第二章 人民幣匯率問題：美國國內因素及其政經意涵
第二節 美國國會對人民幣匯率的認知與行動
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多次聽證，充分表達了自己的觀點。
第六，時機的重要性。NAM以及勞聯-產聯選擇在美國經濟進入調整期，對 中國貿易赤字擴大，美國製造業衰退以及失業問題突出，美國官方提出希望人民 幣實行更具彈性的匯率制這樣一個恰當的時候，就人民幣匯率問題提出自己的主 張，很容易在大眾中引起共鳴以及吸引媒體的關注，進而對國會和政府形成壓 力。21
第二節 美國國會對人民幣匯率的認知與行動
美國國會對人民幣匯率的關注焦點主要受到利益集團的影響，而人民幣匯率 又與美國對外貿易政策的制定方向息息相關。美國國會由參、眾兩院組成，參議 院代表各州的利益，而眾議院代表所在選區選民的利益。因而在整個貿易政策的 制定過程中，國會最常接收到來自利益集團的聲音與壓力。因此，在這些議員看 來，中美貿易赤字的持續增加乃是由於美國製造業遭遇中國低價格產品的不公平 競爭；中國強行在外匯市場以釘住美元的固定匯率交易來維持低匯率，這一低匯 率是導致中國在美國製成品貿易逆差中占最大比例的一個重要原因。此外，根據 美國官方公布的資料顯示，美國對中國的巨大貿易赤字，導致美國因此失去了數 以百萬計的就業機會。所以美國國會選舉將近時，對於參選議員來說，選票最大 化就是他們追逐的目標。於是議員們根據很多州都存在的失業問題對美國政府與 中國的談判施加壓力。
在美國，貿易政策制定的決策權由國會和總統共享。在1934年之前，國會一 直處於對外貿易政策的主導地位。1934年美國互惠貿易協議頒布後，國會制定了 一套授權的程序，授予總統談判並執行與其他國家達成商品關稅的協議，實際
21 何興強，〈美國利益集團與人民幣升值壓力〉，《當代亞太》，第 3 期(2006 年)，頁 55-56。
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上，此一授權模式就是使總統分享了外貿管制權。總統和他領導下的行政部門根 據國會的授權，制定具體貿易政策和對外進行貿易談判。通過這種機制，國會一 方面使自己無須為具體問題採取行動，減輕了利益集團對自身的壓力，一方面又 保留了對美國貿易政策指導的權力。22因此，自2003年開始，美國國會便不斷地 要求行政部門必須對低估的人民幣匯率採取行動。
2003年7月，在美國本土製造業的推動下，美國國會開始要求行政部門就人 民幣匯率問題展開調查。7月18日，查爾斯‧舒默(Charles Schumer)、多爾(Elizabeth Dole)、貝赫(Evan Bayh)和格拉海姆(Lindsey Graham)等四位參議員，聯名致信財 政部長斯諾，要求財政部調查有關中國「操縱匯率」的指控。信中指出，中國經 濟發展迅速，人民幣與美元「掛鈎」的匯率機制已不能反映其實際貨幣價值。他 們認為，人民幣對美元匯率低估了15-40%，給中國對美出口帶來了莫大的好處，
相反地損害了美國製造商與出口商的利益。23
7 月 24 日，美國眾議院小企業委員會主席、伊利諾州資深眾議員唐‧曼祖 羅(Don Manzullo)與參議院的小企業委員會主席斯諾維(Olympia Snowe)聯合去 函美國審計總署24(General Accounting Office，簡稱 GAO)，要求調查中國是否有 操縱貨幣的嫌疑。7 月 31 日，曼祖羅又與參議員舒默聯合十多位國會議員，以 兩黨聯合小組的名義致信美國總統布希，敦促他採取行動，讓中國放任人民幣 匯率自由浮動。國會議員們還在這封信中向美國財政部、國務院以及美國貿易 代表施壓，要求他們採取更有力的措施，促使人民幣升值。曼祖羅的另一社會 角色是中美議會交流委員會主席。2003 年 6 月，他寫信給中國總理溫家寶，呼 籲中國政府放棄人民幣釘住美元的做法。
22 蔣珠燕，〈美國對華貿易政策的政治經濟學分析〉，《經濟問題探索》，第 12 期(2009 年)，頁 58。
23 王勇，《中國與美國的經貿關係》，(台北：秀威資訊科技，2007 年 12 月 1 版)，頁 393。
24 美國審計總署是美國國會的審計、評估和調查部門，不隸屬於美國政府。美國審計總署沒有
直接處罰權，但出具的報告會對政府形成很大壓力。
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卡特(Rich Carter)是曼祖羅議員的發言人，同時也是眾議院小企業委員會的 發言人。8 月 13 日，卡特對《21 世紀經濟報導》解釋說，請美國審計總署調查 的原因，是希望該署查清因為亞洲「操縱」貨幣，究竟給美國的中小企業帶來 了多大損害，而中國是他們準備調查的主要對象。
除此之外，在一份新聞稿中，曼祖羅和斯諾維列舉了要求東亞國家和地區 改變操縱貨幣行為的理由：其一，不符 WTO 和國際貨幣基金組織的公平市場 原則；其二，損害小型製造商的利益。他們認為，外國商品在美國的價格被降 低，而美國商品在外國市場的價格則被提高了。曼祖羅聲稱，中國入世後，應 該停止刻意低估人民幣，使其按市場價格浮動。他甚至說，「只要中國的貨幣 繼續釘住美元，美國與中國就不可能維持一個自由和公開的貿易關係。」25
