政策規劃

根據 Charles O. Jones 指出，「政策規劃指發展一個計畫、方法和對策，以滿足 某種需求，解決某種問題」。在中石化的環境污染案中，我們常常可以聽到環保

團體、學者以及當地居民指責：「中石化安順廠補償方案缺乏通盤規劃且過於急 就章」³³、「中石化安順廠的污染問題在這期間並未受到中央政府應有之重視，一 旦重視卻是非理性或不具規劃性的重視」³⁴，上述皆說明中石化安順廠之政策在 規劃階段所出現的問題，也凸顯出政策規劃在整體政策制定過程中的重要性。然 而，何謂政策規劃（Policy Planning）？它的內涵又是什麼？ James E. Anderson 將之界定為「發展中肯且可接受的行動過程，以處理公共問題」³⁵。Y. Dror 則界 定政策規劃為「準備一套未來行動決策的過程，它導向於藉由最適方法達成目 標」。³⁶上述對政策規劃之定義，除指陳出政策規劃之內涵外，它同時也揭示出 政策規劃之特色，係以問題解決為導向，針對已納入政府議程之公共議題，發 展出最佳、且可行之方案內容。

以中石化安順廠補償政策為例，在政策規劃階段之目標，即是根據補償政策 之意涵與精神，就當地受害居民因污染所導致相關損害與損失，研擬發展出一 套可行且最適之補償方案。中石化安順廠5 年 13 億補償方案中，高達 13 億的數 字、以及為期5 年的執行期間究竟是基於如何的規劃考量，都是相當值得予以探 討之處；至於補償方案內容的規劃是否為通向當地污染問題解決的最佳與最適 方案，更是進行補償政策規劃時的首要考量。

此外，A. Kaplan 就政策規劃階段所應秉持之原則，提出公正（ principle of impartiality）、普遍分配（distributive principle）、最劣者受益最大（maximum principle ） 、 個 人 受 益 （ principle of individuality ） 、 連 續 性 （ principle of continuity）等幾個重要原則。所謂「公正」，意指政策規劃時不可偏頗或偏私，

例如犧牲某些人的利益來成全其他人；「普遍分配」是指政策規劃應使利益普遍 擴及至一般人，而非特定人口；「最劣者受益最大」，則指社會上處於最劣勢者 應最優先被考慮；「個人受益」則指無論採行何種方案，最終受益者都應該要落

33 詹伯望、施鎰欽：〈政府補償 環團肯定 三里長難平〉，《中國時報》（台北市），2005 年 7 月 12 日，第 A6 版。

34 楊永年：〈環境政策—以中石化安順廠為例〉，頁 123。

實到具體的人民身上；至於「連續性」，則指政策規劃應有延續性的觀點，從過 去、現在及未來的角度來評估方案的可行性。³⁷以中石化安順廠補償政策為例，

上述規劃原則的考量，都將是確保補償政策能在符合公平性與最大多數利益的 原則下，極大化對當地受害居民的救助照顧，以使補償金能發揮最大的功效。

然而，上述原則僅是就政策規劃階段所應考量之一般性原則來進行論述，若 以中石化安順廠污染案例之補償政策觀之，除上述規劃原則應被納入考量外，

尚不應忽略從補償政策所具有之特殊性，即「補償」之意涵來進行更細緻的規劃 根據前述對補償之名詞定義，係指「對因他方侵權，致受有損害或損失者，經由 某些方式或手段來進行彌補與滿足，以期達到等同等值的回報，並平衡受害者 因受到損害所感受到的挫折與劣勢感」。

就中石化安順廠補償政策之規劃，除上述 A. Kaplan 對政策規劃一般性原則之 適用，尚應納入「彌補受害者損失」、及「平衡受害者次等與劣勢感」等意涵，作 為補償政策之規劃精神與價值。對此，李翠萍³⁸從社會福利觀點，指出補償政策 應有永續發展的思考，她並提出對地方上受污染社區居民的福利需求考量，應 包括維持基本生活的經濟條件、人力資源的維持與再利用，以及社會偶發事件的 預防與照顧等面向。上述觀點皆呼應補償政策在政策規劃上應被強調之補償意涵 以中石化安順廠污染案為例，當地社區居民因漁塭禁止捕撈、或受到停養限制，

而導致失業或生活陷入困境等損失補償，不能僅從漁塭的收購或補償進行思考，

更重要的是，進一步考量該如何因應居民因污染所導致無法生存的窘境，並規 劃出一個足以維持其基本生活所需的補償政策。

上述由社會福利角度出發所提出對補償政策之考量，還延伸出另一個政策規 劃階段的重要思考面向，即透過對民意（或稱政策規劃標的人口）的掌握，方 能規劃出符合民眾需求的補償方案，而民眾對政策規劃的參與，正是民眾意見

