課程權限的內涵

「課程權限」的定義為：「為保障學生學習權之法益，立法機關依據教育 基本權訂定有關學校教育課程事務法律規範的權力；以及由行政機關如教育部、

地方自治團體、學校、家長、教師等行政機關與人員，依據課程事務法令行使有 關課程發展事務的權力、界限、範圍」。就上述定義，課程權限可再劃分為課程 立法權限，課程行政權限、課程發展權限。

壹、課程立法權限

我國在法律條文中明確規定立法權屬於民選立法委員所組成之立法院，而 法律條文之實施有全國一致之效力。在考量目前的國民教育基本權運作，我國立 法機構的國家教育意志，需以保護國民教育權的意志為目的進行立法之外，尚須 顧及行政上的可行性及各地方之差異性，有關教育的立法原則，應規範於教育制 度法規的訂定，亦即中央立法的教育權限被實質限縮。就如 Radbruch 所說立法 者的意志只是國家意志在法律中的表現，法規中所要表達，不是創作法律者的意 志，不是曾經真實想過的思想，不是獨立的歷史事實，而是長久發展和因應時代 需要的法律問題中產生新的意義，立法者對此不可能有任何概念（王怡蘋、林宏 濤譯，2000）。

法律淵源可分為直接法源與間接法源，在直接法源方面，我國《憲法》第 62 條規定「立法院為國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表 人民行使立法權。」另外，依據《中央法規標準法》（2004）（以下簡稱法規法）

第四條「法律應經立法院通過，總統公布。」因此，有關教育方面的立法權自然 屬於中央層級的立法院。但這樣的成文法條文並不是將所有的教育的立法權限，

都由立法院所涵括。《憲法》第 108 條（中央立法事項）第四項規定中央具有教 育制度的立法與執行權；另外在《教育基本法》第 9 條亦規定中央政府之教育權 限包括教育制度之規劃設計。因此，在立法體系上，有關中央教育法規的制定，

應該以「教育制度」為立法體系的教育權限。周志宏（2003）即指出中央僅有對 教育制度的原則性立法權，地方在中央立法所未規定的部份，在不違反中央法律 的前題下，仍可以制定省法規或縣規章補充之。

在《憲法》第十章中央地方之權限的第 107 至 111 條條文中，就具體規範 中央與地方之事權，是以事務的性質為準，不採絕對的地域主義，但如果事務具 有相同性質，仍會就其程度上的差異大小，而劃歸為中央或地方。但周志宏

（2003a）則提出在教育事項的立法權與行政權上，則是採取地方分權的原則。

其所持的理由分別從《憲法》第 109 條第一項第一款規定，省教育由省立法並執 行之，或交由縣執行；以及第 110 條第一項第一款亦規定，縣教育由縣立法並執 行。因此，省教育與縣教育已被視為是地方自治事項了。

在《地方制度法》（以下簡稱《地制法》）第三章第二節第 18 條條文中，

就規定直轄市與縣（市）的自治事項，包括有學前教育、各級學校教育及社會教 育之興辦及管理。而在《地制法》第 25 條也規定「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、

市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地 方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政 機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」因此，地方對於教育有概括的立法 權權限，但其權限亦如中央的教育立法權限一樣被法律規定所限縮，依據《中央 法規標準法》第 11 條規定「法律不得牴觸《憲法》，命令不得牴觸《憲法》或 法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」因此，地方必須在中央 沒有訂定規定的部份，在不違反中央法律的前提之下，才能制定省法規或縣自治 條例規章加以補充。

課程屬於學校教育的重要事項，依據 kandel（1933）對教育事項的分類方 式，教育內容、教學計劃、課程編定、教材選擇是屬於教育內部事項，不應該以 法案強行規範，而應尊重教育的自主性。審視我國在尚未開放民編版教科書以 前，「課程標準」可說是以國家教育權的學說為基礎，將課程視為一種「教育制 度」，全國採用一致的教科書。依據《憲法》規定全國一致者需以法律加以訂定，

但「課程標準」的法律位階既不是法律也不是行政命令，在法學學者觀點下僅是 教育部的內部規則，卻對負責國民教育的各縣市政府施政產生實質拘束力，形成 所謂的「國定課程」，也導致解嚴後地方政府以國民中小學教育為地方自治事項 內容，自行推動地方層級的課程發展，作為對抗中央將課程權限過於集權。因此，

在課程立法權限的問題上，有關中央的課程立法權限的特點在於「課程綱要」或 以往的「課程標準」屬於何種法律位階；而地方自治團體的課程立法權限特點則 在於哪些課程權限是為地方自治事項，得以訂定課程事務的自治條例。

