第四章 中美兩國在人民幣匯率問題上的博奕
第三節 中美兩國利益團體在人民幣匯率政策上的博弈
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可見，通過談判，中美雙方均實現了自身目標，兩國之間並沒有因為匯率博 奕而發生匯率戰或貿易戰。對美國而言，中國同意建立一個基於市場為基礎的人 民幣匯率形成機制，人民幣從2005年7月21日至2008年12月31日期間，漸進升值 了17.4%的幅度，雖然沒有符合美方升值27.5%幅度的要求，但也基本上滿足了 其目標需求。對中國而言，美國同意中國實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨 幣進行調節、有管理的浮動匯率制度，接受了中國在人民幣匯率政策改革中堅持 主動性、漸進性和可控性三大原則，並接受了人民幣漸進升值17.4%的幅度，堅 持了自身在人民幣匯率政策改革中的底線。30
第三節 中美兩國利益團體在人民幣匯率政策上的博弈
在政策制定過程之中，往往會有公民個人、利益集團、政治領袖、大眾傳媒、
專家學者等行為主體的參與。政策制定過程中的利益團體是由共同的利益聚集在 一起組成的群體。該群體不以獲得政權為目的，只是在政策制定過程中施加自己 的影響，以實現或維護自己的利益。在中國和美國，利益團體都會積極地參與它 們各自國家的政策制定過程。在參與政策制定的成熟度方面，美國利益團體比中 國利益團體更成熟。究其原因主要在於美國利益團體有著較長的發展歷史，美國 利益團體的數量和種類也比較多，以及美國對利益團體的立法較為健全。美國利 益團體與政策制定者的互動相當頻繁，它們甚至可以直接決定某些政策。而中國 利益團體與政策制定者的互動相對有限。在這一方面，兩國利益團體與各自國家 政策制定者的地位不同，對各自國家政策制定的影響力自然不同。
美國紡織業在美國經濟中的地位，並不如人民幣匯率糾紛表面上顯得那麼重
30 曾雄軍，〈關於人民幣匯率政策的雙層博弈分析：2002-2011〉(中國外交學院，博士論文，2012 年 4 月，頁 187。
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要。作為美國經濟中不斷萎縮的行業，美國紡織業 2005 年年產值僅為 320 億美 元。31但是，作為吸收製造業工人最多的行業之一，紡織服裝業仍然具有重要的 經濟與社會意義。根據美國勞工部勞工統計局(Department of Labor's Bureau of Labor Statistics)9 月發佈的《月度勞工報告》(Monthly Labor Review)，截止到 2005 年 5 月，美國的紡織業從業人員達 662,700 人，其中紡織廠佔 225,100 人，紡織 產品廠佔 178,400 人，服裝廠佔 259,200 人。32而美國的整個紡織產業，包括成 衣、機械、化學、棉及人造纖維等部門，雇用了將近 100 萬名工人，紡織產業仍 然是美國提供就業機會最多的製造產業之一。33
與紡織業有關的美國利益集團涉及到紡織品、成衣、棉花、化學纖維以及紡 織機械製造等行業，它們要求政府對紡織品與成衣進口設限，此一利益訴求具有 明顯的貿易保護主義色彩。自 2004 年 10 月 8 日起，美國全國紡織組織協會 (National Council of Textile Organizations)、美國全國紡織協會(National Textile Association)、美國全國縫製產品工業協會(The National Association for the Sewn Products Industry)、美國全國棉花協會(National Cotton Council of America)、美國 纖維製造商協會(The American Fiber Manufacturers Association)以及一家名為「團 結起來！」(Unite Here!)的美國勞工組織組成遊說聯盟，聯合向政府施加壓力。
他們是向美國政府遊說的主要政治力量。在他們的遊說之下，紡織產業集中的各 州國會議員特別是聯邦眾議員，組成所謂的國會紡織議員團(Congressional Textile Caucus)，這是遊說聯盟在立法機構中依賴的核心力量。他們透過與相關國會議 員的緊密配合，提出立法案，或在立法中採取集體行動，以獲得有效的談判籌碼
。34
31 王勇，《中國與美國的經貿關係》，(台北：秀威資訊科技，2007 年 12 月 1 版)，頁 224。
32 “U.S., China Sign Comprehensive Bilateral Textile Agreement,” Bureau of International Information Program Digital, http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2005/11/20051108165142 ajesrom0.4601862.html#axzz3pqny7ou1, Accessed November 28, 2015.
