地方政府環境治理 - 以台鹼安順廠為例 - 總計畫暨子計畫一：地方政府環境治理 – 官僚體系（Ⅰ）

全文

(1)國立成功大學研發處補助優秀新進教師學術研究計畫 □ 成果報告 □期中進度報告地方政府環境治理 - 以台鹼安順廠為例 - 總計畫暨子計畫一：地方政府環境治理 – 官僚體系（Ⅰ）計畫類別：□ 個別型計畫 □ 整合型計畫計畫編號：D973900 執行期間： 97 年 3 月 1 日至 97 年 12 月 31 日計畫主持人：楊永年（總主持人暨子計畫主持人）共同主持人：計畫參與人員：許涵寧、游顥成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：□精簡報告 □完整報告本成果報告包括以下應繳交之附件： □赴國外出差或研習心得報告一份 □赴大陸地區出差或研習心得報告一份 □出席國際學術會議心得報告及發表之論文各一份 □國際合作研究計畫國外研究報告書一份處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢 □涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查詢執行單位：國立成功大學政治系中. 華. 民. 國 98 年 7 月 27 日. 0.

(2) 中文摘要中石化（台鹼）安順廠於 1938 年設立，1942 年生產燒鹼與毒氣，1960 年代生產五氯酚（鈉），造成海水貯水池與附近漁塭污染。導致附近顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液戴奧辛濃度高於其它地區，癌症發生與死亡比率亦較其它地區為高。民國 70 年台灣省水污染防治所發現海水貯水池魚之汞含量超過安全標準甚多，71 年經濟部下令關廠。83 年民營化，目前由威京集團經營。90 年由成大李俊璋教授無意中發現，三里社區居民血液戴奧辛濃度較其它地區高。約在同一時間由台南社大黃煥彰老師將污染問題公佈，並與媒體、市議員、立委等結合，遂有 94 年通過五年十三億之補償。本研究主要以社區參與觀察、問卷面談、質化訪談，透過與政策利害關係人之對談，瞭解本環境污染案之整治政策、補償政策、醫療衛生照護政策、社區福利政策等之內涵。所謂社區參與觀察主要透過活動之舉辦，以及觀察社區在不同活動中，社區人士與政府官員、學者與其它團體之互動方式。問卷面訪由研究團隊分工整合完成，首先完成問卷初稿，接著訓練訪員，並進行社區居民面訪，完成有效問卷 301 份。該面訪資料對本子計畫研究結果有深層意義，亦可提供本研究未來社區總體營造之基礎。針對本子計畫之研究發現，整治政策、補償政策、醫療衛生照護政策、社區福利政策等均存在形成、規劃、執行之問題。以該污染案 5 年 13 億補償政策為例，在形成、規劃與執行，都存在值得深入討論的空間。至於研究發現，包括環境基本法存在限制，因為雖規定受害人應給予適當補償，但卻無細部執行之法律規定。因此 5 年 13 億後來以社會救助法與災害防救法進行補償，然這與原來環境基本法設計的精神不同。在整治政策方面，二等九號公路整治過程出現許多爭議，居民意見似乎大於專家意見，可能原因在於事前溝通不足。竹筏港溪整治，雖然在居民參與和溝通上較以往充足，但因污染採樣點不足，導致整治時發現新污染地點，使整治時程受到影響。持平而論，政策利害關係人之合作與努力(包括台南市長、台南市政府、環保團體、媒體、社區居民等)，獲得 13 億補償值得肯定。但中石化安順廠環境污染案例在台灣並非唯一，因此在社會正義之關連性上，有必要做更多的強化與思考。另外，政府資訊未完全公開、底泥標準尚未建立、社區缺乏具代表性之組織、社區缺乏環境教育。這些也是未來中石化社區要努力之處，例如 5 年 13 億政策通過，對長久受污染之害的當地居民確有正面意義，只是和其它案例相比並作施政總體考量，則不一定符合社會正義之原則。 5 年 13 億補償政策的通過，的確發揮補償的功能（雖然無法滿足所有居民的需求），但補償標準設定上，亦存在許多不確定或值得討論的空間。而以目前的政治制度，又似乎不易設計出大家滿意又符合社會正義的遊戲規則。在居民參與上，亦有強化之空間，許多較高學歷與中年之社區人士，似乎投入社區公共服務的並不多。社區總體營造係未來社區最重要的發展方向，本研究之發現，可以作為未來社區總體營造之重要內涵。. 1.

(3) 關鍵詞：中石化（台鹼）安順廠、政策形成、政策規劃、政策執行、整治政策、二等九號公路、竹筏港溪. 2.

(4) 目錄中文摘要 ……………………………………………………………… 1 報告內容（含已發表之論文，舉辦之相關活動表） ……………… 4 參考文獻 …………………………………………………………… 374 計畫成果自評 ……………………………………………………… 375. 3.

(5) 第一章緒論二十一世紀將是個環境保護與經濟發展雙軌並重的年代。環保意識的興起是國際上許多有志人士努力推動的結果，自 1992 年巴西舉辦「地球高峰會議」（ Earth Summit ）中簽署了里約宣言（ Rio Declaration ）、森林原則（ Forest Principle）、氣候變化綱要公約（Framework Convention on Climatic Change）、生物多樣性公約（Biological Diversity Convention）與二十一世紀議程（Agenda 21）五大宣言1，國際上對於環境議題之關心重視程度已邁向了一個新的里程。二十一世紀議程更是明確點出「永續發展」之概念，強調今日人類生活之責任在於社會發展以及環境保育之關懷，透過全球伙伴連結的共識，讓基本需求以及生態環境皆能並重發展，方為永續發展之真意。同時，2007 年諾貝爾和平獎由關心全球暖化議題的前美國總統候選人高爾（Al Gore）獲得，也顯示未來世界上之生存問題，不再只是硬性的戰爭型態，也包括了軟性的環境破壞問題。除此之外，氟氯碳化物造成北極與西伯利亞臭氧層破洞、油輪翻覆導致海洋生態浩劫、以及亞馬遜與剛果雨林的濫伐與火耕，都是世界上共同的重大環境問題。反觀各國境內，國家在經濟發展階段總有許多重工業工廠傾倒劇毒廢棄物，污染當地土地河川而造成難以挽救的傷害（無論土地或是居民身心），台灣南部的中石化（台鹼）安順廠戴奧辛污染就是其中之一。. 1. 在國政基金會科技經濟組政策委員林享能之<國際自然保育發展之趨勢>文章中提到，1992 年 6 月 3 日至 14 日在巴西里約熱內盧舉行之地球高峰會議（Earth Summit），又稱「聯合國環境與發展會議（UN Conference on Environment and Development, UNCED），共有來自世界 176 國政府代表團，103 位元首或總理，270 位國會領袖，80 位人文精神領袖， 167 國 5,000 多個民間機構（NGOs）及 7,400 位記者，合計約有２萬人參加，是人類有史以來出席領袖最多之會議。聯合國自 1972 年在斯德哥爾摩召開「聯合國人類環境會議」二十年後，人類共同愛護地球運動，已蔚然成形。此次會議分為「地球高峰會議」、「國會地球高峰會議」及「地球論壇會議」三部分，會議結果並發表五大宣言。（參考網址： http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/TE/092/TE-R-092-014.htm，檢閱日期：2008 年 09 月 30 日） 4.

(6) 第一節、研究背景本計畫原以環境治理為議題，現以官僚體系與環境政策為主體進行研究，其他尚有五個子計畫，共同針對位台南市安南區之中石化（台鹼）安順廠（為台灣鹼業股份有限公司之簡稱）造成汞污泥與戴奧辛環境污染之案例，分年以不同取向進行研究。本案可說是台南市或也可以說是台灣有始以來的世紀污染案本研究以環境治理為題，主要從環境政策而非環保政策的角度切入進行思考，因為環境的概念大於環保，這係整個台南市政府而非僅環保局的責任。中石化（台鹼）安順廠現為中國石油化學工業開發股份有限公司（簡稱中石化，係中國石油股份有限公司的子公司）所屬，位於顯宮里、鹿耳里，並已關閉廠之工廠中石化（台鹼）安順廠在 1942 年（日本明治 17 年）設立，主要生產燒鹼、鹽酸液態氯，並為日本海軍製造毒氣。日本投降後，安順廠由國民政府接收，並持續生產與製造五氯酚納，1978 年停產五氯酚納，1982 年 3 月經濟部下令裁撤台鹼公司。事件的起源是，1981 年底由當時的台灣省政府水污染防治所在台鹽顯宮貯水場檢測到一批含汞量超過可食用標準的吳郭魚，隨後並正式發函台鹼安順廠、台灣製鹽總廠，並副知經濟部國營會，唯並未引起政府相關部分與當地居民的重視。這起環境污染事件，一直到 1994、2001、2003 分別有清華大學與成功大學學者檢測安順廠貯水池與附近水域，發現均受到污染，加上服務於中華醫事技術學院護理系的環保行動者黃煥彰副教授長年投入關懷、監督與抗爭，相關之環境污染問題才受到比較多的重視。前述資訊整理自陳建良之論文，見網址 www.iias.sinica.edu.tw/950729pdf/950729_1_4.pdf 與台南市環境保護局印製的中石化安順廠污染防治手冊。根據前述內容推測，台鹼安順廠所製造之污染或有毒質可能超過 60 年，而且造成嚴重的環境破壞或永續環境問題。雖然對於汞污泥與戴奧幸兩種有毒物質. 5.

