第二章 文獻探討
第三節、 政策執行
政策執行（Policy Implementation）是指一系列為達成政策目標而採取各項行 動之動態過程46。C.O. Jones 則進一步指出，政策執行乃指將一種政策付諸實施 的各項活動，包括解釋、組織與適用，其中，「解釋」意指將政策內容轉化成一
44 丘昌泰：《公共政策》，（台北：巨流，2006 年 10 月），頁 187。
45 Frank Fischer (2008), “Citizens and Experts in Environmental Policy: Situating Technical Knowledge in Practical Deliberation,” Paper presented at the conference of Taiwan Association for Schools of Public Administration and Affairs (TASPAA), Tunghai University, Taichung, Taiwan, 24-25 May, 2008.
般人所能接受和瞭解的內涵；「組織」則是透過設立執行機關來擬定執行方案，
以實踐政策；至於「適用」，則指由執行機關提供例行性的服務與設備，以達成 政策目標。47綜上可知，政策執行係指將某項政策目標，經過政策規劃後轉換成 具體可行的公共服務的過程。而對政策執行階段進行研究，則是為了瞭解政策實 施的成效，因此，衡量所有可能會影響政策執行成效的關鍵因素，成為政策執 行階段所要探討的重點。以中石化安順廠5 年 13 億補償政策為例，欲研究補償 政策在政策執行階段的成效，也同樣必須考量所有可能會影響政策執行成效的 關鍵因素。
由於不同的政策執行研究途徑，對可能影響政策執行的因素將出現不同的評 估，因此，在探討影響政策執行因素前，有必要先介紹不同觀點取向下之政策 執行理論。有關政策執行研究的發展，可分三個階段，即第一代「由上而下」途徑 第二代「由下而上」途徑（bottom-up approach），以及第三代的「整合」
（integrated approach）途徑。至於影響政策執行的因素，則可從一、執行架構的 本質與型態，包括政策執行架構、基層行政裁量權、資源分配，以及二、政策本 質兩方面來進行探討。以下先就上述三種政策執行理論予以介紹，再就該理論對 可能影響政策執行的因素加以說明48：
壹、「由上而下」途徑
「由上而下」途徑將政策規劃與執行視為相互分立、上下從屬的關係，其中，
政策制定者負責規劃設計方案，並監督執行者是否實踐政策目標與貫徹政策意 圖。在此觀點下，所有政策執行的失敗，都將歸之於政策本身設計之不當，而不 考慮執行面的可能影響。49由於該途徑的執行架構認為執行就是行政，因此關注 如何透過上級機關對行政過程的掌控以達到預定的政策目標；此外，由於政策
47 林水波、張世賢：《公共政策》，頁 232-233
48 李翠萍：《社會福利政策執行網絡探析》，（台北市：秀威資訊科技，2006 年 9 月），頁
101-執行資源的充足與否將攸關政策目標的達成，因此，該途徑認為上級單位可透 過對資源提供的管控，來確保基層單位的服從；基於上述觀點，政策目標的明 確性與一致性、政策規劃的可行性與易操作性，成為該途徑之政策本質。
貳、「由下而上」途徑
「由下而上」途徑認為政策執行過程應從提供服務的基層人員與接受服務的目 標團體來觀察，才能更瞭解政策執行的實際樣貌。也就是說，欲瞭解政策執行的 真相與面臨的困境，應由基層執行機構內部的特徵，以及跨組織行為的可能影 響來分析。該途徑認為政策執行者才是研究焦點，並承認政策執行參與者的多元 化，及跨組織、跨層級的政策執行架構，因此，政策執行者對政策的認知、執行 的態度，將直接影響政策執行的成效，有關基層執行人員的裁量權，也在這個 研究取向下被重視，因為他們才是真正接觸服務對象的第一線；有別於「由上而 下」途徑強調政策制定者對資源的集中掌控，「由下而上」觀點主張資源乃是普 遍及於所有執行機構的行動者，強調基層也應擁有重要資源；而對基層人員給 予政策執行上的彈性，則為其政策本質。
参、「整合」途徑
由於上述兩途徑在解釋政策執行過程皆有其侷限性，因此便出現結合上述兩 種研究取向之「整合」途徑。Pressman and Wildavsky 提出演進式觀點，認為政策 制定與執行乃是相互演進的過程，無法分割50。「整合」途徑主張應視不同的政策 問題與不同的執行架構，來評估適合採取的執行模式，亦即同時涵蓋府際與部 際執行架構，政策規劃單位與基層執行單位並重，只要是參與政策執行之一員，
就是政策執行架構中的行動者。至於基層人員的裁量權，則非其考量重點，而是 以權變、巨觀的角度來研究政策執行系絡；而對於資源的分析，除承襲「由下而 上」途徑的多元行動者觀點外，甚至納入更多可能的行動者來形成一組執行網絡 其中，不同網絡成員各自擁有不同的資源，並透過資源交換來達到政策目標；
至於政策本質，則僅被視為影響政策執行結果的眾多因素之一，或是政策執行 的背景要素。
根據上述對政策執行理論演進的介紹，以及不同途徑對可能影響政策執行因 素的評估，可發現影響政策執行的因素，當須由該政策所處系絡下來進行觀察 分析。就5 年 13 億補償政策進行觀察，目前該方案已進入政策執行階段第三年，
而其政策執行主要交由台南市政府主導，並分由市府所轄之社會處、衛生局、環 保局及建設局等行政單位就其所負責項目分工執行，可見基層官僚人員在政策 執行上扮演相當重要之第一線角色；然而，13 億補償方案中，從政策制定乃至 於經費款項的籌措，皆來自中央政府部門所主導，是而補償政策之實際執行過 程，勢必也須受到中央主管機關之監督與掌控。因此，本論文將根據5 年 13 億 補償方案在政策執行階段之特性，採取「整合」途徑觀點來加以檢視其政策執行 過程與成效。