33 王勇，《中國與美國的經貿關係》，(台北：秀威資訊科技，2007 年 12 月 1 版)，頁 224。
34 王勇，《中國與美國的經貿關係》，(台北：秀威資訊科技，2007 年 12 月 1 版)，頁 231。
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2004 年 6 月，與紡織業相關的遊說團體發動美國國會民主與共和兩黨 130 多位議員分別致函布希總統，請求美國政府說服世界貿易組織延長全球紡織品配 額制度。他們指出，根據美國工業部門的研究，自 2005 年 1 月 1 日起，紡織品 配額制度將全面取消，屆時，美國 3 分之 1 的紡織品市場將被中國佔領，美國全 國 1,300 多家紡織廠將被迫倒閉，65 萬美國紡織工人面臨失業。此外，民主黨 總統候選人約翰‧克里(John Forbes Kerry)與另外 15 名民主黨參議員和 13 位共 和黨參議員在一封聯名簽署的信中指出，中國在全球紡織品和服裝貿易方面的霸 主地位不但會損害美國的利益，也將動搖幾十個其他苦苦掙扎國家的經濟和政治 穩定。一旦配額制度取消後，美國、歐洲和多數發展中國家將總共喪失 3,000 萬個工作機會，而得到好處的主要是中國。35僅管布希政府拒絕了他們的要求，
但是，他們的行動仍然產生了廣泛的影響，同時也迫使行政部門採取更具有妥協 性的對策。
2004 年 9 月 8 日，民主黨眾議員提出名為《針對中國紡織品及服裝市場保 護法》(HR.5026)的立法案，要求布希總統修改針對中國紡織品的市場保護措施 的實施法規，為美國本土紡織品及服裝業提供實質保護。該法案更要求美國政府 採取一項更全面的政策，並立即與中國進行正式磋商，或更積極執行美國在市 場保護措施下的權力，一旦中國不同意解決這個問題，即刻對其實施配額限制
。36
此外，在一封發給布希總統的信件中，民主黨領袖指責政府對有關問題一直 坐視不理。該信件指出，自布希總統上任後，美國製造業失去 270 萬個工作機會。
除非政府採取行動幫助紡織業這個美國最大的製造行業之一，否則所流失的崗位 將會繼續增加。信件還表示，中國可能雄霸全球紡織品及服裝市場，問題引起美
35 〈美議員要求延長全球紡織品配額〉，《美國之音中文網》，http://m.voachinese.com/a/a-21-a -2004-06-10-17-1-63390817/994481.html，瀏覽日期 2015 年 11 月 3 日。
36 〈美國業界再次要求限制中國紡織品進口〉，《美國商情快訊》，2004 年第 18 期，http://info.