(7) 是否會擴散，台南市政府官方與環保團體有不同看法，市政府認為污染物質不會擴散，環保團體認為已經擴散，應儘速作阻隔。而且該總計畫主持人於 95 年 12 月 8 日邀請台南市環保局張局長於成功大學以「環保政策」為題進行演講，提到台鹼安順廠污染案時，特別說明這是國際矚目的環境污染案。主要背景是，由於該區已經造成該地區水域污染，並已有許多居民中毒或血液含戴奧辛量超過平均值二點五倍，許多市民因此中毒過深失明、截肢、重病、癌症（見天下雜誌第 328 期，2005 年 8 月 1 日出版，汪文豪執筆之文章，誰來終結「鹿耳門悲歌」？）。. 第二節、研究動機首先，中石化（台鹼）安順廠已造成實質上之環境破壞，並危及民眾之生存與生態之破壞，這絕對是政府責無旁貸的責任，而這牽涉環境治理的議題，政府應有完整的環境治理或永續經營政策；當然，如果該政策能創造誘因或吸納居民、非營利組織，甚至國際社會的協助，當可提供永續發展的環境政策。事實上，中華醫事技術學院副教授黃煥彰長期關心該廠污染情形，對於敦促政府積極處理該區之污染清理有很大貢獻。台南市政府部分，許添財擔任立委時就已知道該問題的嚴重性，擔任市長後，於 2003 年親自率領市府團隊向中央政府成功爭取十三億預算。對於安順廠污染區有毒物質之調查、移除、整治、土地再利用等終於展開積極行動。因此，台鹼安順廠污染案是相當複雜的個案，不只是單純的污染個案，同時是歷史、社會、政府、政治、衛生、漁業、河川、環保、工程事件。其次，因為事件起源在日本統治時代，所以本案例對於當地社區、安南區與整個台南市都造成重大的社會衝擊，而且這些弱勢（或已去逝）的居民不一定得到應有之補償，發病的民眾也不一定能得到合理的照護。而且這絕對是地方政府（治理）的責任，而中石化安順廠就在台南市，因此即台南市政府責無旁貸。再. 6.

(8) 者，當地居民絕對有健康（衛生）之虞，附近水域魚塭可能生產有毒漁獲（安順廠旁邊就是鹿耳門溪與竹筏港溪），造成台南市或整體台灣健康的影響，因此與漁業和河川問題有關；而為了避免造成二度污染，政府所作進行之環境工程隔離，這同時與環保、工程相關。雖然環境治理的研究方向很多，除官僚體系外，社區、利益團體（環保團體）、地方政治（府會關係）都是環境治理的重要因素。但理論上，官僚體系的資訊與資源最豐，因此政策形成、規劃與執行的責任也最重，這更凸顯本研究的重要性；而且不論台南市政府面對這世紀污染案的環境治理模式，究竟是成功或失敗，都是非常值得全國或全世界參考的經驗。第三，台鹼時期殘留下來的有毒物質，不斷透過竹筏港溪流通到鹿耳門溪，讓當地的養殖魚塭業者生產出含有戴奧辛（dioxin）2的虱目魚與吳郭魚，而這些漁產，可能賣至市區也可能自身食用。況且，台鹼除了在此地留下許多汞污泥（mercury）3、五氯酚（pentachlorophenol）4、戴奧辛等有毒污染物質外，也因為消息封鎖了二十年導致當地居民與土地已經受到相當嚴重的傷害，包括居民陸陸續續在身體上發現氯痤瘡（chloracne）以及致命的癌細胞。如此國內嚴重的環境污染案件，直接威脅當地三里（顯宮里、鹿耳里、四草里）一共 1,389 戶、 4,623 居民 5的健康生命，間接影響台南市區居民漁產食用的風險管理問題，儘管中央政府有提撥五年十三億的補助計畫，但真正的問題目前尚沒有獲得根本改善。 2. 戴奧辛（dioxin），乃一無色針狀結晶物，平常狀態下非常穩定，在熱、酸、鹼中也非常穩定，但暴露在異辛烷及紫外線下時會改變其化學性質。僅少數微生物對其具有分解能力，在水中不會水解，與單氧或超氧自由基反應。戴奧辛生物濃縮性高，因其親脂性很容易透過肉、乳類食物鍊轉移而累積於人體。戴奧辛對人類毒性最常見症狀為氯痤瘡，損害肝臟與免疫系統、影響酵素運作功能、消化不良及肌肉關節疼痛、孕婦導致流產與產下畸形兒。（資料來源：台南市環保局中石化專網：http://140.116.244.95/encyclopaedia.htm，檢閱日期：2008 年 08 月 30 日） 3 汞（mercury）是毒性強的重金屬汙染物，極易被土壤吸附，使傳輸相當困難。汞之代謝物甲基汞對生物毒性極高，有機體無法迅速將之排除，而產生生物累積性。其中毒以神經系統症狀為主，可能出現四肢末梢或口唇周圍麻木，及一些非特異性症狀如失眠、頭痛等。嚴重者可能導致小腦功能失調及癡呆等。（網址與檢閱同註上） 4 五氯酚（pentachlorophenol），一般呈暗灰色粉末，是薄結晶片，可被生物濃縮，因為它具有低的水溶性，但生物濃縮因子卻因水中 pH 值濃度不同而改變，再更高的 pH 值時，五氯酚更易游離。長期暴露會造成眼睛、喉嚨、鼻子及肺部造成刺激及損傷，且對人類具有可能致癌性。（網址與檢閱同註二） 5 具台南市安南區區公所統計數據，截至 2008 年 07 月份為止，四草里 595 戶 2,126 人、顯宮里 462 戶 1,555 人、鹿耳里 332 戶 942 人，三里一共 1,389 戶，4,623 人。（最新訊息可查台南市戶政生活服務網，人口動態網址：http://tnhr.tncg.gov.tw/population/qry_district.asp?qry_params=6& Submit=%C2s%C4%FD 檢閱日期：2008 年 08 月 15 日） 7.

(9) 第四，本污染案的利害關係人（stakeholders）互動顯著，從環保團體進入社區後，透過媒體將此污染問題曝光，逐漸形成議題與政策。經過長時間的利害關係人運作，促使當地污染受到全面檢測、二等九號道路整治結束6、竹筏港溪整治工程波折不斷、社區居民獲得十三億補償政策 7爭議四起…等都是中石化污染問題所形成的相關政策。然而，現在我們所見一連串的環境整治政策與補償政策不斷輸出，在過去五年多前，政府是根本不願意面對與處理的，而今，為何政府卻從中央環保署到地方環保局全力支持污染整治，並對當地投注大量經費與資源，這些處理態度與模式轉變是弔詭的。因此，本研究也將探討這些重要的利害關係人，如：環保團體、媒體、學者專家與社區居民是否發揮某些重要的推動功能，是怎樣運作，有哪些特別的互動模式與策略，以影響政府環境治理與政策。第五，目前政府還沒有規劃出完整的污染場址整治計畫，也由於環境污染整治政策與社區居民補償政策，分別凸顯政府對於環境污染事件的處置方法與態度，政府官僚的政策形成也必須經過一段漫長時間的議題醞釀與方案討論。同時，環境污染整治政策形成時受到內外因素的影響，不但空間上牽扯著受污染的土地與土地上受傷病的居民，時間上也決定這些傷害是否持續擴大，現在與未來需要投入多少資源，以及最終，這些環境污染整治政策與補償政策是否合乎當地居民與專家團體的要求、社會大眾的期待，特別值得深入剖析。總之，這個案係值得深入的跨（自然與社會科學）領域研究。而就社會科學而言，又同時與心理、法律、政治、行政、教育、經濟、社會等領域有關，而本子計畫原來希望以環境治理為題，深入瞭解或探討中石化安順廠的環境污染問題。但發現研究治理之內涵包括政府、環保團體、民眾（含一般民眾與受害民眾）等，其定義與環境政策有許多重覆之處。例如，孫本初與鍾京佑（2005）曾針對治理 6. 參照台南市環水字第 09422004170 號函覆國旭公司，同意其所申請之「2-9 號（1k+800~2k+815 段）污染移除安置暨道路回填工程」污染介質移除及安置工作為開工之日起共計 158 曆天，所有工作於 2005 年 05 月 14 日完成之工期展延案。 7 行政院跨部會專案小組會議於 2005 年 7 月 11 日通過對受害的鹿耳、四草、顯宮 3 個里，給予 5 年 12 億 9 千萬元補償，創下土壤及地下水整治法施行以來，最大宗環境污染補償計畫。 8.

