中美匯率衝突因素及其政經意涵之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交學系戰略與國際事務在職專班碩士論文. 指導教授：魏艾博士. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 中美匯率衝突因素及其政經意涵之研究. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 研究生：林漢釧中華民國 105 年 1 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(4) 謝辭. 歷史這一門學問始終是我最感興趣的學科之一。從大學會計學系畢業，一路到我在羅東國小公職生涯這段期間，在我心中總是有個聲音同我對話。是的，大學科系選填志願時放棄我最愛的歷史系一直是我人生中不可磨滅的缺憾。即便在工作忙碌之餘，我仍不斷地告訴自己、驅策自己去一圓大學時代沒能完成的夢想，此時恰巧我的另一半也興起繼續進修的念頭，就這樣，我們一同報考了與歷史高度相關的政大外交所在職戰略專班。. 治政大猶記得本文的初步構思是源自於研一上學期的比較外交課程期末報告。因立. 此，我首先要感謝當時的老師-劉德海教授。印象中老師對學生的報告標準要求. ‧ 國. 學. 很高也很嚴厲，對於內容不盡完善之處，老師總是毫不留情面的批評與指導，不. ‧. 時的感受到一場場的震撼教育，現在回想起來，再回頭看看當初我們所繳交的報. sit. y. Nat. 告，不禁莞爾一笑，難為你了，親愛的劉老師！. al. er. io. 此篇論文主要在分析中美兩國在人民幣匯率問題上的國內政經影響因素。在. v. n. 研究計畫的審查時，十分感謝口試委員曾喜炤教授和徐東海教授，他們不厭其煩. Ch. engchi. i n U. 的指導我論文的研究方向，讓我的論文得免於大幅度修改的命運；當然最重要的，我的指導老師-魏艾教授，他在中美貿易關係、人民幣匯率方面的深刻研究與獨到一面的見解，使我的論文得以順利的通過口試關卡，再次感謝這三位老師精闢和熱心的指導。工作了多年再次回到校園念書的感覺很令人興奮。雖然在研究所就讀期間，課業、工作與家庭三頭燒，讓人十分的疲累不堪，但每次在駕車來到轉進校園前的十字路口紅綠燈停等時，卻又包含著一絲絲的喜悅與一點點的雀躍；停妥車子後，拎著背包急忙地穿過那令人熟悉的小巷，空氣中總瀰漫著美味的食物味道，伴著熙熙攘攘來往的人群，一路走進那學術的高雅殿堂-政大校園。在課堂上，.

(5) 幽默風趣的先舉，帶點孩子氣的川宇、擅長說冷笑話的俊廷與盡責的班代成森、可愛活潑的孟綺，構成了我當時最美好的回憶。一旁坐著的是美麗的老婆，夫妻兼同班同學的身分，讓我倆成為班上十分矚目的焦點，當然也成為大家課餘時揶揄、嘲弄的對象，一切的一切，讓人有著不切實際的完美氛圍。感謝研究所的同學們，因為有你們的存在，我的人生不再有遺憾。而我最感謝的是我的心靈夥伴─林婉萍，她總是在我人生的谷底時支持我、陪伴我，給我心靈上的滋潤與財力上的援助，此種革命情感所打下夫妻間緊密的基礎，是我人生中最大也是最豐富的寶藏，謝謝你！老婆。. 政治大. 最後我要感謝我的父母。雖然在我研一時，我摯愛的父親永遠地離開了我. 立. 們，但喪父之痛並沒有讓我倒下，在此，我想問遠在天國的父親一聲，您是否曾. ‧ 國. 學. 經以我為傲？雖然我永遠也得不到回應，但仍想向天空嘶吼的喊聲，爸爸，我做到了，我已經完成我的夢想了！請您不要再牽掛我們，安心的在阿彌陀佛的迎接. ‧. 下，前往佛的國度開始自己另一段的人生旅途。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(6) 中文摘要. 貨幣政策的調整向來摻雜很多國際與國內經濟、政治因素的考量，尤其隨者中國不斷增加的貿易順差與外匯儲備的大量積累，使得美國國內要求縮小中美貿易逆差的聲浪愈來愈大，而人民幣匯率問題又在此一不平衡貿易結構中佔有重要的地位。美國本土製造業是要求人民幣大幅度升值的主要政治力量，它們遊說美國國. 治政大下，美國政府將傾向於發動對外國貿易夥伴的攻擊，藉以轉移自己受到的政治壓立會和行政部門，企圖迫使美國政府向中國施壓，特別是在每兩年一次的選舉壓力. 力。對中國而言，人民幣匯率的變動則主要是中國政府考慮政治與經濟穩定後的. ‧ 國. 學. 產物。面對來自美國方面要求人民幣升值的壓力，中國政府的可能選擇是，逐步. ‧. 改變匯率水準和形成機制，並創造一系列制度條件，使之與經濟成長方式以及對. y. Nat. 應的社會目標相一致。和美國相比，政治因素在中國匯率政策中的作用可能更. er. io. sit. 強，因為除了經濟後果外，匯率政策的調整還意味著社會問題與政權穩定的政治考量。在人民幣匯率問題這一場利益博弈中，表面上代表國家利益的政府政策，. al. n. v i n 實際上卻是中美兩國內部強勢壓力集團之利益與政策制定者之利益的融合。 Ch engchi U. 美國是利益團體政治最為發達的國家。美國三權分立的基本權力架構與競爭性的選舉制度，乃是利益集團政治欣欣向榮的泉源。因此，美國的任何一項公共政策都是在不同利益團體的激烈競爭下，在利益團體與立法機關、行政部門間艱難的討價還價基礎上達成的。而中國政府則因享有較大的政治和經濟自主權，政府在匯率問題的態度更能決定政策的走向與選擇。基於中美兩國在匯率議題上的觀點與立場迥異，彼此之間的衝突與博奕過程也就難以避免了。. 關鍵字：人民幣匯率、中美貿易、匯率衝突、利益團體、雙層次博弈.

