中石化政策形成

在第二章文獻探討時，Kingdon 發現影響政策形成之因素有許多，可分成 內部因素以及外部因素，而在內部因素中，包括總統、國會以及行政官僚。本研 究針對中石化環境污染案進行研究，訪談諸多利害關係人，發現中石化之環境 污染整治政策，在Kingdon 之政策形成理論中，密切相關的有行政官僚部分，

包括中央政府與地方政府，整治政策中央政府以環保署各單位為主，最為重要 者是土污基金會，地方政府則以台南市政府環保局為主；補償政策中央政府以 行政院跨部會小組會議為主，地方政府則是社會局佔了五年十三億的七成以上。

其中針對中石化的污染案，台南市環保局與台南市政府又分別成立專案小組，

在中石化的環境污染整治案中，總統與國會的角色比重，與行政官僚相較之下，

將顯得涉入不深。

壹、環境汙染整治政策 一、政府內部因素

中石化的環境汙染整治政策從二等九號道路整治開始。根據作者訪談發現，二 等九號道路整治政策的形成過程，起初營建署未考量當地既有之污染情況，直 接逕行道路拓寬，並未考量民眾的接受度與感受，直到環保團體與當地居民反 應與抗爭，環保署環檢所才重新檢測並決定移除，如受訪者B3 與 C1 所言：

「這些的污染問題從國營事業都曉得啦，但過去都被環保署還有經濟部壓下

來。在八十九年被黃煥彰老師挖掘出來，然後到九十一年，因為這邊已經停工了 ， 環保署環檢所到這邊檢測抽樣，到這邊發現戴奧辛的含量蠻高的，那時候開會就 決定一定要移除。」B3

「二等九號道路的整治有拓寬，所以想透過環檢所。原本他們就是來定期做檢 驗，他想說卡到沒有錢，假如有報告出來他們也會想要推拖，既然這樣他們說沒 有經費，這樣會讓我們居民覺得很無奈。當環檢署一次一次的檢驗，我們就去和 他質疑，於是在檢測發現三十幾點有二十幾點有超過檢測，再舉證挖出污染物 質。」C1

二等九號道路的污染整治，從原本的顯草街二段（目前改稱北汕尾一路）進 行道路拓寬。也由於道路拓寬切割到污染廠區的土地，開挖過程中將會移動原本 污染土壤，包括戴奧辛土壤以及石灰。於民國91 年郭信良議員召開台鹼安順廠 污染公聽會時，環保人士黃煥彰曾經要求檢測，但施工單位置之不理，並直接 鋪上給配與柏油，爾後，黃煥彰與部分社區意見領袖的持續抗爭與表達訴求下，

促使環保署環檢所再次進行檢測，並於民國 91 年 10 月 03 號與 11 月 19 號兩次 檢測中，四個檢測點即發現土壤戴奧辛含量分別高達7620、81.5、37000 及 6620 pg-TEQ/g，⁶⁰七成五超過管制標準，環保署開始正視此污染問題 。最後，依造

《台南市二等九號道路（1K+ 800~815 段）污染調查 - 土壤樣品委外分析計畫》

於93 年 04 月至 05 月進行整體檢測，確立污染數據，也開始二等九號道路的污 染整治。由於此路段之戴奧辛污染濃度甚至高過目前世界許多嚴重污染地區，如 二等九號道路後段近五氯酚工廠區，檢測到979,000 pg-TEQ/g 高戴奧辛濃度污 染點。目前二等九號道路也已整治完工。

研究中也發現，中石化環境污染整治政策之形成過程，中央單位之環保署扮

演重要決定角色，尤其在經費審核與基金代墊之層面，讓整治工程得以進行。二 等九號道路與竹筏港溪整治，環保署除了上述環檢所進行污染檢測外，經費提 撥方面，由於中石化公司不願意負責污染調查與整治，故當時之整治經費多為 環保署土污基金會先行墊付，之後再向法院判定之污染行為人求償，環保署土 基會在中石化環境污染案中，參與整治污染之過程，誠如受訪者A1 所言：

「早期專案小組包括環保署，專案小組做成的決議，專案小組的會議都是市長 主持…，譬如我寫了一個計畫我預估費用要花一億，一億就是依照土壤跟地下水 整治法，環保署可先用土汙基金代墊，墊完之後我們再依土水法三十八、三十九 條，再跟污染行為人求償。經費是環保署用土基會的基金代墊，我們再依法律去 跟他們求償，剛好求償這一塊我也做了。…土基會的錢大部分花在汙染調查，比 如對全國農地或可能覺得哪裡有汙染的地方做普查，與花在汙染整治場址。尤其 是花在汙染整治場址，其實永無止盡的代墊會掏空基金，因此有三十八、三十九 條的求償機制。」A1