(10) 的意義作整理，認為包含有政府、網絡關係、府際關係、公私協力等概念，這三個關鍵名詞與公共政策的概念完全相關，因為公共政策涉及政府跨層級、跨部門之作為，事件處理涉及過去與未來類似案例，因此和社會公平正義有關。另一方面，Plumptre & Graham(1999)以課責（accountability）與責任（responsibility）解釋治理的概念，8既謂公共政策，當然也應涵蓋課責與責任在內，因為政府要為不當的政策負責；例如公共（或環境）政策非常重視政策倫理 (Weimer & Vining, 1989)。至於Rhodes(1997)認為治理的意涵在於自我組織(self-organizing)與組織間網絡關係(inter-organizational networks) ，這點出公共治理應創造組織自發性的誘因，以及要能促進跨組織合作，以解決公共的問題；同樣的，在公共政策的形成、規劃與執行，也應考量這些觀點(Pressman & Wildavsky, 1973)。再者，歐盟將環境治理定義為，是在環境政策上有關法令、程序與行為之權力運作 (http://ec.europa.eu/environment/governance/index_en.htm)，這樣的解釋無疑將環境治理與環境政策視為同義詞。因此，本論文嘗試以環境整治政策與補償政策的方向，針對中石化安順廠的案例進行研究。同時，本研究原本希望以官僚體系為焦點，但因為官僚體系涵蓋面亦相當廣，不容易選訂研究標的。例如直接與中石化安順廠相關的台南市政府局處，就包括環保局（本案係由環保問題所引發）、都發局（牽涉土地再利用與中石化安順廠社區發展之議題）、文化局（因為天后宮就在污染廠址，而且天后宮係居民的信仰中心）9、工務局（如鹿耳門溪之疏濬與整治有工務局參與）、建設局（漁塭休耕、補償為該局業務）等。前述局處官員加上環保團體、居民以及相關學者等，都屬於政策利害關係人，因此以環境整治與補償政策為題，可貫穿台南市政府相關部門的意涵，也能與中央政府有關，重點在於這種方式可以達到研究論文聚焦或整合的目的。. 8. 一般公共政策上，對課責的解釋偏向民主政治的責任政治概念；至於責任則指職位的功能定位以及問題解決的分際。 9 天區宮主要是顯宮里與鹿耳里民的信仰中心。 9.

(11) 第三節、研究目的本研究的目的在針對台南市政府官僚體系，面對台鹼安順廠污染案之政策形成、政策規劃、政策執行等三個階段進行研究。主要在瞭解政策形成、規劃與執行過程中，台南市政府扮演什麼角色（特別是環保局與社會局），同時探討在這些政策過程中，官僚體系達成什麼樣的政策成效，這是本研究希望探討的問題。簡言之，台鹼安順廠在過去二十年中，雖已有環境污染的資訊（如前文所述早在1981 年就檢測出水域魚產有汞污染），台南市政府卻一直沒有形成環境污染整治政策（一直到2002年4月11日才正式將台鹼安順廠正式公告為污染控制場址，見前述陳建良之資料），既然該議題不受重視，當然就沒有所謂的相關環境政策的規劃與執行。關於政策形成，主要針對政策形成policy formulation與議題設定agenda setting過程中，台南市政府官僚體系的作為進行研究；政策規劃(policy planning)則針對台南市政府官僚體系在政策規劃過程的作為進行研究；政策執行(policyimplementation)則從政策執行階段探討台南市政府官僚體系的作為。針對前文論述，本子計畫的研究目的在針對中石化安順廠污染案之政策形成、政策規劃、政策執行等三個階段進行研究。首先，作者將針對整治政策進行研究，主要重點放在整治政策規劃上，特別是二等九號道路與竹筏港溪整治，而其中，竹筏港溪目前已完成招標工作，並進行施工；該整治工作雖與環境工程技術有關，但同時也和當地社區發展、土地再利用議題有關。誠如本研究案審查委員意見，政策之形成、規劃、執行等三階段相互關連，但中石化安順廠涉及很多重要的環境保護政策，需要作更深入之資料蒐集與研究。此外，截至目前為止，作者初步完成關廠政策形成與 5 年 13 億補償政策形成之比較（作者發表之三篇研討會論文均已上傳國科會網站，這三篇均與中石化安順廠有關），研究結果顯示 5 年 13 億的政策形成存在諸多違反公平性的問題，也造成社區居民對金錢補償的關心高過對社區發展的關心，作者未來第二. 10.

(12) 階段，也將針對 5 年 13 億政策形成議題作更深入之研究，同時亦將蒐集 1982 年關廠決策過程的檔案資料。最後，後期則針對中石化社區最核心的社區發展問題進行研究，也就是說，中石化社區到底何去何從，對居民最有利，對台南市、台南市政府、中央政府等也最有利；這牽涉到當地污染移除、土地再利用、社會救助等議題，值得深入研究。. 第四節、名詞解釋中石化（台鹼）安順廠政策之形成、規劃與執行，也在於政府及官僚組織意識到此污染案為極重要之環境污染議題，必須對當地進行土地污染源檢測與後續處理，並對居民進行健康檢查與照護，以確保此污染案的傷害程度受到風險控管。因此，所形成的一連串中石化環境政策，也為政府必要之政策作為。而在其中，究竟「中石化安順廠」與「台鹼安順廠」有何區別？「環境污染整治政策」意指為何？「五年十三億補償政策」意指為何？為使避免混淆，此部分在本論文中必須予以釐清。因此，依據本研究之上述研究問題，重要名詞包括中石化（台鹼）安順廠、環境污染整治政策、五年十三億補償政策，等三項。. 壹、中石化（台鹼）安順廠一、中石化（台鹼）安順廠之標準名稱中石化安順廠全名為「中國石油化學工業開發股份有限公司台南安順廠」（即為過去經濟部體系下之台鹼公司安順廠）。中石化安順廠之歷史脈絡則可追溯到日治時期，當初 1942 年（明治 17 年）日本鐘淵曹達株式會社創立鹼氯工廠以生產燒鹼、鹽酸、氯氣與漂粉，同時所生產之產品也為海軍工業使用。10到 1946 年國民政府接收改名「台鹼公司台南廠」，1951 年更名回「台鹼公司安順廠」，直. 10. 黃煥彰：<失落的記憶～台鹼安順廠>，《看守台灣》（台北），4 卷 2 期（2002），頁 80。 11.

(13) 到 1982 年因為經濟與環境因素關廠。爾後政府民營化策略，將台鹼與中國石油化學工業開發股份有限公司合併，民營化後「過去台鹼安順廠」也就是「今日中石化安順廠」。儘管之前因為污染行為責任在已消失的台鹼和現在擁有最大股權的中石化公司間有所爭議，但於現行法律下中石化將要負起污染行為的賠償責任卻是無庸置疑。因此，本篇論文在全文中以「中石化（台鹼）安順廠」為主，而不用台鹼安順廠此一名詞。二、中石化（台鹼）安順廠污染場址確切位置與區域中石化安順廠的確切地理位置位於台南市安南區鹿耳里北汕尾二路 421 號（為過去顯草街二段），北面由海水貯水池連接竹筏港溪，東面鄰近台南科技工業園區，南面可通往台南市區，西面則一公里外抵達鹿耳門溪。而中石化安順廠的污染場址則包括海水貯水區、鹼氯工廠、五氯酚工廠、五氯酚污泥棄置區以及二等九號道路和草叢區（如圖一）。現今的二等九號道路已經整治完畢。. 12.

(14) 圖一、中石化（台鹼）安順廠污染示意圖11 資料來源：黃煥彰. 貳、環境污染整治政策本文的中石化「環境污染整治政策」乃是指此中石化污染案中「一切對於環境污染整治有前因後果脈絡的政策」。更明確來說，本研究認為「環境污染整治政策」將不只是技術面的將土地回歸到原貌，而是指「一連串讓環境中土地與土地上人民，可以獲得改善之相關一系列有系統的政策，這政策甚至包括前置作業、污染測量、底泥清理、土壤復育、未來發展等。而非只是狹義的污染清除政策」。同時，此環境污染整治政策是指一種「實質的（substantive）」政策，而非是「程序 11. 黃煥彰：<失落的記憶～台鹼二部曲>，《看守台灣》（台北），5 卷 2 期（2003），頁 30。 13.