(7) Abstract. The adjustment of monetary policy usually involves many factors which include economic and political situations both domestically and internationally. Especially, China’s unceasingly growth of trade surplus and huge accumulation of foreign currency reserves cause the great increasing demands in the United States to reduce the trade deficit with China. In this imbalance trade relationship, the Renminbi (RMB) exchange rate plays an important role.. 政治大 larger appreciation of RMB立 exchange rate. It lobbies the U.S. Congress and executive The American manufacturing is the primary political force in the requiring of a. ‧ 國. 學. branch with intention to force China to increase RMB exchange rate. Particularly under the pressure from the biennial elections, the U.S government tends to launch. ‧. attacks on foreign trading partners to divert the political pressure on herself. From. sit. y. Nat. China’s perspective, the fluctuation in RMB exchange rate is the product of Chinese. n. al. er. io. government’s consideration on her political and economic stability.. i n U. v. Facing the pressure from the U.S. on appreciation of RMB exchange rate, one of. Ch. engchi. the Chinese government’s possible choices is to gradually adjust the level of the exchange rate and its exchange rate forming mechanism. Meanwhile, the government develops a serial of systems to ensure her economic growth model for reaching corresponded social goals. Comparing with the U.S., China’s political factor may play a stronger role in the exchange rate policy. Because the adjustment of RMB exchange rate policy not only needs to estimate its economic impacts, but also needs to consider its political effects which include related social problems and the stability of the regime. In the game of RMB exchange rate, apparently they present as benefits of nations and their governmental policies. Actually, they are beneficial unities of their.

