地方自治的課程權限

本節將從中央與地方教育權限之劃分、地方政府的教育治權、地方層級的課 程治理目標與策略、我國地方層級課程權限、我國地方層級課程權限的問題等加 以分析。

壹、中央與地方教育權限之劃分

中央與地方之教育事項權限劃分，須從《憲法》、《教育基本法》及有關 地方政府自治權限的《地方制度法》來說明。

(一)憲法的中央與地方權限劃分

《憲法》第 109 條規定省有教育自治事項權限，但在《憲法》增修條文第 9 條列示，省已非自治團體且已無憲法所保障之立法權與執行權。在大法官解釋字 第 467 號亦提到省不再有憲法規定之自治事項，也不具備自主組織權。但是省在 法律授權之下，仍有其一定之權限，且是非《憲法》所保障地方自治團體之權限，

例如教師申評會之權限之法律依據就是《教師法》。就上述的討論可以知道，以 往省為各縣市之上級單位，而今已不成為為自治法人團體，教育權限的劃分則依 據相關法律進行劃分。

有關直轄市的部分，在《憲法》第 118 條將直轄市的自治，列入第 11 章『地 方制度』『省』的一節內，直轄市實施地方自治，顯然與省同為地方自治團體，

在憲法上之地位、權責、財源及負擔，與省相當。在 1997 修憲之後，直轄市之 地位雖已相當於省，在省自治事項規定遭到排除之後，修憲條文中並沒有針對直 轄市之自治事項有另外規範，因此，直轄市之自治權限範圍，仍應依據法律規定。

在現行制度下，直轄市與縣（市）同為中央政府以下之第一級地方自治團體，直 轄市與縣（市）地教育權限應相當。在縣（市）的教育權限上，依據《憲法》第 107 條第 13 款以及第 108 條第 1 項第 4 款對於有關教育制度的立法與執行權，省 由省立法並執行或交由縣執行，縣教育由縣立法並執行。所以縣（市）的權限是 概括的，而中央的教育權限則是列舉的，地方教育權限之劃分偏向地方分權（周 志宏，2008；林紀東，1984）。

在前一章已討論我國中央與地方權限理論上，採均權制的劃分方式，依照 均權理論，有國家一致之性質者，應由中央辦理；但具有全國一致性質的國民教 育，反而由縣（市）辦理，《憲法》顯然在教育事項的行政權與立法權的劃分上，

與均權主義的劃分方式有所不同。周志宏(2008)指出，中央政府僅對「教育制度」

有原則性的立法權，省則在不牴觸中央法律之範圍內，得制定單行法規加以補 充。至於中央有關教育制度法律之執行，由中央或授權由省、縣執行。所以，地 方對於教育有概括的立法權，中央則僅有對教育制度的原則性立法權，地方在中 央立法所未規定的部分，在不違反中央法律的前提下，可以制定省法規或縣（市）

規章加以補充。

(二)教育基本法的中央與地方教育權限劃分

《教育基本法》是依據《憲法》第 107 條第 13 款規定，為保障人民教育之 基本國策加以訂定的。主要在將中央之教育權限具體化，特別是在第 9 條第 1 項

就明訂中央政府的教育權限，包括：教育制度設計；對地方教育之適法性監督；

執行全國教育事務；中央教育經費的分配與補助；設立並監督國立學校及其他教 育機構；教育統計評鑑與政策研究；促進教育事務國際交流；依憲法規定對教育 事業、工作者、少數民族及弱勢群體之教育事業提供獎勵扶助或促進發展等。由 於基本法之性質仍屬大綱性、原則性的條文，因此在中央權限上是採列舉式，除 上述列舉以外之教育事項，只要法律沒有另外規定之權限，都屬於地方；亦即《教 育基本法》的中央與地方權限劃分方式，是以法律有規定則依據法律之規定，法 律未規定時，就是劃歸為地方；主要目的是在將中央執行的事項再進一步加以具 體化及限定，並能確保地方政府可以獲得更多法律授與的自治權限地方（周志 宏，2008）。

(三)地方制度法的中央與地方教育權限劃分

《地方制度法》是根據《憲法》增修條文第 9 條規定加以訂定，在該法第 18，19 條文的規定，使得直轄市和縣（市）的自治事項完全相同。但《憲法》

有關地方自治條文的精神，是以概括方式確保地方有關教育之立法與執行權。但 在現行《地方制度法》中，卻以列舉加上概括規定，使地方自治事項的範圍全部 由法律加以規定，有關《憲法》所保障的地方教育事項的立法權與執行權，被限 縮成為法律賦予的自治權限，明顯與憲法不合。