(15) 的（procedural）」政策。因此，本研究之「環境污染整治政策」除了二等九號道路除污政策與竹筏港溪整治的工程整治外，也包含一切的前置調查到完工評估。. 参、五年十三億補償政策行政院跨部會專案小組會議於 2005 年 7 月 11 日通過對受害的鹿耳、四草、顯宮 3 個里，給予 5 年 12 億 9 千萬元補償，創下土壤及地下水整治法施行以來，最大宗環境污染補償計畫，在此汙染案的政策實務與環境研究中，各界也通稱「五年十三億補償政策」。此外，由於各種鄰避設施附近的回饋金與補償金，多充滿含糊概念，本研究也針對「補償」的意涵進行進一步釐清，包括釐清「回饋」（feedback）與「補償」（compensation）之間的異同。從公共政策的角度觀之，「回饋」指任何一項政策、計畫、方案執行之後所產生結果的資訊，透過內部程序控制，做為調整政策執行的參考依據。就系統理論觀點，回饋是它的一項不可或缺的要素，系統將投入轉化成產出後，必須經由回饋作用，將環境對產出的反應，做為再投入的要素，重新運作，如此才能確保系統的永續存在12。至於補償，則指涉「彌補或償還」13，係為了彌補他人所受損害或損失而進行事後的補救措施就系統論觀點而言，補償同樣是回復系統穩定與持續的機制，兩者屬性雖有差異，但對於維持系統的穩定與運作協調的考量則屬一致。而中石化「五年十三億政策」依概念較符合「補償」之概念。. 第五節、分析架構根據前述研究目的，本研究將自變項設為「中石化政策」，即政府針對中石化安順廠汙染進行之相關政策；依變項則為「中石化政策成效」，包括環境汙染整 12 13. 公共政策辭典/吳定/五南/2005，p.45 華杏國語詞典。 14.

(16) 治政策以及社區補償政策之成效。其中，自變項「中石化政策」，將由整治政策與補償政策之政策形成、政策規劃與政策執行三面向切入分析；至於「中石化政策成效」，則由「環境汙染整治」及「社區居民補償」兩項指標加以檢視其是否達到當初所預期之目標，進一步而言，研究政策成效是否有凸顯居民滿意度，以及污染物質清除成果（如圖二）。. 中石化政策形成中石化政策成效. 中石化政策規劃. 中石化政策執行. 圖二、本研究分析架構示意圖資料來源：作者自繪. 壹、中石化政策形成本研究所指「中石化政策形成」主要是指政府官僚組織從過去到現在，面對中石化環境污染事件的政策產出轉變，包括至今環境污染整治政策的不斷輸出，五年十三億補償政策制訂之前，利害關係人與政府官僚的互動探討。進一步而言包括總統、國會、行政之間的決策關係，以及大環境下威權政體、民主時期甚至. 15.

(17) 政黨輪替的決策模式，同時也因為政府運作邏輯有所轉變，始能與政府外部角色如環保團體、社區團體、媒體進行更多的複雜互動。貳、中石化政策規劃本研究所指「中石化政策規劃」主要是指從利害關係人發現污染問題，到對於議題的重視推動，再到各種政策方案的呈現與選定。其中，利害關係人包括：黃煥彰與台南社區大學、媒體、議員與立法委員等民意代表、自救會、社區發展協會鹿耳門天后宮管理委員會等。彼此角色間透過各種方法讓問題曝光，倡導議題，媒體策略使用，與當地既有之意見領袖合作，與政府官僚進行交鋒，致力讓環境污染整治政策與五年十三億補償政策得以規劃成形，以及定稿。參、中石化政策執行本研究所指「中石化政策執行」係指中石化環境汙染整治政策與五年十三億補償政策在執行期間的執行過程，以及遭遇許多外界因素衝擊後，所造成政策走向的修正。因為，任何政策在執行期間都會受到外界探討而產生輿論壓力，而行政官僚也將針對這些意見進行更客觀的政策調整，更有甚者，利益團體會針對所要爭取的權益，或是學者專家會依據所學理論基礎或是固有之社會道德感，進而批判政策。因此，政策執行將在各界討論中，不斷調整成最適的、也最能普遍接受的政策，直到預算經費使用完畢與政策終止。而中石化政策執行的過程中也有許多值得探討之處，這些調整的過程，讓環境汙染風險受到控制，以及當地居民的生活受到照顧。肆、中石化政策成效本研究所指「中石化政策成效」，乃著重在環境污染整治與五年十三億補償之成果與功效，透過「環境汙染整治政策」以及「五年十三億補償政策」兩項政策，探討是否符合政策形成、規劃與執行之過程，以及中石化政策成效。其中，在本研究的環境污染整治政策成效的操作化指標為「環境汙染整治程度」及「社區居. 16.

(18) 民補償滿意度」。在此部分，「環境汙染整治程度」是探討中石化安順廠污染案中，相關利害關係人對污染整治的參與程度，過程中是否有重大貢獻，包括會議時提出關鍵性言論，同時，並檢視污染物質清除方式是否有讓當地污染場址以及周遭污染的鄰近魚塭，污染源與土壤中污染物質得以清除，以及藉此機會改善環境品質與未來土地環境附加價值提升之再利用。「社區居民補償滿意度」則指五年十三億政策執行至今，也將進入尾聲，對於當地社區居民是否有合理照顧，或當地居民是否感受到政策所造成的實質助益，而感到滿意。中石化政策要能夠符合其政策之成效意涵，必須檢視詳細的政策形成、規劃與執行過程，包括當初在發掘問題以及議題設定，之後所要測量之污染土地與照護之對象，都不能有所偏誤，這部分除了外部的學者專家以及環保團體不斷的提供政策建言與方案外，「政府官僚組織」本身也必須負責制訂與決定健全的政策。所謂組織，依楊永年（2006）的說法，組織是兩個人以上，有正式且完整之分工，為達共同目標，透過正式與非正式的交流活動，所結合而成的社會實體。 14. 而在本研究，政府官僚組織指上至總統府、行政院、環保署、下至台南市政府、. 安南區公所等，都會在中石化污染案中，相關政府官僚組織的政策形成範圍內。本研究中石化（台鹼）安順廠環境污染案中，環境污染整治政策的政策制訂與執行機關，除了因為此案之污染行為，涉及過去經濟部台鹼，而有行政院跨部會專案小組出現外，其他專職之機關尚有中央環保署、地方環保局。五年十三億補償政策實行而牽涉環保局、衛生局、社會處、教育局、建設局等，還有土污法通過先行墊付土污基金的執行單位土基會，等都與本案密切相關。研究範圍將鎖定在污染整治政策形成內外因素牽涉之單位，焦點鎖定在中央環保署、地方環保局兩大環保單位，而五年十三億則鎖定在台南市政府社會局。對於環境污染整治政策與五年十三億補償政策之技術與間接單位，如工務局、都發局等，目前先不深入討論，以免偏離主題。. 14. 楊永年：《組織行為》。（桃園縣：中央警察大學出版社，修訂版，2005 年 4 月），頁 2。 17.

(19) 本研究在空間上係以中石化（台鹼）安順廠相關聯之地域性、事件性的政府官僚組織與利害關係人為研究範圍。在時間上則以 1982 年中石化（台鹼）安順廠關廠政策到 2008 年竹筏港溪整治政策形成，其中的政府內部因素探討以及政府官僚之轉變。政府外部因素則著重在 2000 年左右黃煥彰與台南社區大學進入當地污染場址社區後到至今，探討政府外部因素之強弱與影響內部因素的互動過程。研究對象則是以政府內部之政策執掌機構，與政府外部之利害關係人為訪談對象。. 第六節、個案介紹台南市安南區之中石化安順廠（原屬台灣鹼業股份有限公司，因此過去簡稱台鹼安順廠）造成汞污泥與戴奧辛環境污染之案例。中石化安順廠（去年撰寫之研究計畫以台鹼安順廠為名，但發現中石化安順廠才是正確的名詞）現為中國石油化學工業開發股份有限公司（簡稱中石化，係中國石油股份有限公司的子公司）所屬，位於顯宮里、鹿耳里，目前係已關閉（甚至現場有廢棄之感覺）之工廠。根據中國時報 2007 年 12 月 25 日 A10 版劉尚昀記者的報導，已有研究人員（一位高中女生與正修、中山大學教授合作）發現新的菌種，可以分解中石化安順廠戴奧辛的污染土壤。不論這項研究是否適用目前中石化安順廠土壤整治都和本研究各子計畫相互關連。有關中石化安順廠案例詳細歷史沿革如表一所示（本研究整理），中石化安順廠歷經所有權變更，每一筆都是中石化安順廠事係重要之決策或發展轉折點。在 1942 年（日本明治 17 年）設立，主要生產燒鹼、鹽酸、液態氯，並為日本海軍製造毒氣。日本投降後，安順廠由國民政府接收，並持續生產與製造五氯酚納，1978 年停產五氯酚納，1982 年 3 月經濟部下令裁撤台鹼公司，1983 年併入中國石油化學工業開發股份有限公司（簡稱中石化），並成為中石化的子公司，. 18.