(8) domestic dominated interest groups and policymakers from China and the U.S respectively. Among all countries, the U.S. has the most developed interest groups in political affairs. Separation of powers under the U.S. Constitution and competitive elections are the springs of blossoming interest groups. Therefore, any American public policy is shaped by different interest groups’ severe competition and is completed by difficult negotiation between interest groups, legislative and executive branch. In contrast, the government of China has bigger autonomy to control her political affair and economy.. 政治大 and choice of her exchange 立rate policy. Because of the totally different perspectives. The government’s attitude toward RMB exchange rate can have more impact on trend. ‧ 國. 學. and standpoints on RMB exchange rate between China and the U.S., the conflict and gaming process are hard to avoid.. ‧. sit. y. Nat. Keywords: The Renminbi exchange rate, China-U.S. trade, Exchange rate conflict. io. n. al. er. Interest groups, Two-level games. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 目錄第一章序論...............................................................................................................1 第一節研究動機.................................................................................................1 第二節理論與文獻探討.....................................................................................7 第三節研究問題.......................................... .....................................................14 第四節研究範圍與研究限制............................................................................15 第五節研究方法與研究架構............…………………………….…………...17 第二章人民幣匯率問題：美國國內因素及其政經意涵…………….…………...19. 政治大. 第一節美國「進口競爭」利益集團的遊說....................................................19. 立. 第二節美國國會對人民幣匯率的認知與行動…………….….......…………34. ‧ 國. 學. 第三節美國行政部門：國內、國際壓力的平衡者………....….…………...42 第三章人民幣匯率問題：中國國內因素及其政經意涵….……………………...50. ‧. 第一節經濟與金融風險-防止中國掉入「失落的 10 年」............................51. Nat. sit. y. 第二節解決就業問題以維護社會穩定.....…………………………………...61. n. al. er. io. 第三節利益集團的政治角力……....................……………………………....74. i n U. v. 第四章中美兩國在人民幣匯率問題上的博奕…………………………………....85. Ch. engchi. 第一節美中匯率衝突的雙層次博弈理論……………………...................….85 第二節中美兩國政府在人民幣匯率政策上的博弈………………….......….95 第三節中美兩國利益團體在人民幣匯率政策上的博弈…….……..….......103 第五章結論……………………………………………………………….……….112 第一節研究發現……………………….………………………………….…112 第二節後續研究建議………………………………………........…………..116 參考文獻……………………………………………………………………………118.

(10) 圖目錄圖 1-1. 單元決定結構學派之層次分析模型...……………………………………18. 圖 3-1 三元悖論...............................................……………………………………60 圖 4-1 獲勝集合縮小的結果...........................................…………………………88 圖 4-2 兩議題談判的政治無差異曲線...........................................………………91. 立. 表目錄治政大. 表1-1 美中商品貿易：2001-2008年.................................................................…....2. ‧ 國. 學. 表 2-1 美國就業人數統計表…......…………………………………………..........23. 1990-2005年中國國際收支一覽表...............................................................53. y. Nat. 表3-2. ‧. 表3-1 中國國家外匯儲蓄增加量：2003年第1季-2005年第2季.. ........................50. er. io. sit. 表3-3 進入中國的國際熱錢估計：2003年-2004年…....................................…...54 表3-4 中國固定資產投資累計增長情況：2004年-2005年............................…...57. al. n. v i n 1998-2005年中國分地區國有企業、國有聯營企業、國有 Ch engchi U. 表3-5. 獨資公司下崗職工人數.................................…....................................…...63. 表3-6. 1998-2004年城鎮登記失業人數及登記失業率(年末數)............................65. 表3-7. 2001-2005年中國大陸勞動力狀況…....................................................…...68. 表3-8. 2001-2005年中國大陸農業可耕地面積狀況…....................................…...70. 表3-9. 2003-2004年中國大陸地區上萬群眾抗爭活動....................................…...72. 表3-10 人民幣升值對不同企業的影響….........................................................…...75 表3-11 中國企業政治行為與策略分類….........................................................…...77 表3-12 全國性行業協會針對不同目標的遊說頻率….....................................…...80.

