影響，而近十年來地方政府的教育權（power of local government over education）如何去運作我國課程改革所賦予地方政府的課程權限，都是值得加以研究的。. 貳、課程、教育權利與教育權力的關係經上述教育基本權學說的分析與討論，有關教育基本權，本小節將著重在學生教育權（children’s rights to education）、(parent’s educational rights)、教師教育權（teacher’s educational rights）觀念的探討；而後探討課程與教育基本權及國家教育權（power of state over education）三者的關係。. 一、學生教育權利在我國傳統文化及教育潮流中，尊師重道與學生的受教權相比，學生的聲音與權利常被視為教育的客體，尤其在特別權力關係3理論影響下，學生的權益常受到忽視（周志宏，2003）。在我國制憲史上，各種《憲法》草案，有關人民受教育權利的內容，總在「受教育是義務」或「受教育是權利」兩者間難以決定，最後採取「是權利也是義務」的方式，並採用「國民教育」的概念取代「基本教育」、「初等教育」、「義務教育」（周志宏，2003）。但有關國民受教育到底是權利還是義務，目前多數法律學者的通說認為受教育是學生的權利，對家長或監護人、以及國家而言則是義務；亦即，家長或監護人基於未成年學生未完全具有基本權的行為能力前，且對教育種類、內容、及受哪種教育有最佳利益等缺乏理解及判斷力時，有義務將就學年齡者送往辦理國民教育之學校接受教育，而國家則有義務提供教育所需的設備及資源。由於我國《憲法》21 條「人民有受國. 3. 特別權力關係(special power relation)，源自 19 世紀之德國行政法理論，主要用於解釋行政主體為有利於行政特定目的之達成，而使加入特別權力關係之個人，處於更加附屬之地位。其發生原因可能是基於法律規定、相對人自願或事實關係。其類型包括公法上之勤務關係、營造物利用關係、公法上特別監督關係等。因此，傳統上認為軍人、公務員與國家之間、學生與學校之間、受刑人與監獄、自治團體與國家、特許企業與國家、受國家事務委任者與國家等，都屬於特別權力關係之範圍 (周志宏，2012) 。亦即此關係是基於特別之法律上原因，為達成公法上之特定目的，於必要之範圍內，一方取得支配他方之權能，他方法之負有服從之關係，以此為之關係。. 15.

(23) 民教育之權利與義務」，受國民教育即是學生的基本權，但對於更細部的權利有哪些，《憲法》並未明確列出，僅能以大法官解釋或學說作為《憲法》上討論學生基本權的依據。大法官 626 號解釋：按人民受教育之權利，依其《憲法》規範基礎之不同，可區分為「受國民教育之權利」及「受國民教育以外教育之權利」。前者明定於《憲法》第二十一條，旨在使人民得請求國家提供以國民教育為內容之給付，國家亦有履行該項給付之義務。從大法官解釋可以得知，我國人民在教育應享有的權利與國家在教育上的給付義務，在《憲法》上是分為國民教育階段與非國民教育階段；至於人民受國民教育的年限，則依據《國民教育法》第 2 條第 1 項，是指國民中小學階段（6~15 歲的國民）。若今後國家財政許可並修改《國民教育法》條文，則國民教育年限亦可延長；亦即國民教育基本權保障的界限，依相關法規是定位在國民中小學階段（許育典，2010：p315）。至於國民教育階段學生的受教育權利有哪些內容，《憲法》並無條列，甚至在所謂「受教育權」與「學習權」的法律用語差異上，亦牽動學生在教育權的主體性地位。許育典（2005）對我國在教育基本權概念的釐清上，曾提出「受教育權」、「學習權」、「教育權」等概念的爭議性，其認為上述三種法制上的立法用語，並沒有在《憲法》中加以明確規範，卻在《教育基本法》中同時出現，對於上述三個法學用語的不明確，已造成教育基本權構成要件的混亂。「受教育權」在法學界及實務界受到戒嚴的國家主義影響下，將「教育基本權」等同於「受教育權」；「受教育權」可說是較傾向基於「國家教育權說」的用語，因此教育的主體是國家，學生的教育權法益，是透過國家法律給予，而非學習者出生即享有。而我國也在這樣的權利思維，以及戒嚴時期的國家主義影響下，一直將「教育基本權」稱為「受教育權」（許育典，2007）。但隨著前司法院翁岳生院長率先對特別權力關係的全面性檢討與批評，使得學生作為受教育權主體之地位獲得肯定，「學習權」之概念才得以孕育（周志宏，2003）。以學習權為教育本質的學說，認為受教育的權利是人類成長發達所必要的學習權利之一，學習權乃是人類與生俱有，經由教育或其他方法獲得學習機會與熟練學習技巧而達到學習目的。亦即受教育之權利乃是為了充分實現此種學習權，而得請求國家提供值得學習之教育內容、及完備教育權外在環境條件的權利。依此概念，學習權成為達到人類成長發達所必要的一切權利的總稱或上位概念，而受教育權則是學習權的下位概念（周志宏，1994）。因此，基於「國民教. 16.