(20) 簡稱中石化安順廠。1994 年中石化安順廠民營化，由威京集團接手。2002 年應係中石化安順廠案例發展的關鍵年，當年成功大學環醫所李俊璋教授，調查全國 19 個焚化爐週邊居民血液戴奧辛濃度，無意中發現顯宮、鹿耳兩里居民血液戴奧辛濃度偏高。該訊息由環保人士黃煥彰老師知道後，深入調查並瞭解污染廠址造成社區居民受害嚴重，並成功結合媒體。因而有 2005 年通過 5 年 13 億之人道補償，最初以血液戴奧辛濃度 32 皮克作為補償標準，2007 年 4 月專案小組通過以 64 皮克作為補償標準，詳細內容將於下文論述。針對表一的歷史沿革，本研究團隊將持續蒐集相關資料，並針對關鍵政策進行深入瞭解與研究。表一：中石化安順廠歷史沿革時點：. 安順廠部分：. 備註：(大環境). 1942 年 (明治 17 年). 日本鐘淵曹達株式會社強佔當地土地，興建鹼氯工廠. 1945 年. 鹼價高漲，台灣內外多有投資設置鹼工廠. 1946 年. 國民政府更名「台灣製鹼台南廠」. 1946 年 12/25. 開始生產燒鹼、鹽酸、液態氯. 1948 年. 1951 年. 國民政府來台，大陸市場關閉而導致鹼滯銷，製鹼產業沒落更名為「台灣鹼業公司安順廠」. 1951 年. 鹼氯產業復甦. 1957 年. 台塑創立，進入鹼氯產業. 1964 年. 成功製成五氯酚鈉，增設五氯酚生產工廠. 1969 年. 實施五氯酚增產計畫，興建號稱全東亞最大的五氯酚工廠. 1980~85 年 1981 年 12/30. 世界能源危機，全球市場供過於求水污所第 7096 密文，提到顯宮鹽場貯水池吳郭魚體內水銀過量. 19.

(21) 1982 年 03/16. 經濟部長趙耀東下令台鹼應予裁撤，並依公司法辦理解散清算事宜，並裁示由中石化接管. 1982 年 05/30. 因經濟與環境因素關廠. 1983 年. 併入中石化(中國石油化學工業開發股份有限公司). 1989 年. 政府禁止水銀法製鹼氯造成許多工廠歇業. 1994 年. 中石化安順廠民營化. 1997 年. 台南市環保局成立專案小組. 2002 年. 公告中石化安順廠為土壤污染控制廠址. 2002 年. 成功大學環醫所李俊璋教授，調查全國 19 個焚化爐週邊居民血液戴奧辛濃度，無意中發現顯宮、鹿耳兩里居民血液戴奧辛濃度偏高. 2003 年. 台南市政府成立專案小組。希望藉由跨局處的力量，解決污染問題。. 2004 年 5 月. 行政院環保署公告為「土壤污染整治場址」. 2004 年 7 月至 2005 年 5. 台南市環保局辦理二等九號道路污染移除安置工作. 由威京集團入主. 月 2005 年 6 月. 行政院成立跨部會專案小組（由環保署主導. 2005 年 7 月. 行政院專案小組決議下，通過中石化安順廠 5 年 13 億補償方案. 2005 年 8 月. 公告禁養區與漁塭休養區. 2005 年 10. 決議辦理居民健康照並按月發放慰問金. 月 2006 年 4 月. 補助竹筏港溪 170 公尺污染移除費. 2007 年 4 月. 專案小組會議中決議，以居民血液中戴奧辛濃度值 64 皮克，作為補償及健康照護之依據. 20.

(22) 所有權變動 1942~46 年. 日本鐘淵曹達株式會社. 1946~66 年. 省政府經濟部台鹼公司. 1967~82 年. 中油公司. 1983~至今. 中國石油化學工業開發股份有限公司本研究整理自台南市政府環保局之資料. 事件的起源是，1981 年底由當時的台灣省政府水污染防治所在台鹽顯宮貯水場檢測到一批含汞量超過可食用標準的吳郭魚，隨後並正式發函中石化安順廠、台灣製鹽總廠，並副知經濟部國營會，唯並未引起政府相關部分與當地居民的重視。這可以從 1981 年 12 月 30 日水污染防治所第 7096 號函得到印證，該函只給安順廠總廠，以及經濟部國營會，並未給台南市政府。根據前述內容推測，中石化安順廠所製造之污染或有毒物質可能超過 60 年，而且造成嚴重的環境破壞或永續環境問題。雖然對於汞污泥與戴奧幸兩種有毒物質是否會擴散，台南市政府官方與環保團體似有不同看法。中石化安順廠的污染生產必須追溯到最初 1942 年，日本資本鐘淵曹達株式會社在當地建立鹼氯工廠，當時之鹼氯工廠已開始從事生產鹽酸、燒鹼、漂粉與氯氣等會造成有毒物質的產業，甚至也為日本海軍工業製造軍用毒氣。國民政府來台後，繼承當地之廠房、設備與技術，並將工廠更名為「台灣製鹼台南廠」繼續從事相關鹼氯產品之生產，1964 年研製五氯酚鈉成功，台鹼安順廠增設五氯酚廠區，目標成為東亞最大的五氯酚製造工廠，直到 1981 年發現工廠在產品製程上必須使用水銀電解法，已造成當地的魚蝦體內含有過量的重金屬，同時，也確立五氯酚為有毒物質並大量的污染當地環境，行政院經濟部於是當機立斷的下令關閉此台鹼安順廠，並進行民營化的動作，與中石化公司合併。關廠之後，安順廠污染就在安南區與當地居民靜靜並存，政府則在中央持續著民營化的釋股動作，地方上這些沒有處理的污染物質也不斷的侵蝕當地居民的健康，直到污染檢測數據出現在清華大學凌永健教授指導的宋德高（1994）<. 21.

(23) 臺灣地區環境中含氯毒性有機化合物分析研究>博士論文15中，此環境污染事實的浮現才有些許眉目。然而，曇花一現地，這份報告並沒有引起政府相關當局的重視，直到成功大學環境工程系暨環境微量毒物中心主任李俊彰教授（2002），在<台灣地區八座焚化爐鄰近居民身體健康檢查計畫>16中，發現當地居民的血液有著極高濃度的戴奧辛污染，環境污染造成當地居民生理嚴重損害的數據出現，中石化（台鹼）安順廠環境污染問題才實際受到重視，這也是確切污染數據的重要發現過程。宋德高博士論文指出，關於臺灣地區環境中含氯毒性有機化合物分析的檢測五氯酚工廠與戴奧辛調查中發現，當地鹿耳門溪與海水貯水池的吳郭魚戴奧辛污染值極高，檢測指數 247 pg-TEQ/g 遠大於環境測量的風險標準值 4 pgTEQ/g，然而當時的研究報告與數據並沒有在政府與民間廣泛討論，地方政府有意忽略此問題，甚至誤以為只是城西里焚化爐所造成之影響。數年後，成功大學環境微量毒物中心主任李俊璋對當地中石化安順廠附近的魚塭與居民戴奧辛也有一系列的相關測量。李俊璋（2001）在台南縣環保局的污染計畫中測到海水貯水池吳郭魚戴奧辛含量為 8.2~12pg-TEQ/g 又超過標準值。2002 年又針對當地居民的血液做一次大型的血液戴奧辛檢測，發現當地居民的血液全部超過標準值許多，皆為嚴重感染的受體。17當年再測得虱目魚的戴奧辛含量為 28.3 pg-TEQ/g，吳郭魚的戴奧辛含量為 23.1 pg-TEQ/g，皆高於世界衛生組織之標準 4pg-WHO-TEQ/g18。此外，李俊璋（2003）其所主持的流行病學及健康照護研究中發現， 1954 位研究對象 15. 宋德高：《臺灣地區環境中含氯毒性有機化合物分析研究》，國立清華大學化學所博士論文， 1994 年。 16 李俊璋：《大型垃圾焚化廠附近居民血液中戴奧辛濃度資料建立之計畫》，（台北市：行政院環保署研究計畫，2002 年 1 月） 17 李俊璋：《台南縣轄區大氣及環境戴奧辛/夫喃化合物調查研究計畫》，（台南縣：台南縣環境保護局研究報告，2001 年 4 月）。 18 pg-WHO-TEQ/g 是指每皮克血液脂肪中含有多少皮克的戴奧辛。 19 李俊璋：《台南市中石化安順廠附近居民流行病學及健康照護研究》，（台北市：行政院衛生署國民健康局研究計畫，2003 年 1 月）。 22.

(24) 之血液戴奧辛濃度平均值高達 81.5 pg WHO-TEQ/g。近日亦檢驗出居住於中石化安順廠附近的婦人之血液中戴奧辛含量高達 308.553 pg WHO-TEQ/g，20此數值不但是台灣目前為止所測出之最高數值，更已成為新的世界紀錄。在此，中石化安順廠的環境污染也已經確定無誤。至於中石化議題在環境運動的主要推動者為黃煥彰21與台南社區大學。黃煥彰由過去二仁溪河川復育整治運動到鹿耳門溪的溪流研究，偶然發現鹿耳門溪旁存在著嚴重的戴奧辛污染。眾所皆知台北的淡水河長期存在著河川污染，淡水河內下游每公克底泥有著平均 6.47 pg-TEQ/g 戴奧辛污染，然而，台南鹿耳門溪這條看似乾淨的河流，卻有超過淡水河的兩倍的 14. 2 pg-TEQ/g 嚴重戴奧辛污染（表二）。22從過去台鹼工業時期就有的有毒物質，地方政府與相關環保單位卻沒有進行處理以及對受災居民做照顧措施，於是開啟黃煥彰對中石化（台鹼）安順廠的研究與試圖喚起當地居民對污染認知的環境運動。表二、台灣地區十二條河川中、下游底泥戴奧辛背景調查數據項次. 河川. 採樣站每公克底泥戴奧辛毒性當量範圍／皮克. 1. 淡水河. 4. 6.47. 2. 頭前溪. 3. 2.14. 3. 客雅溪. 3. 3.72. 4. 中港溪. 4. 3.95. 5. 北港溪. 2. 0.9. 6. 朴子溪. 3. 2.38. 7. 鹽水溪. 2. 3.44. 8. 高屏溪. 4. 0.5. 9. 東港溪. 5. 1.84. 10. 蘭陽溪. 2. 0.6. 20. 本名吳信，住在中石化安順廠旁邊的七十歲歲婦人。她的血液經檢測，戴奧辛濃度超過三百皮克，是一般人平均值的十幾倍。 21 黃煥彰為嘉南科大護理系副教授，台南社大環境學程研究中心召集人，中石化安順廠的許多重要資料透過他而曝光，擁有化學分析背景在面對政府機關環境污染檢測，有很高的敏銳度。 22 黃煥彰：<失落的記憶～台鹼二部曲>，《看守台灣》（台北），5 卷 2 期（2003），頁 29。 23.