(11) 第一章序論. 第一節. 研究動機. 貨幣政策的調整向來摻雜很多國際與國內經濟、政治因素的考量，尤其隨者中國不斷增加的貿易順差與外匯儲備的大量積累，國際間要求平衡貿易與收支差距的聲音不絕於耳，使得人民幣匯率與匯率制度改革的議題成為國際場合上最熱門的話題之一。. 立. 政治大. 國際上，促升人民幣的壓力主要來自美國。. ‧ 國. 學. 2000 年「網路科技」神話破滅，緊接著 2001 年在美國本土又發生了「911. ‧. 事件」，一連串重大事件重創美國的經濟與信心，使原本已相當疲軟的經濟陷入. y. Nat. 進一步嚴重衰退的危機。伴隨經濟衰退而來的衝擊，使美國製造業工人大量失. er. io. sit. 業，失業工人所衍生的種種社會、經濟問題，迫使美國聯邦準備理事會(The Federal Reserve System，以下簡稱聯準會)採取寬鬆的貨幣政策。. n. al. Ch. engchi. i n U. v. 2002 年 2 月開始，美元對世界主要貨幣如歐元、日元、英鎊等的匯率開始走貶，聯準會的美國貿易加權主要貨幣美元指數(Trade-Weighted U.S. Dollar Index: Major Currency) 1也從高峰一路急轉直下，同期的中國人民幣匯率卻仍維持大約 1 美元兌換 8.28 元人民幣的實質固定匯率制度(a de-facto fixed exchange rate regime)不變，再加上美國對中國的貿易逆差不斷擴大，美國政府於是開始對人民幣匯率表示關切。. 1. 主要貨幣美元匯率又被稱為「金融市場對美元看法的溫度計」，是從美國貿易加權美元指數 (Trade-Weighted U.S Dollar Index)所包括之 27 種貨幣中，選出美元對七個主要貨幣(歐元、加幣、日圓、英鎊、瑞士法郎、澳幣和瑞典克朗)匯價的加權平均。該指數以一百為基準，下跌時表示美元貶值，反之則代表美元升值。詳參閱 Federal Reserve Bank of St. Louis, http://research. stlouisfed.org/fred2/series/DTWEXM?cid=105, accessed December 5, 2012. 1.

(12) 根據美國人口普查局(U.S. Census Bureau)的統計資料2指出，2001 年美國對中國出口總額為 191.82 億美元，進口總額為 1,022.78 億美元，美國對中國貿易逆差為 830.96 億美元，到了 2002 年雙方貿易逆差增加為 1,030.65 億美元，2003 年增加到 1,240.68 億美元(詳表 1-1)，若以 2001 年為基期計算，總計自 2001 年至 2003 年 3 年之間，雙方貿易逆差增加幅度為 149.31%，迅速而龐大的貿易逆差使得美國對此一情況大表不滿，美國國內要求縮小美中貿易逆差的聲浪愈來愈大。質疑人民幣被低估的聲音於是逐漸浮出檯面。. 政治大. 表 1-1 美中商品貿易：2001-2008 年. 221.28. 1,251.93. 283.68. 1,524.36. 344.28. 1,966.82. 830.96. 1,030.65. y. 1,240.68. al. 2,434.70. n. 411.92. Ch. e n g2,877.74 chi U. sit. io. 2005. 1,022.78. 差額(Balance). 1,622.54. er. 2004. 191.82. Nat. 2003. 進口(Imports). ‧. 2002. 單位：百萬美元. 學. 2001. 出口(Exports). ‧ 國. 期間(Year). 立. v ni. 2,022.78. 2006. 536.73. 2,341.01. 2007. 629.37. 3,214.43. 2,585.06. 2008. 697.33. 3,377.73. 2,680.40. 資料來源：美國人口普查局(U.S. Census Bureau). 2003 年 6 月 19 日，「健全美元聯盟」（Coalition for a sound dollar）在美國開會，討論是否提請美國政府動用「301 條款」來迫使人民幣升值。3「健全美元 2. 3. U.S. Census Bureau, http://www.census.gov/foreign-trade/balance/c5700.html#2001-2005, accessed December 5, 2012. 〈人民幣升值劍拔弩張央行商務部緊急應對〉，《新華網》，瀏覽日期：2012 年 12 月 6 日， http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/fortune/2003-07/07/content_958237.htm。 2.