參、眾兩院議員聯合發難，並非事出偶然。2004 年是美國大選年，國會選 舉和總統選舉都在這一年舉行。在大選期間，以既有的中美貿易順差為由，美 國國會提出人民幣升值論調的主要目的即在獲取選民的關注以牟取政治利益。
美國國際經濟研究所胡弗博教授(Gary Hufbauer)指出，人民幣升值與否問題的實 質，即在於貿易赤字，而貿易歷來就是美國選舉政治的重要組成。26
2003年9月5日，來自紐約州民主黨議員舒默(Charles Schmuer)，肯塔基州共 和黨議員吉姆‧邦寧(Jim Bunning)，北卡羅萊納州共和黨議員伊莉薩白‧多爾 (Elizabeth Dole)，伊利諾伊州民主黨議員理查‧德賓(Richard Durbin)，南卡羅萊 納州共和黨議員林德賽‧格拉海姆(Lindsey Graham)以及印第安那州民主黨議員 埃文‧貝赫(Evan Bayh)等六名參議員針對人民幣匯率問題提出了參議院第1586 號議案，該議案要求美國政府關於中國政府操縱人民幣匯率問題，對來自中國的 進口產品加徵27.5%的關稅。
25 〈美國審計總署為何調查中國的貨幣政策〉，《中國網》，http://www.china.com.cn/chinese/2003 /Aug /387170.htm，瀏覽日期：2014 年 9 月 10 日。
26 〈撇開國會 301 大棒 布希政府面臨美元貶值壓力〉，《新浪網》，http://finance.sina.com.cn/j /20041117/08201160219.shtml，瀏覽日期：2014 年 9 月 10 日。
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第1586號議案指稱：
一、人民幣匯率被低估了15-40%或平均27.5%；
二、低估的人民幣實質上對中國出口提供了補貼，並對外國進口造成了實質 性關稅，因而導致1998至2002年間，美國對中國貿易逆差由570億美元猛 增至1,030億美元；
三、中國的人民幣匯率政策和美中巨額貿易逆差是美國失業加劇和產業受損 的重要原因，特別是美國自2001年3月以來喪失了260萬個就業機會，占美 同期就業機會減少總數的90％；
四、中國政府操縱外匯市場，導致其外匯儲備增加的速度超過所有國家。截至 2003年6月，中國的外匯儲備已達3,450億美元；
五、中國低估人民幣幣值以及中國政府操縱人民幣匯率的做法違反了中國作 為世界貿易體系其中一員的宗旨和精神；
六、中國政府未能立即解決美國和國際社會關注的匯率問題；
七、《1994年關貿總協定》第21條允許WTO成員基於國家安全利益需要採取任 何行動。保護美國製造業對美國利益至關重要。
在建議部分，該議案要求：
一、自本案通過後的180天起，除非總統向國會證明，美國將對所有直接或間 接來自中國的進口產品加徵27.5%的關稅。
二、要求總統向國會證明中國政府不再為了確保有效的國際收支平衡和獲取 不公平的國際貿易競爭優勢而操縱人民幣兌美元匯率。證明還需包括確定 人民幣匯率是依據市場為基礎的貿易政策而決定的。
三、本案通過即日起，美財長應在徵求美國貿易代表意見的情況下，與中方進 行磋商，以確保中國採取逐步實行以市場為基礎的匯率政策。
提案人之一的舒默參議員指責中國一方面主張自由貿易，另一方面卻不按照 國際貿易規則行事；中國的行為使美國乃至全球對自由貿易的承諾岌岌可危，也
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削弱了美國國會對自由貿易的支持。舒默表示，該議案的目的就是要求中國政府 停止在匯率政策上做遊戲，從而為美國公司提供公平的競爭地位。此外，邦寧參 議員表示，他們此舉是要中國政府瞭解美國在此問題上是認真、嚴肅的，並確保 中國符合自由和公平貿易原則。格拉海姆議員認為，中國的「非法進口」對其本 州的紡織業造成了毀滅性的衝擊，他希望美國政府能果斷採取行動，防止流失更 多的就業機會。多爾參議員稱，中國正在從事欺騙性的貿易行為：通過壓低人民 幣幣值，以降低中國產品成本，從而達到削弱美國製造業的目的。德賓參議員認 為，中國政府低估人民幣的做法違背了世界貿易體系的精神和宗旨，損害了美國 就業機會。美方試圖通過理性和外交途徑加以解決，但中方卻無動於衷。貝赫參 議員表示，當美國製造商由於人為操縱的競爭而失去生意的時候，工人們丟掉了 工作，家庭為此而受苦。該議案將為美國工人提供公平的競爭地位。
2003 年 9 月 8 日，美國總統民主黨候選人之一、參議員李伯曼(Joe Lieberman) 也提出了類似議案(第 1592 號議案），要求美國政府與中國和其他操縱匯率的國 家進行多邊談判。他指責中國、日本和其他國家通過匯率政策為本國企業提供不 公平的貿易競爭優勢。第 1592 號議案要求在 90 天的磋商期限內，美國國際貿易 委員會就有關國家操縱匯率及其對美國的影響向政府提交報告。90 天結束後，
如果美國未和上述國家達成協定，美國政府將根據貿易法啟動相關程式，包括 301 條款。如果總統決定不採取行動，需要向國會提交說明報告。27
如果美國未和上述國家達成協定，美國政府將根據貿易法啟動相關程式，包括 301 條款。如果總統決定不採取行動，需要向國會提交說明報告。27