(25) 項次. 河川. 採樣站每公克底泥戴奧辛毒性當量範圍／皮克. 11. 二仁溪. 4. 2.34. 12. 鹿耳門溪. 3. 14.2 資料來源︰環保署，轉引自黃煥彰（2003）. 而黃煥彰（2002、2003、2004）台鹼三部曲研究可被認為是中石化（台鹼）安順廠污染案研究的基礎背景資料。黃煥彰在研究中分析各污染點的污染物檢測調查（汞以及戴奧辛），除了對當地受災害居民有很深刻描述、提到台鹼安順廠在 1984 年股權移轉外 23，另外一個極大貢獻則是在環保署進行底泥測量時建議測量點，讓政府依照其所推測有效測量，因此發現較為精準的汞污泥數值，以及目前世界單點測量最高戴奧辛污染的測量點，為 979,000 WHO-TEQ/g。24這些數據都保留在黃煥彰的文章內（圖三），此也為黃煥彰文章價值之所在。. 23 24. 黃煥彰：<正義的曙光～台鹼三部曲>，《看守台灣》（台北）6 卷 1 期（2004），頁 18-25。黃煥彰：<失落的記憶～台鹼二部曲>，《看守台灣》（台北）5 卷 2 期（2003），頁 31。 24.

(26) 圖三、中石化（台鹼）安順廠之污染測量點地圖資料來源：黃煥彰. 在安順廠污染場址技術整治的清除進度部分，環保署（ 2005）統計資料顯示，25目前戴奧辛與五氯酚污染物所分佈的海水貯水池、鹼氯工廠區、五氯酚工廠單一植被區、草叢區與 2 等 9 號道路等六區塊，皆含有高度的污染物，這些污染廠址的土壤植被覆蓋許多有毒廢棄污染物，皆已公告列管。其中 2 等 9 號道路在過去環保署郝龍斌的就任期間已開挖清除完畢，但其他五個區塊仍未見進度。鹿耳門溪的部分，因河道過去不斷整治，中上游的底泥其汞污染濃度與戴奧辛濃度皆比下游高出取多，再透過河流與魚塭的流通，間接傳染鄰境的養殖魚，此問題仍未受到解決。此外，台南市政府爭取中央環保署補助「95 年度中石化臺南安順廠整治廠址工作計畫」1,540 萬元，辦理中石化廠區排水溝污染土壤之移除暫存、場址周界剩餘魚塭底泥品質查證及環境監測與環境管理等工作，正進行發包中。環保署也已審核通過「竹筏港溪污染物清除計畫」細部設計，已於 2006 年 10 月辦理發包，目前已經進行施作。26 而在非技術整治的部分，行政院（2007）指出已於過去 2005 年 7 月 11 日，跨部會專案小組會議通過將針對顯宮里、鹿耳里、四草里居民進行一項五年十三億的補償政策，如此鉅額補償與居民照護政策，甚至被收錄在《2006 年台灣年鑑》中。27在台南市政府的執行上，已施行的部分包括發放慰問金每人每月 1,814 元整，2005 年至 2006 年 9 月計補助 6 萬多人，發放金額計 1 億 1,150 萬元。養殖魚業方面，2006 年度停養區魚塭停養補償費總計 203 萬餘元（已於 7 月份發放完成）。國小方面，2005 學年度至 2009 學年度計五個學年度補助顯宮國小、鎮海國小午餐費等，2005 學年及 2006 年上學期合計補助約 300 萬元。生活起居. 25. 台南市環保局：《中石化安順廠污染防制手冊》，（註：未示出版日期）。頁 9-14。台南市政府：《台南市政府 2006 年施政報告》，（台南：台南市政府，2007 年），頁 16-17。 27 台灣年鑑電子版：（ 2006 年台灣年鑑），網址： http://www7.www.gov.tw/EBOOKS/TWANNUAL /show_book.php?path=8_011_064（檢閱日期：2007 年 12 月 30 日） 26. 25.

(27) 上，自 2006 年 8 月起辦理中石化污染區居民健康照護、生活照顧等計畫，補助托兒所營養午餐費計 26 萬餘元。28 以上為目前中石化（台鹼）安順廠環境污染案的脈絡介紹，在之中我們可以發現從污染生產、秘密關廠、發現污染、環保團體介入、議題設定、密集調查、到環境污染整治政策形成，二等九號道路除污政策執行完畢，五年十三億補償政策在當地實施，一連串的中石化（台鹼）安順廠環境污染整治政策正不斷產生，五年十三億補償政策也將政策終止。. 第二章文獻探討本章根據前述研究問題，蒐集相關文獻進行分析，下文分為五節，首先，針對政策形成之理論進行探討，並確定本論文之研究理論分析基礎。其次，就政策規劃進行理論探討，第三階段則是政策執行理論，並透過整治政策與補償政策兩部份，分析政府內部因素與外部因素，進行相關文獻與資料比較，探討各因素間之效果與模式。最後，第四節與第五節將透過目前此議題的研究進度，以及在國際上的相關討論進行文章評述，以期本報告之研究更具有與理論根據與研究價值。. 第一節、政策形成政策形成理論過去多被納入政策過程論中，直到 Lindblom（1968）漸進主義模式以及 Cohen、March & Olson（1972）等垃圾桶理論模式受到熱烈討論後，許多政策學家與政府官員才正視政策形成之領域，但，政策形成理論受到廣泛. 28. 台南市政府：《台南市政府 2006 年施政報告》，（台南：台南市政府，2007 年），頁 16。 26.

(28) 討論以及確立理論地位，是直到 John W. Kingdon 將 Garbage can theory 進行修正後之時期。相關脈絡如下：壹、漸進主義模式（incrementalism model）美國耶魯大學經濟學教授 Charles E. Lindblom （ 1959 ）於 Public Administration Review 發表 <The Science of “Muddling Through”>，反對傳統線性決策過程，認為許多政治人物會限縮設定的政策，朝向現有的並具體可行的部分漸進，避免政策激進變遷而造成不必要的風險，此為漸進科學模式之源頭。 Lindblom（1968）更強調政策形成即為漸進模式，周旋於政黨與選民之間，以. 29. 獲得共識為首要目標，並認為現實政策之制訂，表現在政黨與政黨的競爭中，尤其競選時政黨為了爭取選票，不斷給予選民政治承諾並保證現有政策之改善，促使政策成為政治過程的產物，並且在遵從民意趨勢外，避免與多數利益與意見相左。Lindblom 也表示透過定期選舉的政黨協商，造成現有政策不斷追加，決策者持續增添新的政策，此乃政策制訂之過程。30漸進主義之成就在於其政治取向的政策制訂，深具功能理性與實用價值，亦顯示階段論的盲點－過分理想化。然而，若政策制訂過程過於保守，抑或過渡強調政黨協商以求平衡，易忽略施政價值之正確性與目的性。貳、垃圾桶決策理論（Garbage can theory） Cohen、March & Olson（1972）針對議題設定與政策形成進行理論建構，提出「垃圾桶決策理論（Garbage can theory）」。31Cohen 等三人認為政策形成的過程中，非單純的由政府主導政策制訂，而是複雜的情境。發現重要的政策問題時，探討問題以及提出訴求自會形成一種量流（stream），而這些量流多屬於不同層次的對象，並將提出各種不同程度的訴求，但因彼此對於問題的瞭解、技術及 29. Lindblom, Charles E., “The Science of ‘Muddling Through’ ” , Public Administration Review, Vol. 19,（1959）pp.79-88. 30 Lindblom, Charles E. & Edward J. Woodhouse 原著，陳恆均、王崇斌、李珊瑩等譯：《政策制訂的過程》（臺北市：韋伯文化，1998 年 10 月）頁 64-65。 31 Cohen, M.D., March, J.G. & Olsen, J.P., “A Garbage Can Model of Organizational Choice , ”Administrative Science Quarterly, Vol. 17,（1972）pp.1-26. 27.