(13) 聯盟」由 80 多個美國貿易協會組成，代表著美國最大的製造業和農業貿易團體的利益，成員包括美國製造業協會、鋼鐵製造商協會、美國紡織製造者協會、美國航空業協會等。「健全美元聯盟」指出，中國經濟近幾年來一直以每年 8%的速度增長，而美國的經濟增長率不到 3%，歐盟和其他一些國家則更低。該聯盟指稱中國政府「在外匯市場上大量買入美元，人為地維持人民幣低匯率」；這種做法再不制止，「將對全球貿易夥伴造成極大打擊」。 2003 年 7 月 18 日，美國民主黨人資深參議員舒默(Charles Schumer)、多爾. 政治大. (Elizabeth Dole)、貝赫(Evan Bayh)、格雷厄姆(Lindsey Graham)等四位議員，聯名. 立. 寫信要求美國財政部調查有關中國操縱匯率的指控。「信中指出，中國經濟發展. ‧ 國. 學. 迅速，人民幣與美元掛鈎的匯率機制已不能反應其實際價值。他們認為，人民幣對美元匯率低估了 15-40%，給中國對美出口帶來了莫大的好處，相反地損害了. ‧. 美國製造商與出口商的利益。」4. y. Nat. er. io. sit. 2003 年 5 月，在 G8 財長會議上，美國財長斯諾(John Snow)首次提出人民幣升值的問題；6 月 19 日，他更在公開場合「敦促」中國政府改變人民幣匯率制. n. al. Ch 5. 度，並一再要求人民幣升值。. engchi. i n U. v. 顯然地，中美之間貿易摩擦的升溫在於中國對美國貿易大量且持續性的出超，而人民幣匯率問題又在此一不平衡貿易結構中佔有重要的地位。美國耶魯大學卡普蘭(Stephen B. Kaplan)教授指出：中國決策者一直不願追求更靈活的匯率彈性反映了他們關注出口導向型製造業部門在政治上的盈利能力。中國當局具有明確的政治利益，以維護低估的匯率。而一個被低估的匯率，會增加該國出口商. 4 5. 王勇，《中國與美國的經貿關係》，(台北：秀威資訊科技，2007 年 12 月)，頁 393。瓊斯，〈人民幣受壓升值，美國敦促中國匯率制度更靈活〉，《南方都市報》，瀏覽日期：2012 年12月6日，http://business.sohu.com/49/15/article210241549.shtml。 3.

(14) 品的競爭力，有助於坐落在中國沿海地區的外商投資企業。6 持此觀點的學者認為，美國對中國不斷增加的貿易逆差是由於人民幣匯率人為地維持在很低的水準上所引起的，而人民幣匯率的低估導致中國生產的商品在美國市場上形成了非自然的競爭優勢，因此導致了美中之間大量的貿易逆差。人民幣對美元的大幅度升值是中美貿易恢復平衡的根本性前提。另外，學者如麥金農(Ronald McKinnon)、施納布爾(Gunther Schnabl)等人則從兩國儲蓄率的高低來解釋中美貿易失衡的原因。他們指出，自2000年以來中國的貿易順差(淨儲蓄盈餘)急遽上升，到2007年，其整體經常帳戶盈餘達到359億. 政治大. 美元，約相當於中國國內生產總值(GDP)的10％。這幾乎相當於美國經常帳赤字. 立. 750億美元的一半，如果照這樣的趨勢持續下去，很快就會超過一半以上。長期. ‧ 國. 學. 來看，如果中國的淨儲蓄(即儲蓄減去投資)下降，而美國恰巧相反地上升，美中間貿易不平衡的問題才可望獲得解決。7. ‧. y. Nat. 從儲蓄率的角度來看，美中貿易逆額的原因在於美國過度消費、儲蓄率偏. er. io. sit. 低，而中國儲蓄率過高、消費偏低。在儲蓄短缺的前提下，一方面美國亟需大量的資金流入彌補國內儲蓄的不足，另一方面中國過剩的資金由於對美國公債的偏. al. n. v i n 好，經由購買債券的方式大量回流至資本收益率較高的美國，導致美元匯率上 Ch engchi U 升，強勢美元增強了美國居民的購買力，因此進口增加、出口減少。同時，中國的高儲蓄率在一定程度上抑制了國內消費的需求，尤其是對進口商品的需求。此外，中國經濟的快速成長也引發了儲蓄資金流入國內投資，過剩的產品進而刺激了商品出口的傾向，從而累積了大量的貿易順差。除此之外，若從商品結構的觀點來看，中美貿易的不平衡是世界貿易格局變化的結果。具體說來，這一派學者認為，中國出口到美國的許多產品以前是由第 6. 7. Stephen B. Kaplan,“The Political Obstacles to Greater Exchange Rate Flexibility in China,” World Development,Vol.34, No.7(2006), pp.1190-1195. Ronald McKinnon and Gunther Schnabl, “The Case for Stabilizing China’s Exchange Rate: Setting the Stage for Fiscal Expansion,” China & World Economy, Vol.17, No.1(2009), p.2. 4.