(24) 育權學說」的學習權論述，對接受國民教育的學生而言，要求國家提供接受國民教育的機會、所需的資源與設備是其應有權利；而國家有義務協助受國民教育學生達成其全人發展的教育目的。從上述的討論與分析，可以得知學生教育權（children’s rights to education）在《憲法》有明文規定，因此產生《憲法》的直接限制作用，約束了人民與國家機關的權利與義務。亦即學生的教育權是歸屬於「憲法保留」原則的規範下（吳庚，2003），立法者不得以任何法律條文限制學生學習權。只不過在國民教育階段的學生，由於身心發展未成熟，其有關的教育基本權將由家長及監護人代為執行其權利，而家長或法定監護人則必須盡到讓子女就學的責任，亦即家長需要盡到保障學生學習權的義務。至於有關國民教育學生學習內容有關的學校課程，由於不在《憲法》中明確列示，且依據大法官解釋釋字第 380 號僅確認大學的研究自由、講學自由與學習自由權，尚未對國民教育的相關自由權加以說明，所以國民教育階段的學生學習權利，應屬於法律的限制，容許由立法機關透過法律加以限制；至於與學生學習內容有關的課程權限，應由家長或監護人的參與權與代理權來保障學生學習權的法益。. 二、父母教育權利（家長教育權利）學生教育權（children’s rights to education）是指學生擁有自我開展權和自我決定權藉以達到自我實現（許育典，2007），但這樣的教育權於國民教育階段，在顧及學生的心智及身體發展未達到成人程度情況下，相關的教育權將由父母或法定監護人代為執行，並確保學生在受教權上應有的法益。因此，父母教育權（家長教育權） (parent’s educational rights)是一種先於國家存在的憲法基本權利（何希皓，1994；陳佩琪，1995）。在我國《憲法》並無保障父母教育權的直接規範條文，有關父母教育權應屬於一種《憲法》上的學說。而從實體法中的《民法》第 1084 條第 2 項有關父母對未成年子女，有保護及教養的權利義務，以及《教育基本法》宣告父母乃居於協助子女實現學習權的地位，而擁有教育權上的權利（《教育基本法》第 2 條 3 項、第 8 條第 3 項、第 15 條等）。因此，本研究認為父母之教育權係指父母基於親權之基本權利，對其子女有教育之權利與義務之總稱。周志宏（1998）指出此一權利是基於一種作為父母之身份而來的權利，是與生俱來的自然權利，所以參與孩子學校教育是家長的權利、責任，也是義務。父母教育權的內容應該包括：家庭教育權：實施及決定家庭教育之內容與方式的權利；教育場所選. 17.