hktdc.com/alert/chi/usc0418.htm，瀏覽日期 2015 年 11 月 3 日。
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國企業、工人及社會極大關注，並會影響較貧窮的發展中國家，包括加勒比海盆 地國家。預計中國將佔全球紡織品及服裝生產量的 5 成，較現時的 17%大幅增 加。37
2004 年 9 月 1 日，美國製造業行動聯盟、美國全國紡織業組織協會及美國 全國紡織業協會宣布，即將根據「市場可能受到干擾」的條文提出申訴，藉此阻 止中國生產的紡織品及服裝在 2005 年 1 月 1 日後湧入美國。美國紡織業聲稱，
必須於現時根據「市場可能受到干擾」條文提出申訴，因為在現時提出申訴，可 於明年 1 月配額取消後實施進口限制。業者認為，假若待明年市場真正受到干擾 才提出申訴，該等市場保護措施的作用不大。預計進口產品湧入美國造成的損害 將於 2005 年中顯現，很多美國廠房將被迫倒閉。38
美國紡織業界抨擊，中國政府干預貨幣市場，低估人民幣兌美元的匯率，僅 此一項就使得中國商品在美國市場享有 30%至 40%的價格優勢。39中國採用操縱貨 幣、發放工業補貼等不公平貿易的做法維護了中國紡織業的低成本競爭力，因而 衝擊了美國本土紡織品的成衣廠商。美國紡織業利益團體希望藉由人民幣匯率爭 議的時機，迫使美國政府對中國進口紡織品繼續施行特別的限制措施。
而在中美人民幣匯率政策的博弈上，受到人民幣匯率升值影響程度最大的是 中國的出口商，其中，也以紡織出口商感受的壓力最大。因此，在匯率改革的醞 釀與實施的過程中，他們表現出來的擔心甚或反對的聲音也是最大。例如，《國 際商報》於 2005 年 7 月 29 日引用國家紡織工業協會的說法認為，人民幣升值對 進口比重高、外債規模大、或擁有高流動性或鉅額人民幣資產的行業而言是一大
37 〈美國業界再次要求限制中國紡織品進口〉，《美國商情快訊》，2004 年第 18 期，http://info.
hktdc.com/alert/chi/usc0418.htm，瀏覽日期 2015 年 11 月 3 日。
38 〈美國業界再次要求限制中國紡織品進口〉，《美國商情快訊》，2004 年第 18 期，http://info.
hktdc.com/alert/chi/usc0418.htm，瀏覽日期 2015 年 11 月 3 日。
39 王勇，《中國與美國的經貿關係》，(台北：秀威資訊科技，2007 年 12 月 1 版)，頁 237。
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利多，而對出口行業、外幣資產高或產品國際定價的行業衝擊較大。40
中國紡織服裝、鞋、帽等製造業是僅次於電子通信行業的第二大出口產業，
出口依存度高達 51%，而且其不斷擴大的國際市場佔有率又是建立在勞動力成本 優勢和價格優勢之上的。因此，紡織工業協會分析認為，人民幣升值後，將大大 削弱中國紡織服裝產品在國際市場的價格競爭力，紡織服裝行業將成為人民幣升 值的重災戶。相對而言，在該行業中，化纖行業因原材料進口成本相對下降而出 口比重較小，負面衝擊不會很大，而出口依存度較高的服裝行業的受損則較大。
在外銷產品利潤率下降的情況下，很多產品將由外銷轉為內銷，加劇國內市場的 競爭。根據測算，美國設限及人民幣升值 2%，紡織業出口將減少 25 億美元，工 業總產值增速下降近 3.5 個百分點。41
中國紡織工業協會新聞發言人孫淮濱認為：人民幣升值後，將會影響到素以
「價廉物美」佔據世界市場的中國紡織品的出口和國際競爭力，在短期內必然會 給行業中的出口型企業帶來一定的壓力。尤其在 2005 年，成本增加、減利的因 素比較多，而且國際貿易環境十分嚴峻，各種貿易摩擦接連不斷，再加上人民幣 升值，就使得紡織出口企業的壓力更大。從理論上來說，人民幣升值會使我們企 業出口產品的價格優勢有所削弱。除此之外，有些供貨合約在升值之前簽訂，匯
「價廉物美」佔據世界市場的中國紡織品的出口和國際競爭力，在短期內必然會 給行業中的出口型企業帶來一定的壓力。尤其在 2005 年，成本增加、減利的因 素比較多，而且國際貿易環境十分嚴峻，各種貿易摩擦接連不斷，再加上人民幣 升值，就使得紡織出口企業的壓力更大。從理論上來說，人民幣升值會使我們企 業出口產品的價格優勢有所削弱。除此之外，有些供貨合約在升值之前簽訂，匯