(15) 三國生產的，以前是統計在美國對該國的貿易逆差，而這些產品現在由中國生產，由此產生的逆差被包括在中國的對外貿易額裡面。有意思的是，這類產品往往是最後的組裝在中國完成，所以中國的出口量乃至於中國的貿易順差被大大地誇大了。8持這種觀點的人強調，依現有的以原產地規則為主的統計方法，無法反映投資與貿易關係的現實。如果改變統計方法，將跨國公司的海外淨銷售和出口予以扣除，美國的逆差就可能大大地縮小甚或出現貿易順差。對於中美貿易結構失衡的原因有眾多解釋，而對於人民幣匯率被低估此一說法則普遍為美國國會、學界以及政界所接受。然而，從表1-1的數據可以觀察出，. 政治大善。2005年匯率制度改革以前，人民幣兌美元大致一直維持在8.27元上下。2005 立. 即使是在2005年7月人民幣開始升值以後，中美貿易失衡的狀況並沒有顯著的改. ‧ 國. 學. 年匯率制度改革以後，人民幣漸漸進入升值階段，到2008年7月16日升值至6.8128 元，升值幅度約達21.50%，而相當時期的美中貿易逆差，卻從最近2006年的. ‧. 2341.01億美元上升到2008年的2,680.40億美元，增加幅度約為14.50%，實際數據. sit. y. Nat. 顯示，美中貿易逆差與人民幣匯率之間並不具有令人信服的關聯性。. n. al. er. io. 再者，中國學者如李稻葵、李丹寧等人，針對人民幣對美元的名目匯率和實. i n U. v. 際匯率對於中美貿易的影響，做了比較深入系統的經驗分析後發現，人民幣對美. Ch. engchi. 元名目匯率和實際匯率的變化，與中國對美國的出口以及中國從美國的進口的變化之間，都沒有任何統計上顯著的相關性，而影響中國對美國出口的一個統計上正顯著的因素，是外商直接投資(Foreign direct investment，簡稱FDI)占中國經濟的規模。由於進入中國的外商直接投資是國際生產要素轉向中國的有力證明，所以在計量經濟學上的分析可以作為中美貿易的不平衡是世界貿易格局變化的結果，是兩國商品生產結構的不同所導致，李稻葵等人稱之為「結構論」。9. 8. 9. Robert C. Feenstra, Wen Hai, Wing T. Woo, and Shunli Yao, “The U.S.-China Bilateral Trade Balance: Its Size and Determinants,” American Economic Review(May 1999), pp.338-343. 李稻葵、李丹寧，〈中美貿易順差：根本原因在哪裡?〉，《國際經濟評論》(2006.9-10)，頁 13-14。 5.