(25) 擇權：為子女選擇最適當場所之權利；教育參與權：參與並決定教育事務之權利。其中教育參與權又可包括 1.個別行使：父母基於維護子女之學習權，得對子女之學校教育方式和內容進行建議及主張。但該主張以不侵害他人之學習權益為前提。2、共同行使：家長會組織權：以組織家長會的方式，參與教育事務之權利。學校教育參與權：參與學校內教育活動與教育事務之權利。教育行政參與權：推派家長代表，參與教育行政之決策的權利。另外，教育部（2008）對於周氏所舉共同行使的教育參與權又加入了校務推動與監督權、和教學精進及親師合作權兩項。在教學精進及親師合作項目，則是提列家長參與學校之課程發展及教師之精進教學的權利。對於上述父母教育權在學說上的探討，已經提及到父母教育權中有關學童學習內容決定的參與權。在實體法上，《教育基本法》第 8 條第 2 項明定：「家長得為其子女之最佳福祉，依法律選擇受教育之方式、內容及參與學校教育事務之權利」。所以，從教育權的相關學說與國內實體法的條文內容，有關父母家長參與學校教育，攸關學生學習內容的課程發展與教學活動設計，其權限是依據法律保留原則，由立法院訂定相關法律，從法律上加以保障及規範家長之教育參與權。《教育基本法》的訂定，多以教育目的與教育原則、憲法未明確規定原則規範之補充、憲法已規定而不明確原則之具備化(周志宏，1996)，為主要目的；並且其所規範之教育通指一般性的教育，而不僅僅限定在學校教育或國民教育階段。所以，《國民教育階段家長參與教育事務辦法》以《教育基本法》為法源依據並不恰當，其法律位階產生之法效力亦容易產生爭議。2011 年 11 月 30 日，由總統頒布增訂第 20-2 條條文，確保家長參與國民教育事務之權利有實際法律條文家保障。此條文乃藉由符合法理通說的法律位階，明示保障家長參與國民教育階段的相關權利，而後《國民教育階段家長參與教育事務辦法》之第一條條文（法源依據），也從《教育基本法》第 8 條第 3 項，改為《國民教育法》第 20-2 條第 1 項。條文內容如下《國民教育法》第 20-2 條國民教育階段內，家長為維護其子女之權益，應相對承擔輔導子女及參與家長會之責任，並為保障學生學習權及人格權，有參與教育事務之權利；其參與方式、內容、程序及其他相關事項之辦法由中央主管機關定之。國民小學及國民中學學生家長應組成家長會；其組織、任務、委員產生方式、任期、經費來源、財務管理、運 18.

(26) 作及其他相關事項之自治法規，由學校所在地之直轄市、縣（市）主管機關會商家長團體後定之。在上述條文內容中，條文列示家長為保障學生學習權、人格權，有參與教育事務之權利，並以家長會的組織形式，以團體力量參與學校運作。藉由法的剛性與強制性，保障家長參與國民階段學校教育之權利，可防禦學生學習權與人格權，受到國家及教師不當之專業權的侵犯。在《國民教育階段家長參與教育事務辦法》方面，除了從親權對家長的家庭教育權進行規範外，亦在本辦法第六條第二款、第七條、第八條就學校應主動提供課程與教學計劃給予家長，家長得向學校提出修改意見。詳細條文如下：第六條學校應主動公開下列資訊：一、學校校務經營計畫。二、班級或學校年度課程規劃、教學計畫與教學評量方式及標準。第七條. 家長或學校家長會對學校所提供之課程規劃、教學計畫、教學內容、教學方法、教學評量、輔導與管教學生方式、學校教育事務及其他相關事項有不同意見時，得向教師或學校提出意見。教師或學校於接獲意見時，應主動溝通協調，認為家長意見有理由時，應主動修正或調整；認為無理由時，應提出說明。. 第八條. 學校應於每學期開學前一週至開學後三週內，舉辦家長日，介紹任課教師及學校相關行政人員，並說明有關班級經營計畫、教學計畫、學生學習計畫或其他相關事項。學校得舉辦學習成果檢討會或發表會，邀請家長參加。. 教育部所訂頒《國民教育階段家長參與教育事務辦法》為行政命令，是基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。該辦法也授權各地方政府須訂定家長會的組織規定，學校也須主動公告班級或學校年度課程規劃、教學計畫與教學評量方式及標準。家長參與學校課程之權利已獲得實體法律的保障。. 三、教師教育權利教師是學校教育的主要成員之一，但教師角色的存在，並不是先於學生的權利、或學校的成立以及教師職務的出缺；而是立基於學生教育權的實踐、家長教育權的作用、並以協助學生達到人格自我開展為目的等需求。所以教師教學工作的取得是在國家公權力的作用下，為不同年齡學生與家長的教育利益，發展課程並進行教學，以達成教育法規所要保護的學生與家長的法益。因此，教師既然 19.

