重要參考文獻之評述

作者透過網際網路或在圖書館找尋有關中石化安順廠的資料，發現相關研究 與論文多散見在一般報章雜誌，少有社會科學或人文方面之學術論著。目前發現 兩篇探討中石化安順廠的論文，一篇是李建良所著之「台鹼安順廠污染事件之法

律分析」⁵¹，另一篇是湯京平與邱崇原之多元民主、政治吸納與政策回應：從台 鹼污染案檢視台灣環保公益團體的政策角色。其中，李建良之論文偏重法律問題 分析，特別是污染行為人之法律問題分析；至於湯京平則針對政策回應進行研 究，結果發現環保團體扮演許多正面角色，包括污染問題受到重視，同時得到 居民的肯定。雖然這兩篇論文部分內容與本論文有關，例如其論文內容提到的機 關或人，都算是政策研究所謂的利害關係人（stakeholders），唯其未針對整治 政策或5年13億補償政策作深入探討，而這也是本研究報告和這兩篇論文不同之 處。

中正大學湯京平教授針對台鹼安順廠所作的個案研究非常有參考價值，研 究者亦已與湯教授聯繫，未來將與湯教授保持合作關係。湯教授的研究內容主 要偏向環保團體的公益角色，這與本研究強調地方政府角色的方向並不相同；

而台南市政府的行政作為，其實亦難脫環保團體（黃煥彰）結合媒體產生的壓 力，因此仍有持續研究的必要（唯黃煥彰大約在2002 年才積極參與台鹼安順廠 污染案之調查）。例如，根據前述湯京平的論文所述，在台灣省水污染防治所 於1981 年 6 月及 12 月以最速件（密件）函知台鹼安順廠與台鹽總廠顯宮廠

（水染治第7096 號），副知經濟部國營事業委員會與省建設廳。值得探討的是，

在這二十五年中，台南市政府到底扮演什麼角色，有必要進一步釐清（有可能 台鹼安順廠係國營事業，非地方政府管轄範圍；也有可能國營會或經濟部根本 未知會台南市政府），而這可能要前往台灣省政府與（或）台南市政府作進一 步的調查研究。

至於成功大學永續環境科技中心主要從環境醫學、環境工程、生命科學、化 學、化學工程等領域，以工程與環境污染調查與監測角度切入，與本研究有互 補之作用；或若進一步整合，有助台鹼安順廠污染案環境之清除、復育、土地再 利用，甚至進一步規劃成為生態文化園區，或與鹿耳門溪（鄭成功登陸處）結

合，成為台南府城文化的另一特色。在日本研討會方面因為尚未舉行，因此能 蒐集到什麼資訊目前尚未明朗。而再結合前述O’Leary 與湯教授之研究，至少顯 示兩層意義，第一，官僚體系與環保團體都很重要，但社區與媒體之力量亦不 能忽略；第二，官僚體系與環保團體意見不同，需要以科學方式進行調查，以 釐清雙方之爭議。而且因為官僚體系擁有最豐富之資源，最後還是要回到官僚 體系（特別是台南市政府）對於這環境污染議題之政策回應，創造、彌補、重建 改造受嚴重污染的安順廠區。

雖然針對本報告研究問題，過去相關文獻較少，卻不乏公共政策領域之相 關理論。換句話說，本部分以相關理論進行5年13億的補償政策形成分析，因為 理想上13億的龐大預算，應有詳細的規劃（跨部門、跨層級、跨領域），應作長 期永續考量（含人道關懷、社區永續發展與社會正義），不應作短暫政策回應與 處理。但或許因為政策制度因素，使得理想的目的難以達成，例如在政策形成方 面，Kingdon(1995)政策形成或議題設計理論值得參考。根據他的理論，政策形 成先有議題（agenda）的出現，加上官僚體系、媒體、利益團體等因素，於是成 為政策。之所以形成正式的政策，政策窗戶（policy window）的開啟很重要。⁵² 唯政策之窗並不經常開啟，即便開啟也不一定能形成政策，可以說政策形成和 時機（timing）有關。一般的情形是，議題浮現而且受到重視後，剛好政策窗戶 打開，於是形成政策。

不過，有關Kingdon政策形成過程的思維比較是現象的描述，例如他發現行 政是影響政策形成政府內部運作最重要的因素，政府外部則屬利益團體的影響 最深。從政府外部的觀點分析，湯京平與邱崇原（2007）的研究方向與發現基本 上是符合Kingdon的理論。而從這篇研究的結果也顯示，官僚體系可能未發揮應 有的功能（當然也可能因為政府官僚體系本來就有其侷限性，但從責任官僚的 角度思考，卻也不能不針對這個議題進行研究），雖然官僚體系不是湯京平與

邱崇原論文的研究焦點，卻是值得探討的議題。再者，該論文並非以5年13億補 償政策進行研究，而這也是與本研究最大的不同。就政府內部運作深入分析 ， Kingdon(1995: 21)將總統、國會與官僚體系視為行政的三大因素。根據這觀點，5 年13億的政策形成應與這三個行政因素密切相關。