(29) 價值看法歧異，當各自的論述、價值及方案匯集時，將導致政策確立及議題設定的過程更加複雜、不明確，甚至毫無秩序（disorder ness）。其中， Cohen 等人所指的三個量流，分別是：問題偏好（ problematic preferences）、不確定之技術（unclear technology）以及流動性的參與（fluid participation）。首先，問題偏好意指各團體間的價值與喜好有差異性，導致矛盾產生；其次，不確定之技術意謂政府對於解決問題的方案以及所需技術不夠瞭解，只能在錯誤中學習；再來，流動性的參與是指參與政策問題之人員並非固定，可能在不同時期有不同對象進入或離開，其所參與的程度也不同，流動性的參與不僅是外部團體，或政府內部行政人員亦有相同情況。因此，政府制訂決策有時就像在垃圾桶中找答案一樣，儘管政策輸出，卻非是最適當的與健全的政策。参、Kingdon 之政策形成理論根據 Cohen 等人的政策形成理論，John W. Kingdon 做出修正。此處，Kingdon 提出三個「量流」（Stream），政府得以先設定議題，包括：問題量流（problem stream）、政策量流（policy stream）、以及政治量流（political stream）。問題量流方面，主要是確定問題，聚焦事情。政策量流上，探討方案的接受度、技術的適用性以及效果。政治量流則為政治運作的部分，包括國內對某個議題的認知、利益團體的活動以及選舉的觀感，促使議題的解決方案出現。當這三個量流匯集時，「政策窗口（Policy window）」便有機會開啟，政策得以成形。32 進一步解釋，問題量流意指，政府面對一個政治的、社會的、或環境的問題，通常並非單由政治壓力所引起，而是本來就存在。同時，某些政治人物、政策執行者或政府官僚人員早已知道問題，而一般民眾要發現問題卻不容易，更遑論點出問題或讓社會重視。政府官僚人員也需要透過經驗，發現那些問題的表徵， 32. James P. Lester & Joseph Stewart. JR.原著，陳恆鈞譯，2001 年，《公共政策演進研究途徑》，台北學富文化，頁 84-85。 28.

(30) 或是藉由一些討論而發現真正的問題內容，換句話說，政府有權力讓政策形成，也總會注意到這些重要的問題，並不是因為壓力而推動，而是先有了對問題的敏感度，再依靠危機或是象徵性意義的議題爭辯，讓政策制訂者依個人經驗使得問題進入議程，以形成政策。政策形成的問題量流同樣需要一些「系統性的指標」，才能帶動問題界定。而這些「系統性的指標」讓我們知道為何需要重視這些問題，以及問題需要如何去解決，需要解決到怎麼程度，政府也可以依此調整政策內容。當政府外部的行為者因為某種危機、象徵或災難，推動某些議題，這並不會立即在政策的議程設定中受到凸顯，它必須要有一些「附加物」，就如：第一、這些問題必須早就存在於人們心中；第二、有些災害或是危機可以做為一種預警，這些警訊讓我們及早注意相關問題，進而去重視與解決問題；第三、政府面對所聚焦的事件中，將會合併一些類似的其他事件，也間接改變問題的界定，或是找到其他問題的解決方法。此外，政策的問題量流也會有所回饋，透過方案的評估，我們可以對於過去的問題界定進行調整，修正的政策內容也將成為政府政策學習的重要管道。在政府的有限資源分配下，又受到國家政治結構的既有框架限制下，政策形成的問題量流也將會回饋，並與政策量流、政治量流相互激盪，產生新的政策。政府為何會重視這些問題，主要因為這些事件的聚焦與反饋，都會使得問題受到注意，政府也將透過系統性的指標，來改變問題的強度，假使起初政府就對問題有清楚界定，之後也便於在與外部因素的爭論後，將問題妥善解決，同時，如果一個問題情境要變成一個政策問題，社會民眾也必須相信情境中會有某些事情是政府必須改變的。政策量流的部分，會有「政策社群」參與，在之中也可能會產生積極活躍的「政策企業家」，這些角色會施力於下列三種政策量流的面向中，三個面向包括. 29.

(31) 「技術的可行性」、「價值的可接受性」以及「預期限制與阻礙」。通常政策社群會由專業人士、民間團體、智庫、或是有心人士、意見領袖等人組成，這些人會持續或間些性的參與政府的政策形成，在政策量流的過程中，使盡一切力量去影響政策內容。政策形成的「技術可行性」方面，政府面對已經界定好的政策問題時有很多各式各樣的建議方案會被提出，當諸多方案都必須深入瞭解細節時，政府就會思考這些方案在執行時的技術是否可行，以及實際機制的運用上是否實用，經費能否配合，或是能否符合當地環境。因此，當這些專家學者發現，現有的技術不能充分解決問題時，政府可能會捨棄現有的方案，而再開設更多的研討會或焦點座談，來找出更專精或更合適的方法。「價值的可接受性」方面，當政府提出的解決方案呈現於某些政策社群當中，往往會產生價值衝突的問題，這些專家中每個人會有不同的價值觀，價值觀彼此間存在衝突，屆時就會出現政治的角力與鬥爭，結果也會反映在政策內容。有些時候，這些政府的外部因素也會用同樣的眼光看待某些事件，對於某些價值也會有都同意，或都不同意的共識。常常，政府推動之政策無法形成，或是預計採用的方案不被接納時，會是因為政策社群中的想法與價值沒有共識，這些價值觀，有時候不一定只是自由主義或保守主義的意識型態爭論，也有時候是考慮到某些政策方案的公平性與效率。換句話說，環保團體常會注意政府政策的公平性，政府或專家學者則會偏重經費的使用效率，往往就產生了方案選擇的衝突，當這些政策方案沒有符合各專家團體或政策社群的期待，那政策就難以形成，或是政策會形成緩慢。此外，「預期的限制與阻礙」，就如政策產生的財政成本，是否可以被政府官員或是經費守護者、國會議員所接受，這些也都會影響政策形成的程度與時間長度。政治量流部分，Kingdon 認為政策形成也是某種「價值的權威性分配」，別於一般政治學者，政治面向不僅僅是政策制訂過程外的政治事件，政策流動的趨勢中，獨立在政策量流之外的是政治量流，它與問題量流、政策量流常常互動與. 30.

(32) 相互衝擊。以政治量流來看待公共政策的過程，這些角色也不止會是專家學者領域之外的成員，就像政治人物、國會議員及其助理、政黨黨綱、民意、壓力團體，這些獨立在研究者之外的人員，都有可能透過各種可能的手段，去影響政府政策的形成、規劃與執行。政治量流也有五點重要變項，包括第一、民意的情緒氛圍；第二、壓力團體的權力角逐；第三、各級行政首長與民意代表的選舉結果；第四、國會中意識型態與政黨屬性；第五、行政部門的變遷，以上五點都分別可能產生政治量流的影響政治量流的發展也會改變議題設定，或是政策形成與規劃內容，因此，儘管有些既定議程正在進行中，也會因為政治量流的五項因素，讓這些議程暫時受到擱置或起變化，抑或過去受到阻礙的議程，會因為政治流的因素，創造出適當時機，進而讓政策形成。 Kingdon 在議題設定與政策形成理論中，融合階段論與反階段論之論述。透過階段論者所提出之政策循環過程架構，針對政策形成進行深入研究，避免階段論經常陷入的輸送帶單線思考問題，亦修正反階段論者 Cohen 等人之垃圾桶理論，建構較符合現況之政策形成理論。Kingdon 的政策形成理論中，「階段論」所強調之政府政策制訂主導性，即是 Kingdon 所指政策形成之「政府內部因素（inside of government）」，而反階段論學者所提之政黨、利益團體、媒體等效力為政策形成之「政府外部因素（outside of government）」。故本研究也將採用 Kingdon 之政策形成理論，做為中石化（台鹼）安順廠環境污染整治政策形成研究之理論基礎與利害關係人分項。. 第二節、政策規劃根據 Charles O. Jones 指出，「政策規劃指發展一個計畫、方法和對策，以滿足某種需求，解決某種問題」。在中石化的環境污染案中，我們常常可以聽到環保. 31.