(27) 為學校教育主體之一，且主要角色乃在協助學生自我實現，若不能賦予一定教育上的權利，勢必無法達成教育目的。國內對於教師教育權（teacher’s educational rights）的論點有四（董保城， 1995；薛化元，1994；謝瑞智，1996）：1.父母將其對子女自然教育權託付與教師，由教師對其子女自由的實施教育之權利。2.《憲法》第 11 條規定人民有講學自由，以此為教師教育權之根據。3.教師是以專業知識或真理的代理人來從事教育工作，所以教師應享有教育權，來決定學校教育的內容與方式。4.教師教育權乃為保障兒童(受)教育權而存在，教師必須保障提供兒童受教育內容的良善。上述四種基本論點中，本文認為第一種論點著眼於家長委託及教師受委託執行教育權，並未考慮學生人格之自我實現與開展權利，亦即不是以學生權利來思考教師教育權。第二種論點則完全以教師教育權即是講學自由權，而講學自由權是《憲法》規定的基本權，如此的思維並未考慮到大學教育和國民教育的差異性，所考慮面向未盡全面。第三種論點引述《憲法》第 15 條：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」認為教師工作屬於專業性質，工作權或專業自主權應可視為《憲法》基本權，理應受到保障及尊重。此論點未顧及學生教育權或父母教育權，對教師賦權過大，若學生及父母權益受損時，基本權之間的衝突勢所難免。第四種論點首重保障兒童受教育權，教師僅在提供良善的教育環境與機會，並藉由學校的課程與教學達到學生的自我實現。依據上述討論，本文認為第四種論點考慮學生及父母教育權的法益，可謂折衷前面三種論點，能基於學生教育權，又能以教師的教育專業，鑑衡何謂良善的教育內容，兼顧學生教育權與教師專業兩者，是考慮教師教育權較為恰當的基本論點。有關教師在學校教育的權利，曾被討論的有：言論自由權、教學自主權、罷教權、管教權（秦夢群，1999）；教師講授自由、教師之授課內容編輯權、教科書使用裁量權、參考書使用權、教學設備選定權、教育評量權、懲戒權（謝瑞智，1996）；課程編成權、教材選用自由、教學方式自由、學習評量自由、專業自由（許育典，2007）；另外黃以喬（2005）以國中教師專業自主權進行實徵研究，結果在教材/教科書選用、講授自由、與教學進度最能感受到發揮專業自主權程度。教師教育權主要是作用在學生身上，而師生互動最為密切且頻繁者為課程與教學，對於教師教學自由與課程發展自主的權利，更應列為教師教育權的主要內涵。. 20.