37 林水波、張世賢：《公共政策》，頁 145-147

與需求的最直接展現，且可提昇民眾的政策滿意度及政策回應。許多文獻與相關 研 究 也 都 強 調 民 眾 參 與 的 重 要 性 。³⁹有 關 民 意 對 公 共 政 策 之 影 響 力 ，Paul Burstein⁴⁰的研究指出，民意時常影響公共政策，且其影響通常相當強烈，而公 部門的回應也會隨著議題的重要性而增加，即使面對利益團體、社運組織、政黨 與經濟菁英份子，民意仍不失其重要性，是而公共政策的制定若失去民意基礎，

其正當性將受到嚴重挑戰。因此，中石化安順廠5 年 13 億補償方案中，透過民 眾參與過程來展現民意，將是政策規劃階段不能忽略之面向。

然而，傳統政策規劃大多由政府官僚體系的菁英或專家學者所主導，當政策 規劃過程中涉及複雜的技術或專業知識時，一般民眾往往被排斥在政策規劃之 外。有關專業知識與民眾參與間產生衝突的問題，奈欽提到「專業官僚們根據一 套僅能實現侷限目標的規劃及程序來發展科技計畫，但大部份決定都是取決於 特定科技的可能性，對於那些因擴大民眾參與而有可能帶來的不確定性或是不 可預測性則缺乏容忍的能力」⁴¹。而Dryzek 也指出，「以經濟與技術理性作為政 策制定方案思考的主軸，常忽略公平與正義的民主價值，以致於出現效率導向、

技術導向、專家中心導向的專制政策科學傾向，遠離民主參與的目標越來越 遠」⁴²；Fisher 則從環境評估與科技風險的角度，探討民眾與專家之間的緊張關 係，他指出，一般民眾或許沒有能力瞭解或接受科學的研究結果以及理性決策 的意涵，但從一般民眾理性角度所關注的重要問題，卻常常是具有專業的科學 專家所忽略或不在意的。⁴³

面臨上述難題，代表技術專業的專家學者與代表公眾需求的民眾之間的互動

39 Yungnane Yang (2008), “The Dredging Policy and Citizen Participation – the An-Shun Plant Case,” Paper presented at the conference of Taiwan Association for Schools of Public Administration and Affairs (TASPAA), Tunghai University, Taichung, Taiwan, 24-25 May, 2008.

40 Paul Burstein (2003), “The Impact of Public Opinion on Public Policy: A Review and an Agenda,”

Political Research Quarterly, Vol. 56, No. 1, pp. 29-40.

41 徐世榮：〈試論科技在地方環保抗爭運動中所扮演的角色─以後勁反五輕抗爭為例〉，《台灣 社會研究季刊》（台北），第18 期（1995 年 2 月），頁 130。

42 丘昌泰：《公共政策》，（台北：巨流，2006 年 10 月），頁 188。

43 Frank Fischer (2008), “Citizens and Experts in Environmental Policy: Situating Technical Knowledge in Practical Deliberation,” Paper presented at the conference of Taiwan Association

與參與，在政策規劃階段又要如何成為可能？常民知識與技術專業知識之間的 落差，又要如何彌補？對此，公共政策學者Deleon 認為，民主參與就是政策分 享（policy sharing），民眾不必是充分博學的專家，足以專業地評論所有的公 共政策，但卻一定有充分知悉（well-informed）政策資訊的權利。他進而提出推 動參與型政策分析（participatory policy analysis），要求在整個政策過程中設計 一套加強民眾參與的管道，使得民眾的個人偏好可以轉化成為公共政策⁴⁴。 Fischer 也 提 出 類 似 的 概 念 ， 即 「 參 與 型 政 策 研 究 」 （ participatory policy research）來促進民眾的參與，強調規劃者與民眾共同決定政策目標、資料共享 的調查精神、專家與民眾之間可以有同等的機會相互影響彼此、且雙方可以自由 的中止彼此的諮詢關係，以避免專業知識的專制（tyranny of expertise）。⁴⁵

上述觀點指出政策規劃在專業技術考量下，亦不應忽略民眾參與在政策規劃 過程中的重要性，而這又將進一步影響民眾對政策的滿意度以及政策的回應性。

就中石化安順廠5 年 13 億補償政策的規劃來觀察，有關補償項目的設計、補償 數目的分配、補償標準的擬定，都涉及一系列專業的規劃判斷與思考。在這過程 中，當地社區居民是否具有意見表達管道、補償方案的規劃是否納入民眾的意見 都將考驗著方案的可行性與政策成效，而這正可由政策執行階段來加以檢視。