第二章 文獻探討
第一節、 政策形成
政策形成理論過去多被納入政策過程論中，直到 Lindblom（1968）漸進主義 模式以及Cohen、March & Olson（1972）等垃圾桶理論模式受到熱烈討論後，
許多政策學家與政府官員才正視政策形成之領域，但，政策形成理論受到廣泛
討論以及確立理論地位，是直到John W. Kingdon 將 Garbage can theory 進行修 正後之時期。相關脈絡如下：
壹、漸進主義模式（incrementalism model）
美 國 耶 魯 大 學 經 濟 學 教 授 Charles E. Lindblom （ 1959 ） 於 Public Administration Review 發表 <The Science of “Muddling Through”>，反對傳統線性 決策過程，認為許多政治人物會限縮設定的政策，朝向現有的並具體可行的部 分漸進，避免政策激進變遷而造成不必要的風險，此為漸進科學模式之源頭 。
29Lindblom（1968）更強調政策形成即為漸進模式，周旋於政黨與選民之間，以 獲得共識為首要目標，並認為現實政策之制訂，表現在政黨與政黨的競爭中，
尤其競選時政黨為了爭取選票，不斷給予選民政治承諾並保證現有政策之改善，
促使政策成為政治過程的產物，並且在遵從民意趨勢外，避免與多數利益與意 見相左。Lindblom 也表示透過定期選舉的政黨協商，造成現有政策不斷追加，
決策者持續增添新的政策，此乃政策制訂之過程。30漸進主義之成就在於其政治 取向的政策制訂，深具功能理性與實用價值，亦顯示階段論的盲點－過分理想 化。然而，若政策制訂過程過於保守，抑或過渡強調政黨協商以求平衡，易忽略 施政價值之正確性與目的性。
貳、垃圾桶決策理論（Garbage can theory）
Cohen、March & Olson（1972）針對議題設定與政策形成進行理論建構，提出
「垃圾桶決策理論（Garbage can theory）」。31Cohen 等三人認為政策形成的過程 中，非單純的由政府主導政策制訂，而是複雜的情境。發現重要的政策問題時，
探討問題以及提出訴求自會形成一種量流（stream），而這些量流多屬於不同 層次的對象，並將提出各種不同程度的訴求，但因彼此對於問題的瞭解、技術及
29 Lindblom, Charles E., “The Science of ‘Muddling Through’ ” , Public Administration Review, Vol.
19,（1959）pp.79-88.
30 Lindblom, Charles E. & Edward J. Woodhouse 原著，陳恆均、王崇斌、李珊瑩等譯：《政策制訂 的過程》（臺北市：韋伯文化，1998 年 10 月）頁 64-65。
價值看法歧異，當各自的論述、價值及方案匯集時，將導致政策確立及議題設定 的過程更加複雜、不明確，甚至毫無秩序（disorder ness）。
其 中 ， Cohen 等 人 所 指 的 三 個 量 流 ， 分 別 是 ： 問 題 偏 好 （ problematic preferences）、不確定之技術（unclear technology）以及流動性的參與（fluid participation）。首先，問題偏好意指各團體間的價值與喜好有差異性，導致矛 盾產生；其次，不確定之技術意謂政府對於解決問題的方案以及所需技術不夠 瞭解，只能在錯誤中學習；再來，流動性的參與是指參與政策問題之人員並非 固定，可能在不同時期有不同對象進入或離開，其所參與的程度也不同，流動 性的參與不僅是外部團體，或政府內部行政人員亦有相同情況。因此，政府制訂 決策有時就像在垃圾桶中找答案一樣，儘管政策輸出，卻非是最適當的與健全 的政策。
参、Kingdon 之政策形成理論
根據 Cohen 等人的政策形成理論，John W. Kingdon 做出修正。此處，Kingdon 提出三個「量流」（Stream），政府得以先設定議題，包括：問題量流（problem stream）、政策量流（policy stream）、以及政治量流（political stream）。問題量 流方面，主要是確定問題，聚焦事情。政策量流上，探討方案的接受度、技術的 適用性以及效果。政治量流則為政治運作的部分，包括國內對某個議題的認知、
利益團體的活動以及選舉的觀感，促使議題的解決方案出現。當這三個量流匯集 時，「政策窗口（Policy window）」便有機會開啟，政策得以成形。32
進一步解釋，問題量流意指，政府面對一個政治的、社會的、或環境的問題，
通常並非單由政治壓力所引起，而是本來就存在。同時，某些政治人物、政策執 行者或政府官僚人員早已知道問題，而一般民眾要發現問題卻不容易，更遑論 點出問題或讓社會重視。政府官僚人員也需要透過經驗，發現那些問題的表徵，
32 James P. Lester & Joseph Stewart. JR.原著，陳恆鈞譯，2001 年，《公共政策演進研究途徑》，
或是藉由一些討論而發現真正的問題內容，換句話說，政府有權力讓政策形成，