(28) 教師教學自由與課程發展並非《憲法》上的基本權利，薛化元（1997）依據《憲法》第 11、21 及 22 條規定，認為我國教師教育自由是《憲法》所保障之權利；但教學自由與課程發展並非《憲法》上的基本權，而是國民教育基本權的保護法益之一，亦即教師教學自由是在防禦國家權力侵入教育基本權（許育典， 2007），此種權利因為無任何《憲法》條文足以說明教師教學自由權之獨立性，所以有關教師的教育自由，應依據法律保留原則，由立法機關訂定法律條文加以保護及規範，亦即教師之教育自由應在法律及法律受權下，受到一定之限制。. 四、課程與國家教育權「權利」與「權力」在我國的發音相同，而型體相近，因此在溝通上時常混淆。雖然兩者在概念上有一定的關聯性，從法學上來說卻是不可混淆的概念。我們將「權利」以英文的「right」加以說明，而以「power」為「權力」之意義。前者，指法律認可並須加以保護的國民個人利益；後者，則是指國家(或立於國家地位之機關與人員)對人民與相關事務，所具有的一種控制、支配、命令、指揮、操縱、影響、或強迫的力量（馬起華，1977）。因此，國家之教育權（power of state over education）是指國家依據國民所託付擁有教育其人民之權能，此權能具有強制力、控制、支配的性質。我國《民法》以親權確認父母的教育權利與義務，並在《教育基本法》第二條條文中，明定父母有協助達到特定教育目的之責任。但是對於父母不行使教育義務時，此時國家須以公權力方式，監督並介入家長需有保障兒童教育基本權的義務與作為（許育典，1994）。另外從《憲法》第 162 條也規定：「全國公私立教育文化機構，依法律受國家之監督」，因此公立學校的教育作為，也是受到國家權力的監督（中央或地方政府），學校對兒童教育權已明確受到國家的保障與合法介入。因此，學校教育最核心的兩個層面──課程與教學，勢必受到國家權力(power)的保障、監督與干預，對於課程標準、課程大綱所設定教育目標、教學目的、教學設計、教學方法等，都會影響並決定學校的教學內容與方向。所以，在現行我國教育環境和社會大眾的印象中，有關國家權利地位影響國民的教育權，甚至是掌控國家教育方向的現象，讓國家之教育權無法排除於教育權的討論之外。有關國家之教育權之理論，日本學者牧柾名曾提出以下說法（謝瑞智， 1996；牧柾名，1990）：. 21.

(29) 教育原本屬於私人事務，但因社會進步，若由父母以私事處理，將無法保障子女之權利，而從國家利益觀點來說，對國民加以教化是對國家有利。限制父母之教育的自由，而由國家擔任教育者之主體，國家乃是展現國民權利保護的機能。父母無法對其子女實施完整而充分之教育，因而將教育權委任國家辦理。接受教育之權利，是由國家所保障的社會權其中之一。就議會政治理論來說，國家接受國民之信託，以國家作用實施教育，至於受政府或地方自治團體僱用之教職員，在義務上，對於教育之內容及其實施並無決定權，換言之既無教育權之獨立，亦無教育之自由權限。. 從上述觀點內容來看，國家之教育權(power)對於父母的參與權(rights)和教師的課程自主權(rights)已造成絕對的高權作用，在推動教育改革時也偏重由國家主導整個教育改革，教育的目的會特別強調國家整體發展目的，對於受教者個人的人格發展與自我實現，可能僅僅是一個依附在國家教育政策之下的理想。藉由國家之教育權(power)作用下，對學校教育內容有最大的影響與限制，應該就是「國定課程」。「國定課程」成為學校的中心教育內容，在我國、日本、英國、美國都出現過，且有文獻加以探討（蔡清田，1999；吳俊憲，1999；黃光雄、周淑卿，1992；姜得勝，1998；周淑卿，1998）。「國定課程」通常是指全國統一的課程目標、標準、課程大綱或教材，通常亦包含相關的評量、測驗（周淑卿，1996：36）。「國定課程」在我國中小學教育的課程發展史中，幾乎是眾所周知；Apple 認為其作為官方知識的政治運作策略，甚至連國家考試還藉國定課程，作為監督機制和控制的最低底線（溫明麗，1997）。可見國家之教育權所引發之課程權限紛爭，不會因為學術研究提出國民教育權(rights)、父母教育權(rights)、教師教育權(rights) 的論點，就導致國家教育行政高權完全退出教育的領域。整個國家之教育權控制學校課程發展的慣習（habit），也不會因為國民教育權學說的提出，就在家長、教師、學校校園以及教育行政官員的思維中，立即消失。但這種情況並不代表國家有絕對高權，可以藉由教育行政機關，訂定行政規則完成任務，還需考慮這些高權，是否屬於法律保留原則的範圍，須訂定法律加以規範，限制國家高權對其他教育權的侵權作為（許育典，2007）。「國定課程」的討論多從課程社會學的面向討論社會中優勢階層如何藉由學校知識的建構及篩選過程，達到保護其所處階層的利益（卯靜儒，2004；吳瓊洳，2005；陳伯璋，1985；黃政傑，1993；黃嘉雄，1994；黃顯華、李子建，1996；. 22.