就英美法系的美國來說，教育屬於州政府權限，聯邦政府各個部門對公立 或私立學校的課程，並沒有任何法律上的權力，聯邦政府的課程立法權限僅止於 課程方案的經費補助以及建議的，對於州和地方教育局並無強制性（高新建，

2000），所以美國的課程立法權限，實質上是在州政府。

而屬於大陸法系的德國，其在課程權限上，依據《德國基本法》第 28 條第 2 項規定保障了地方自治下的學校事務，但是對於學校授課與教學事務的內部學 校事務，如教育目的、授課內容、科目、教學大綱及標準的確定、教學及學習材 料的選擇等權限，則屬於國家，並由國家以綱要形式加以立法（許育典，2007）。

貳、課程的行政權限

達成國家存立目的之最重要手段是行政，行政的運作除了執行法律之外，

對於形成符合社會正義之生活關係、規劃及推動基本建設、引導及維持合於公意

之政府發展等任務也有一定責任（吳庚，2001）。當課程事務成為教育行政的重 要事項時，行政的內涵、功能、運作也會影響課程的發展，正如謝文全（2004）

指出教育行政與其他行政有相同之處，可參閱其他行政的文獻與研究，做為教育 行政之參考。

教育行政在以往教育行政學的定義，狹義上是指政府教育行政機關所實施 的行政；廣義上則包括在學校及社教機關所實施的行政。若從過去以國家教育權 作為探討教育基本權的基礎，教育行政則被認為是行政法的一個領域加以研究，

而教育行政機關也將教育視為行政作用的一環，是行政權侵入各種教學活動中展 該積極與消極之干預，教育有關的各種法律制度，完全由國家或國家權力加以整 合統治（謝瑞智，1995）。反之，就國民教育權為教育基本權理論基礎，目的在 讓學生能達成自我實現、開展自我的價值選擇，與以往的國家教育基本權的觀念

──型塑定型化國民──完全不同。因此，教育行政的再概念化有其必要性。

就國民教育權的基本權學說來看，權力的來源皆屬於全體國民、一切政府 行政管理權限皆來自國民所託，則有關教育的相關權力，亦屬全體國民，行政管 理權限自然也受國民所託。就行政學的觀念來看，行政是國家或政府的行為，雖 行政行為需受到法律支配，但仍是在國家集體意志底下，將權力集中在國家政府 組織，是種由上而下積極主動實現國家目的作為。而將此種內涵引進到教育領 域，教育行政的定義就只限於教育人員在上級與部屬之間的階層組織中的種種管 理作為，已經無法完整涵括國民教育權學說的權力主體，只因這樣的教育行政概 念缺少學生、家長及教師的角色扮演，亦即與《憲法》第二條主權屬於國民全體 的內容相違背了。事實上，教育行政除了是一種達成教育目標的手段性行政作為 外，更應該強調授權者（學生與家長）與受權者（教師、學校與政府），能有效 達成教育目標的行政互動歷程。

而從教育行政法是屬於特別行政法的觀點來看，李惠宗（2004）認為教育 行政法是在管理教育制度、教育監督制度、學校行政措施等外部事項4，處理學 生與教師、學生與國家、學生與學校、教師與國家、教師與學校、國家與學校等 六個面向的關係。因此，教育行政法不再只是藉由行政法侵入教育行政領域來規 範教育行政組織、人員的行政作為，尚須包括保障學生權益的積極作為。所以，

4 教育的外部事項(externa)，指成為教育的外在條件，如有關學校之設備、教職員人事與服務條 件、教育預算之編成與執行等教育財政事項、教育費用、學校環境、學校制度等。教育的內部事 項(interna)則指成為教育內容面的事項，如有關學校教育之學科教育內容與方法、教育計畫、教 材選定、成績評定與發表、生活指導、學校事務與班級活動的指導、班級的編成、入退學或晉級 的判定、學生懲戒等有關學生身份事項、學校工作的分配及教師的研修等事項（周志宏，2003）

教育行政應該以積極提升學生的學習效果、保障教師教學權、支援教師教學為目 的；其功能定位乃在：促進地方分權化與住民參與、促成教育的中立性與教育行 政組織的獨立、完成教育條件整備義務的角色、達成教育行政的民主化與學校自 治（周志宏，2003a）。

考量我國目前教育行政的現狀，就上述從教育行政與教育行政法兩個面向

考量我國目前教育行政的現狀，就上述從教育行政與教育行政法兩個面向