(16) 另外，也有其他中國學者提出美中貿易失衡的原因是由於國際分工、比較優勢與全球化產業轉移所致。主張中美貿易失衡是由於國際分工、比較優勢觀點的學者如韓景玲、瞿孝升等人認為，2 次大戰以來，美國在世界經濟中始終保持領先地位。美國通過對產業結構的不斷升級與調整，使美國經濟始終保持著活力和競爭力。美國企業為了適應不斷發展變化的競爭和生存環境，根據成本和效率的高低不斷對各生產部門、生產環節，甚至生產要素進行調整。保留競爭力強，附加價值較高的部門和產業。在這個持續的調整過程中，美國逐漸將低級的、沒有競爭力的、高污染和. 政治大後，一些初級產品如日用品、原料加工和工業半成品的生產都轉移到了發展中國立. 高能耗的夕陽產業都轉移到了國外進行生產。美國經濟結構經過產業升級化調整. ‧ 國. 學. 家，而這些產品又是生產和生活消費所必需，因此，美國從國際市場進口的大多是這些初級工業產品。10. ‧. 根據美國商務部提供的資料顯示，2004 年美中貿易逆差前 10 名的商品，主. y. Nat. sit. 要是初級產品，大部分屬於勞動密集型的產品。根據國際貿易的比較優勢理論，. n. al. er. io. 中國人口眾多，所以在勞動力方面有比較優勢。此外，目前中國平均工資只有美. i n U. v. 國、日本的 3%左右，低工資造成了中國產品成本低、價格低，在勞力密集型產. Ch. engchi. 品和低技術產品上具有很強的競爭力，帶動了出口增長。所以，美中貿易逆差原因是由國際分工而自然產生的，而非人民幣匯率被低估所產生。11 另一持中美貿易失衡是全球產業轉移觀點的學者如楊正位則認為，全球產業轉移成為美對中貿易逆差的決定性因素。依現有的以原產地規則為主的統計方法，無法反映投資與貿易關係的現實。如果改變統計方法，將跨國公司的海外淨銷售和出口予以扣除，美國的逆差就可能大大縮小或出現貿易順差。據中國官方. 10. 11. 韓景玲，〈用比較優勢理論分析中美貿易順差產生的原因及對策〉，《天津職業院校聯合學報》，第 9 卷第 1 期(2007 年 1 月)，頁 128。瞿孝升，〈美國對華貿易逆差與人民幣匯率的關係研究〉，《華南理工大學學報社會科學版》，第 8 卷第 4 期(2006 年 8 月)，頁 40。 6.

(17) 統計，扣除美國跨國公司在中國銷售，美對中逆差將降到只有 60 億美元左右；扣除跨國公司關聯貿易，美國的貿易逆差將下降 2/3，對中逆差將下降 30%；扣除中國的加工貿易或外資企業的順差，中國對美國順差將分別減少 91%、73%。這些都是國際產業轉移的結果。12 既然中美貿易摩擦在人民幣匯率問題上有著極大的爭議，因此，從政治經濟學的角度來探討雙邊的匯率衝突就顯得十分有必要了。從政治經濟學的角度來看，匯率問題可以分為兩個層次的博弈結果。在國內層次上，政府部門、立法機構與利益團體之間，圍繞著匯率問題展開博弈；在國. 政治大. 際層次上，不同國家特別是大國之間就匯率問題展開博弈，其動機更多是維護、. 立. 鞏固或改變現有的世界政治經濟權力的結構性安排。13. ‧ 國. 學. 本論文的研究主題即在國內層次上，探討美國在人民幣議題上不斷以各種形. ‧. 式對中國施壓，包括外交談判、「301 條款」的貿易報復、提交議案將中國列為. y. Nat. 「操縱匯率」國等，促其進行人民幣匯率制度改革的壓力來源；另一方面，儘管. er. io. sit. 中國面臨以美國為首接踵而來的國際政治壓力與國際熱錢持續流入投資房地產可能導致資產泡沫的嚴重金融風險，為何卻沒有立即迫切的需求調整人民幣匯率. al. n. v i n 水平與進行匯率體制改革，其國內政經考量因素何在？這也是十分令人感到有趣 Ch engchi U 的議題之一。. 第二節. 理論與文獻探討. 由前述分析顯示，由於對中國累積了龐大的貿易逆差，激起美國國內強烈的. 12. 13. 楊正位，〈全球化時代的產業轉移是美對華貿易逆差的根本原因〉，《中國金融》，第 14 期(2005 年)，頁 21。王勇，《中國與美國的經貿關係》，(台北：秀威資訊科技，2007 年 12 月)，頁 360。 7.