《地方制度法》與《教育基本法》都有對地方層級的教育權限加以規定，

但是《教育基本法》的制定後於《地方制度法》，且《教育基本法》又是對教育 事項而為特別之規定者。依照從新從優、以及特別法優於普通法的原則，所以《教 育基本法》對地方教育權限的規定，應優先於《地方制度法》有關地方自治團體 的教育權限的規定而加以適用，也就是有關地方自治團體的教育權限應該依照憲 法及教育基本法的規定來劃分及認定（周志宏，2008）。

貳、地方政府的教育治權

我國中央政府政制採五權分立，地方政府的政制則依地方制度法第五條的 規定，地方自治團體採行政、立法二元分立制度，直轄市政府、縣﹙市﹚政府、

鄉﹙鎮、市﹚公所分別為各該地方自治團體的行政機關；直轄市議會、縣﹙市﹚

議會、鄉﹙鎮、市﹚民代表會為其立法機關。據此，對於探討我國地方教育權限 之配置，可從地方政府的教育立法權與行政權加以探討。

首先，在地方教育的立法權限方面。我國《憲法》第 62 條規定「立法院為 國家最高立法機關，由人民選舉之立法委員組織之，代表人民行使立法權。」因

此，有關教育方面的立法權自然屬於中央層級的立法院。但這樣的成文法條文並 不是將所有的教育的立法權限，都由立法院所涵括。《憲法》第 108 條（中央立 法事項）第 4 項規定中央具有教育制度的立法與執行權；另外在《教育基本法》

第 9 條亦規定中央政府之教育權限包括教育制度之規劃設計。因此，在立法體系 上，有關中央教育法規的制定，應該以「教育制度」為立法體系的教育權限。周 志宏（2003）即指出中央僅有對教育制度的原則性立法權，地方在中央立法所未 規定的部份，在不違反中央法律的前題下，仍可以制定省法規或縣規章補充之。

在《憲法》第十章中央地方之權限的第 170~111 條條文中，就具體規範中央 與地方之事權，是以事務的性質為準，不採絕對的地域主義，但如果事務具有相 同性質，仍會就其程度上的差異大小，而劃歸為中央或地方。但周志宏（2003）

則提出在教育事項的立法權與行政權上，則是採取地方分權的原則。其所持的理 由分別從憲法第 109 條第一項第一款規定，省教育由省立法並執行之，或交由縣 執行；以及第 110 條第一項第一款亦規定，縣教育由縣立法並執行。因此，省教 育與縣教育已被視為是地方自治事項了。

在《地制法》第三章第二節第 18 條條文中，就規定直轄市與縣（市）的自 治事項，包括有學前教育、各級學校教育及社會教育之興辦及管理。而在《地制 度》第 25 條也規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法 律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該 行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，

稱自治規則。」因此，地方對於教育有概括的立法權權限，但其權限亦如中央的 教育立法權限一樣被法律規定所限縮，依據《法規法》第 11 條規定「法律不得 牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之 命令。」

從上一小節有關中央與地方的權限劃分來看，有關地方的課程立法權限，乃 是依據《地制法》而實施。地方必須在中央未規定事項；依法律及上級法規之授 權；不牴觸憲法、法律及上級機關命令的的前提之下，才能制定省法規或縣自治 條例規章加以補充。

其次，在地方的教育行政權限方面。教育行政在以往教育行政學的定義，狹 義上是指政府教育行政機關所實施的行政；廣義上則包括在學校及社教機關所實 施的行政。而教育行政與其他行政有相同之處，因此可參閱其他行政的文獻與研 究，做為教育行政之參考（謝文全，2004）。若從過去以國家教育權作為探討教

育基本權的基礎，教育行政則被認為是行政法的一個領域加以研究，而教育行政 機關也將教育視為行政作用的一環，是行政權侵入各種教學活動中展開積極與消 極之干預，教育有關的各種法律制度，完全由國家或國家權力加以整合統治（謝 瑞智，1995）。

就行政學的觀念來看，行政是國家或政府的行為，雖行政行為需受到法律支 配，但仍是在國家集體意志底下，將權力集中在國家政府組織，是種由上而下積 極主動實現國家目的作為。而將此種內涵引進到教育領域，教育行政的定義就只 限於教育人員在上級與部屬之間的階層組織中的種種管理作為，這樣的教育行政 概念缺少學生、家長及教師的角色扮演，已經與憲法第二條主權屬於國民全體的 內容相違背了。事實上，教育行政除了是一種達成教育目標的手段性行政作為 外，更應該強調授權者（學生與家長）與受權者（教師、學校與政府），能有效 達成教育目標的行政互動歷程。

從教育行政法是屬於特別行政法的觀點來看，李惠宗（2004）認為教育行政

從教育行政法是屬於特別行政法的觀點來看，李惠宗（2004）認為教育行政