也總會注意到這些重要的問題，並不是因為壓力而推動，而是先有了對問題的 敏感度，再依靠危機或是象徵性意義的議題爭辯，讓政策制訂者依個人經驗使 得問題進入議程，以形成政策。
政策形成的問題量流同樣需要一些「系統性的指標」，才能帶動問題界定。而 這些「系統性的指標」讓我們知道為何需要重視這些問題，以及問題需要如何去 解決，需要解決到怎麼程度，政府也可以依此調整政策內容。當政府外部的行為 者因為某種危機、象徵或災難，推動某些議題，這並不會立即在政策的議程設定 中受到凸顯，它必須要有一些「附加物」，就如：第一、這些問題必須早就存在 於人們心中；第二、有些災害或是危機可以做為一種預警，這些警訊讓我們及早 注意相關問題，進而去重視與解決問題；第三、政府面對所聚焦的事件中，將會 合併一些類似的其他事件，也間接改變問題的界定，或是找到其他問題的解決 方法。
此外，政策的問題量流也會有所回饋，透過方案的評估，我們可以對於過去 的問題界定進行調整，修正的政策內容也將成為政府政策學習的重要管道。在政 府的有限資源分配下，又受到國家政治結構的既有框架限制下，政策形成的問 題量流也將會回饋，並與政策量流、政治量流相互激盪，產生新的政策。政府為 何會重視這些問題，主要因為這些事件的聚焦與反饋，都會使得問題受到注意，
政府也將透過系統性的指標，來改變問題的強度，假使起初政府就對問題有清 楚界定，之後也便於在與外部因素的爭論後，將問題妥善解決，同時，如果一 個問題情境要變成一個政策問題，社會民眾也必須相信情境中會有某些事情是 政府必須改變的。
政策量流的部分，會有「政策社群」參與，在之中也可能會產生積極活躍的
「政策企業家」，這些角色會施力於下列三種政策量流的面向中，三個面向包括
「技術的可行性」、「價值的可接受性」以及「預期限制與阻礙」。通常政策社群會 由專業人士、民間團體、智庫、或是有心人士、意見領袖等人組成，這些人會持續 或間些性的參與政府的政策形成，在政策量流的過程中，使盡一切力量去影響 政策內容。政策形成的「技術可行性」方面，政府面對已經界定好的政策問題時 有很多各式各樣的建議方案會被提出，當諸多方案都必須深入瞭解細節時，政 府就會思考這些方案在執行時的技術是否可行，以及實際機制的運用上是否實 用，經費能否配合，或是能否符合當地環境。因此，當這些專家學者發現，現有 的技術不能充分解決問題時，政府可能會捨棄現有的方案，而再開設更多的研 討會或焦點座談，來找出更專精或更合適的方法。
「價值的可接受性」方面，當政府提出的解決方案呈現於某些政策社群當中，
往往會產生價值衝突的問題，這些專家中每個人會有不同的價值觀，價值觀彼 此間存在衝突，屆時就會出現政治的角力與鬥爭，結果也會反映在政策內容。有 些時候，這些政府的外部因素也會用同樣的眼光看待某些事件，對於某些價值 也會有都同意，或都不同意的共識。常常，政府推動之政策無法形成，或是預計 採用的方案不被接納時，會是因為政策社群中的想法與價值沒有共識，這些價 值觀，有時候不一定只是自由主義或保守主義的意識型態爭論，也有時候是考 慮到某些政策方案的公平性與效率。換句話說，環保團體常會注意政府政策的公 平性，政府或專家學者則會偏重經費的使用效率，往往就產生了方案選擇的衝 突，當這些政策方案沒有符合各專家團體或政策社群的期待，那政策就難以形 成，或是政策會形成緩慢。此外，「預期的限制與阻礙」，就如政策產生的財政 成本，是否可以被政府官員或是經費守護者、國會議員所接受，這些也都會影響 政策形成的程度與時間長度。
政治量流部分，Kingdon 認為政策形成也是某種「價值的權威性分配」，別於 一般政治學者，政治面向不僅僅是政策制訂過程外的政治事件，政策流動的趨 勢中，獨立在政策量流之外的是政治量流，它與問題量流、政策量流常常互動與
相互衝擊。以政治量流來看待公共政策的過程，這些角色也不止會是專家學者領 域之外的成員，就像政治人物、國會議員及其助理、政黨黨綱、民意、壓力團體，
這些獨立在研究者之外的人員，都有可能透過各種可能的手段，去影響政府政 策的形成、規劃與執行。
政治量流也有五點重要變項，包括第一、民意的情緒氛圍；第二、壓力團體的 權力角逐；第三、各級行政首長與民意代表的選舉結果；第四、國會中意識型態 與政黨屬性；第五、行政部門的變遷，以上五點都分別可能產生政治量流的影響 政治量流的發展也會改變議題設定，或是政策形成與規劃內容，因此，儘管有 些既定議程正在進行中，也會因為政治量流的五項因素，讓這些議程暫時受到 擱置或起變化，抑或過去受到阻礙的議程，會因為政治流的因素，創造出適當 時機，進而讓政策形成。
政治量流也有五點重要變項，包括第一、民意的情緒氛圍；第二、壓力團體的 權力角逐；第三、各級行政首長與民意代表的選舉結果；第四、國會中意識型態 與政黨屬性；第五、行政部門的變遷，以上五點都分別可能產生政治量流的影響 政治量流的發展也會改變議題設定，或是政策形成與規劃內容，因此，儘管有 些既定議程正在進行中，也會因為政治量流的五項因素，讓這些議程暫時受到 擱置或起變化，抑或過去受到阻礙的議程，會因為政治流的因素，創造出適當 時機，進而讓政策形成。