二等九號道路的整治過程中，環保署土基會對於中石化污染場址進行污染調 查與污染物質清除，整治後將依據《土壤及地下水污染整治法》第38 條、39 條，

61 向污染行為人進行求償。直到 2007 年 11 月中旬，最高行政法院判決中石化公 司為污染行為人，需負起過去與未來環保署土基會墊付之污染整治費用，同時，

截至97 年 05 月為止，目前調查與整治之費用皆是由土基會先行墊付，未來向 中石化求償部分，包括污染場址的調查檢測、二等九號道路污染物移除與竹筏港 溪第二河段污染物整治移除等部分，此外，中石化公司也必須依法律之判定，

於提出97 年 06 月 30 號提出中石化（台鹼）安順廠場址之整體整治計畫書。

61 第 38 條規定：「依第十二條、第十三條、第十六條或第十七條第三項規定支出之費用，所在地 主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計二倍，命其繳入 土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」，又第39 條規定：「污染土地關係人未依第 二十五條第二項規定支付費用，經所在地主管機關限期繳納，屆期未繳納者，得按其規定支出

二、政府外部因素

根據作者訪談發現，中石化（台鹼）安順廠環境污染案中，利益團體以環保 團體為主，而此案參與並涉入最深者，又以台南社大以及黃煥彰為最，故此，

本部分將會根據受訪的利害關係人，以瞭解黃煥彰與台南社大在二等九號道路 整 治 政 策 以 及 竹 筏 港 溪 整 治 政 策 的 形 成 過 程 中 ， 扮 演 怎 樣 的 角 色 。 同 時 ， Kingdon 在政策形成理論指出，利益團體之特徵包括會透過遊說，影響政策形 成或是議案通過，以及，利益團體通常有高度的凝聚力，可以聚集力量讓政策 形成，同時利益團體也是某個領域的菁英，本身即對於政策形成有很大的影響 力。台南社大投入中石化整治政策的形成過程，如受訪者A1 指出：

「黃老師因他是環保團體，他要推動執行，所以他會罵。但身在行政體系，申 請機費什麼都須經層層關卡，在汙染案中我相信黃老師要求較高，他的立場不是 讚美官員，他須讓自己的立場較鮮明，我覺得讓一事能執行，除中央有規劃外，

地方政府如何執行也很重要。…我覺得民間環保組織、環保團體在監督政府發揮很 大的功用，黃老師很熱心，剛發現汙染時他就要求政府、問政府要做什麼？環保 團體發揮他的力量。我覺得在這中間我自己覺得他們給政府一些壓力，政府只好 這樣去推動。」A1

「工程會有人負責設計，施工，監督。在每個過程黃煥彰、許淑茹等人到施工 現場去拍照了解進度，我看到這樣我很開心有人幫我監督廠商，他們非常用心。

晁瑞光老師對於攝影很有專長，他有架設一個網站，討論遺漏缺失，讓資訊公開 ， 這機制很好。」A1

根據受訪者 A1 所言，台南社區大學在中石化環境污染整治過程中，立場偏 向環保團體，同時要求政府應有積極作為，並且扮演監督的角色要求政府，給 政府壓力，同時在工程進行中，會拍照瞭解進度監督廠商，台南社大中也不乏 許多專業能力的人，並設置網站平台，讓台南市社區大學的學員可以多瞭解中

石化的環境污染案。環保團體在中石化污染整治的參與過程，開始約莫從2002 年黃煥彰老師從二仁溪河川污染抗爭一段落時，走訪到鹿耳門溪，發現此河川 與台灣各地受污染河川截然不同，原本被視為乾淨清流的鹿耳門溪，經當地居 民閒聊發現，當地因為前台鹼安順廠而讓當地環境土壤與居民蒙受其害，進而 將台南社大的力量轉戰至鹿耳門溪周遭的安順廠污染場址，並積極監督政府的 整治政策過程，尤其在二等九號道路的整治政策推動上，如受訪者所言：

「這個污染的問題，可以說是黃煥彰最早，不是說發現者，但他把問 題突顯出來，目的就是把污染移除，…黃煥彰老師在郝龍斌下來時陳情，

發現這個嚴重性，二等九號道路污染不移除，他一定抗爭到底，就跑到旁 邊和他說，蠻多記者在那邊，主要就是希望把這些問題突顯。」B3

「當時工程在開挖的時候沒有想到那麼多，做了一半而停工，因為發現到污 染。黃煥彰老師介入檢測，是因為當時候過去整個廠區的變化，這原本草叢區，

他這邊的污染是因為過去工廠的傾倒，這是因為要把馬路拓寬，會侵犯到當初傾 倒的廠區。」B2

「包商挖到單一植被區有污泥，污泥他不挖除沒有辦法做路基，做到那邊還 有那些本身的缺失，停工以後，黃煥彰老師他發現單一植被區都不會長草，他發 現底下都是石灰泥，他就叫人家取土樣，去化驗，化驗出來的結果有戴奧辛的成 分。」B3

「二等九號道路就是我們俗稱的顯草街一段整治，也就是顯宮里到四草里這 一段，那顯草街一段二段現在改成北汕尾一路跟二路。比較有爭議的是在鹿耳門

「二等九號道路就是我們俗稱的顯草街一段整治，也就是顯宮里到四草里這 一段，那顯草街一段二段現在改成北汕尾一路跟二路。比較有爭議的是在鹿耳門