另一方面，關於行政運作其實也可以從Wilson(1989)官僚體系(Bureaucracy) 得到部分解答，官僚行為的背後，有其特殊的官僚因素。除非外在的監督或民主 機制夠強，否則官僚體系不容易回應外界的需求。Yates(1982: 149)就清楚指出，

官僚體系是沒有效率的(inefficient)、沒有民主認知的(undemocratic)，所以要有適 當的控制機制，而這控制機制應指外在如議會（國會）、媒體或其它的外控或監 督機制。因此，之所以會形成5年13億的補償政策，或引起台南市政府（與中央 政府）正視到補償問題的重要，還真需要外在因素的影響（如政治、媒體、環保 人士）。當然，這裏同時引發另一個問題是，若無適當的控制機制，也可能造成 補償政策或預算的錯置，使得不應受補償的民眾得到補償金，或真正需要補償 金的民眾得不到應有之補償或協助。Smith(1992)所寫之 ”The Environmental Policy Paradox” 針對環境政策在民意(public opinions)、環境規範以及科學風險評 估上都有論述，而這也都和環境政治有關。Ostrum(1990)對於水資源之使用則有 非常深入的研究與論述，環境污染基本上也是地方政府的公共議題，本書有關 如何讓社區發展出自我組成(self-organized)與自我治理的團體，非常值得參考。

環境議題經常與政治有關，首先，作者受邀於2007年12月11至19日前往波 蘭，分別與華沙大學、格旦斯客大學與克拉科夫大學政治學者，以轉型正義為題 進行演講與座談。作者以「環境政治與轉型正義」（Environmental Politics &

Transitional Justice）為題，並以中石化安順廠案例分析為內容發表演說與座談。

對作者而言，此次邀訪最大的收穫在讓研究方向注入「政治」領域的觀點（或活 水）。例如根據中國時報2007年12月21日A13版，就報導陳由豪在廈門投資的海 滄石化廠，遭到「民意」否決，理由在於該廠有重度污染生態環境之虞。以中國

目前為污染地球大國會有這樣的案例令人刮目，但是否會有擴散的骨牌效應值 得觀察。特別是，以目前中國的政治情勢分析，因為中國環境保護團體（或 NGO）與媒體並不發達，仍受政治嚴格規範。目前中國環境保護的發展有點像 中石化安順廠1981年關廠決策的政治氣候，表面看來海滄石化廠雖係民意否決，

但背後其實有政府（政治）主導的影子，這有如 Dryzek & Schlosberg(2005)在 Debating the Earth（辯論地球）一書中陳述之觀點，有關地球發展和環境政治 密切相關。

在實際案例方面，日本水俁病的情形可以作為比較研究案例，但這方面仍 待進一步資料之蒐集。美國無線電公司（RCA）桃園與竹北廠的罹癌案例也非 常值得比較，RCA員工遭污染化學物質致病情形可能比中石化安順廠更為嚴重。

該工廠於1970年設立，1986年由美國奇異公司合併，1988年由湯姆笙公司併購，

1991年湯姆笙公司發現工廠有機廢料排入廠區20年；1998年證明該廠區污染無 法整治，同時揭發多起員工罹癌事件，同年行政院跨部會專案小組成立，該專 案小組於2001年解散。⁵³重點是，受職災員工未獲得任何補償或賠償，可以說因 受該廠污染致病的員工求償無門。再根據民間司改會網站的資訊，「1998年RCA 職業性癌症員工自救會正式成立，現有會員資料中就有1059人罹患癌症，216人 癌症死亡，102人罹患各式腫瘤，未獲任何補償」，這似乎顯示RCA污染造成的 傷害比中石化安順廠嚴重。⁵⁴

RCA污染案件對中石化安順污染案件處理政策存在兩點意義，第一，當時 在中石化安順廠工作的員工未列補償對象，關於這點環保團體在通過補償金額 時也曾公開表達；⁵⁵第二，RCA受害員工（含死亡與罹癌者）未獲任何補償，

而中石化安順廠附近受害的三里卻能獲得5年13億之補償金，從這層面比較，

RCA的員工可能內心會覺得不平（即便說這是兩個不同案例RCA事件，居民未

53 請參閱 http://www.jrf.org.tw/reform/file_5_2.htm

54 請參閱 http://www.jrf.org.tw/reform/file_5_1.htm

出面求償，中石化安順廠則剛好相反，員工放棄求償）。⁵⁶換句話說，這牽涉政 府對於過去與未來的污染案例，是否存在一致的補償政策或標準，才是大家最 關心的問題。

另一個國外的案例是，Love Cannel戴奧辛污染案例。美國紐約州一個叫 Love Cannel的地區，發生戴奧辛化學廢料污染的問題，1947至1952年期間 Hooker化學與塑膠公司，將有毒的廢棄物埋在地下，該污染廠址後來變成學校 與住宅區。1978年8月2日紐約州健康局宣佈該區關閉，並下令所有孕婦與小於兩 歲的嬰孩撤離該區。同年8月7日，當時的美國總統卡特下令購買236戶居民房屋，

總共花費1千萬美元（約折合當年4億台幣，因為當時台幣與美元的幣值約1比

總共花費1千萬美元（約折合當年4億台幣，因為當時台幣與美元的幣值約1比