(33) 團體、學者以及當地居民指責：「中石化安順廠補償方案缺乏通盤規劃且過於急就章」33、「中石化安順廠的污染問題在這期間並未受到中央政府應有之重視，一旦重視卻是非理性或不具規劃性的重視」34，上述皆說明中石化安順廠之政策在規劃階段所出現的問題，也凸顯出政策規劃在整體政策制定過程中的重要性。然而，何謂政策規劃（Policy Planning）？它的內涵又是什麼？ James E. Anderson 將之界定為「發展中肯且可接受的行動過程，以處理公共問題」35。Y. Dror 則界定政策規劃為「準備一套未來行動決策的過程，它導向於藉由最適方法達成目標」。36上述對政策規劃之定義，除指陳出政策規劃之內涵外，它同時也揭示出政策規劃之特色，係以問題解決為導向，針對已納入政府議程之公共議題，發展出最佳、且可行之方案內容。以中石化安順廠補償政策為例，在政策規劃階段之目標，即是根據補償政策之意涵與精神，就當地受害居民因污染所導致相關損害與損失，研擬發展出一套可行且最適之補償方案。中石化安順廠 5 年 13 億補償方案中，高達 13 億的數字、以及為期 5 年的執行期間究竟是基於如何的規劃考量，都是相當值得予以探討之處；至於補償方案內容的規劃是否為通向當地污染問題解決的最佳與最適方案，更是進行補償政策規劃時的首要考量。此外，A. Kaplan 就政策規劃階段所應秉持之原則，提出公正（ principle of impartiality）、普遍分配（distributive principle）、最劣者受益最大（maximum principle ）、個人受益（ principle of individuality ）、連續性（ principle of continuity）等幾個重要原則。所謂「公正」，意指政策規劃時不可偏頗或偏私，例如犧牲某些人的利益來成全其他人；「普遍分配」是指政策規劃應使利益普遍擴及至一般人，而非特定人口；「最劣者受益最大」，則指社會上處於最劣勢者應最優先被考慮；「個人受益」則指無論採行何種方案，最終受益者都應該要落 33. 詹伯望、施鎰欽：〈政府補償環團肯定三里長難平〉，《中國時報》（台北市），2005 年 7 月 12 日，第 A6 版。 34 楊永年：〈環境政策—以中石化安順廠為例〉，頁 123。 35 林水波、張世賢：《公共政策》，（台北市：五南，2006 年 10 月），頁 128。 36 吳定：《公共政策》，（台北：五南，2008 年 2 月），頁 179 32.

(34) 實到具體的人民身上；至於「連續性」，則指政策規劃應有延續性的觀點，從過去、現在及未來的角度來評估方案的可行性。37以中石化安順廠補償政策為例，上述規劃原則的考量，都將是確保補償政策能在符合公平性與最大多數利益的原則下，極大化對當地受害居民的救助照顧，以使補償金能發揮最大的功效。然而，上述原則僅是就政策規劃階段所應考量之一般性原則來進行論述，若以中石化安順廠污染案例之補償政策觀之，除上述規劃原則應被納入考量外，尚不應忽略從補償政策所具有之特殊性，即「補償」之意涵來進行更細緻的規劃根據前述對補償之名詞定義，係指「對因他方侵權，致受有損害或損失者，經由某些方式或手段來進行彌補與滿足，以期達到等同等值的回報，並平衡受害者因受到損害所感受到的挫折與劣勢感」。就中石化安順廠補償政策之規劃，除上述 A. Kaplan 對政策規劃一般性原則之適用，尚應納入「彌補受害者損失」、及「平衡受害者次等與劣勢感」等意涵，作為補償政策之規劃精神與價值。對此，李翠萍38從社會福利觀點，指出補償政策應有永續發展的思考，她並提出對地方上受污染社區居民的福利需求考量，應包括維持基本生活的經濟條件、人力資源的維持與再利用，以及社會偶發事件的預防與照顧等面向。上述觀點皆呼應補償政策在政策規劃上應被強調之補償意涵以中石化安順廠污染案為例，當地社區居民因漁塭禁止捕撈、或受到停養限制，而導致失業或生活陷入困境等損失補償，不能僅從漁塭的收購或補償進行思考，更重要的是，進一步考量該如何因應居民因污染所導致無法生存的窘境，並規劃出一個足以維持其基本生活所需的補償政策。上述由社會福利角度出發所提出對補償政策之考量，還延伸出另一個政策規劃階段的重要思考面向，即透過對民意（或稱政策規劃標的人口）的掌握，方能規劃出符合民眾需求的補償方案，而民眾對政策規劃的參與，正是民眾意見. 37. 林水波、張世賢：《公共政策》，頁 145-147 李翠萍：〈環境正義中的社會福利議題分析_以中石化安順廠址污染為例〉，《環境污染案例之社會人文研究學術研討會》，（台南市：成功大學 2007 年 11 月 23 日），頁 78-81。 38. 33.

(35) 與需求的最直接展現，且可提昇民眾的政策滿意度及政策回應。許多文獻與相關研究也都強調民眾參與的重要性。 39 有關民意對公共政策之影響力， Paul Burstein40的研究指出，民意時常影響公共政策，且其影響通常相當強烈，而公部門的回應也會隨著議題的重要性而增加，即使面對利益團體、社運組織、政黨與經濟菁英份子，民意仍不失其重要性，是而公共政策的制定若失去民意基礎，其正當性將受到嚴重挑戰。因此，中石化安順廠 5 年 13 億補償方案中，透過民眾參與過程來展現民意，將是政策規劃階段不能忽略之面向。然而，傳統政策規劃大多由政府官僚體系的菁英或專家學者所主導，當政策規劃過程中涉及複雜的技術或專業知識時，一般民眾往往被排斥在政策規劃之外。有關專業知識與民眾參與間產生衝突的問題，奈欽提到「專業官僚們根據一套僅能實現侷限目標的規劃及程序來發展科技計畫，但大部份決定都是取決於特定科技的可能性，對於那些因擴大民眾參與而有可能帶來的不確定性或是不可預測性則缺乏容忍的能力」41。而 Dryzek 也指出，「以經濟與技術理性作為政策制定方案思考的主軸，常忽略公平與正義的民主價值，以致於出現效率導向、技術導向、專家中心導向的專制政策科學傾向，遠離民主參與的目標越來越遠」42；Fisher 則從環境評估與科技風險的角度，探討民眾與專家之間的緊張關係，他指出，一般民眾或許沒有能力瞭解或接受科學的研究結果以及理性決策的意涵，但從一般民眾理性角度所關注的重要問題，卻常常是具有專業的科學專家所忽略或不在意的。43 面臨上述難題，代表技術專業的專家學者與代表公眾需求的民眾之間的互動 39. Yungnane Yang (2008), “The Dredging Policy and Citizen Participation – the An-Shun Plant Case,” Paper presented at the conference of Taiwan Association for Schools of Public Administration and Affairs (TASPAA), Tunghai University, Taichung, Taiwan, 24-25 May, 2008. 40 Paul Burstein (2003), “The Impact of Public Opinion on Public Policy: A Review and an Agenda,” Political Research Quarterly, Vol. 56, No. 1, pp. 29-40. 41 徐世榮：〈試論科技在地方環保抗爭運動中所扮演的角色─以後勁反五輕抗爭為例〉，《台灣社會研究季刊》（台北），第 18 期（1995 年 2 月），頁 130。 42 丘昌泰：《公共政策》，（台北：巨流，2006 年 10 月），頁 188。 43 Frank Fischer (2008), “Citizens and Experts in Environmental Policy: Situating Technical Knowledge in Practical Deliberation,” Paper presented at the conference of Taiwan Association for Schools of Public Administration and Affairs (TASPAA), Tunghai University, Taichung, Taiwan, 24-25 May, 2008. 34.

(36) 與參與，在政策規劃階段又要如何成為可能？常民知識與技術專業知識之間的落差，又要如何彌補？對此，公共政策學者 Deleon 認為，民主參與就是政策分享（policy sharing），民眾不必是充分博學的專家，足以專業地評論所有的公共政策，但卻一定有充分知悉（well-informed）政策資訊的權利。他進而提出推動參與型政策分析（participatory policy analysis），要求在整個政策過程中設計一套加強民眾參與的管道，使得民眾的個人偏好可以轉化成為公共政策 44 。 Fischer 也提出類似的概念，即「參與型政策研究」（ participatory policy research）來促進民眾的參與，強調規劃者與民眾共同決定政策目標、資料共享的調查精神、專家與民眾之間可以有同等的機會相互影響彼此、且雙方可以自由的中止彼此的諮詢關係，以避免專業知識的專制（tyranny of expertise）。45 上述觀點指出政策規劃在專業技術考量下，亦不應忽略民眾參與在政策規劃過程中的重要性，而這又將進一步影響民眾對政策的滿意度以及政策的回應性。就中石化安順廠 5 年 13 億補償政策的規劃來觀察，有關補償項目的設計、補償數目的分配、補償標準的擬定，都涉及一系列專業的規劃判斷與思考。在這過程中，當地社區居民是否具有意見表達管道、補償方案的規劃是否納入民眾的意見都將考驗著方案的可行性與政策成效，而這正可由政策執行階段來加以檢視。. 第三節、政策執行政策執行（Policy Implementation）是指一系列為達成政策目標而採取各項行動之動態過程46。C.O. Jones 則進一步指出，政策執行乃指將一種政策付諸實施的各項活動，包括解釋、組織與適用，其中，「解釋」意指將政策內容轉化成一. 丘昌泰：《公共政策》，（台北：巨流，2006 年 10 月），頁 187。 Frank Fischer (2008), “Citizens and Experts in Environmental Policy: Situating Technical Knowledge in Practical Deliberation,” Paper presented at the conference of Taiwan Association for Schools of Public Administration and Affairs (TASPAA), Tunghai University, Taichung, Taiwan, 24-25 May, 2008. 46 Donald S. Van Meter, and Carl E. Van Horn (1975), “The Policy Implementation Process: A Conceptual Framework,” Administration and Society, vol. 6, no. 4, pp. 445-488. 44. 45. 35.