(18) 反彈聲浪。美國方面之所以重視人民幣匯率問題，是因為在失衡的貿易關係中，匯率對於經常帳及其他總體經濟變數的影響甚為重要，同時具有直接而快速的效果，因此，匯率就成為國際上解決雙邊貿易失衡關係的重要工具之一。關於人民幣匯率問題，2008 年諾貝爾經濟學獎獲獎者保羅‧克魯格曼(Paul R. Krugman)於 2010 年 1 月 1 日在紐約時報上發表一篇名為「中國新年(Chinese New Year)」的專欄文章指出：中國已經成為一個主要的金融和貿易強權。但不同於其他經濟大國，它奉行重商主義政策，人為地保持其巨額的貿易盈餘。對比於自由浮動匯率的美元、歐元或日元，中國的官方貨幣政策固定在 6.8 元人民幣. 政治大勢，在彼此雙方不平等的條件下，從而導致了中國巨大的貿易盈餘。未來幾年，立對 1 美元。在這個匯率之下，中國的製造業擁有超越其競爭對手的極大成本優. ‧ 國. 學. 中國的重商主義，可能將減少美國就業崗位約 140 萬個的就業機會。14 此外，現任美國彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute of International. ‧. Economics)高級研究員和名譽主任伯格斯滕(C. Fred Bergsten)也認同此一說法。. y. Nat. sit. 他指出：由於人民幣匯率的相對低估，中國的全球經常帳戶盈餘在 2007 年飆升. n. al. er. io. 到近 4,000 億美元，超過其國內生產總值的 11％。國際貨幣基金組織(The. i n U. v. International Monetary Fund，簡稱 IMF)估計，中國經常帳戶盈餘將再次上升並達. Ch. engchi. 到歷史紀錄的水平，到 2014 年，甚至超過了美國全球赤字。可以預見的是，世界經濟成長趨緩和高失業率很可能會持續一段時間，中國「出口」大量失業到世界其他地方-包括美國、歐洲、拉丁美洲、印度、墨西哥和南非的情況不會有所改善。還說，如果中國導正其匯率失衡的狀況，將削減其相當於 3％-4％國內生產總值的全球盈餘，這使得美國的全球經常帳戶赤字可減少 1000-1500 億美元左右。每 10 億美元的出口可創造約 6000 至 8000 美國就業機會。因此，貿易失衡. 14. Paul R. Krugman, “Chinese New Year,” The New York Times, http://www.nytimes.com/2010/01/ 01/opinion/01krugman.html?_r=0, accessed December 7, 2012. 8.

(19) 情況的修正將會產生 60 萬到 120 萬個額外的就業崗位。15 因此，有關美中貿易失衡的問題，美國學界及政經界普遍認為乃是由於人民幣低估所引起，以致於中國商品獲得不公平的競爭優勢；中國商品在美國國內市場大量傾銷的結果，導致美國製造業的生存受到衝擊，造成美國民眾就業機會的喪失，有所謂「中國人搶美國人飯碗」的說法。16 而根據克萊恩(Michael W. Klein)等人的研究結論指出，實際匯率的變動對製造業工作機會的創造和喪失具有實質性的影響。他們藉由分析美國1973-1993年的製造業數據發現，實際匯率升值會引起製造業工作機會消失和減少製造業總體. 政治大. 的就業量，但趨勢性匯率升值只會顯著影響工作的再分配而不是淨就業，至於週. 立. 期性實際匯率升值則顯著地減少就業機會。17. ‧ 國. 學. 除了經濟層面的考量之外，人民幣匯率問題之所以成為美國與論的焦點，亦. ‧. 有其政治層面的影響因素。美國政府要求人民幣升值，表面上的理由是中國大陸. y. Nat. 以其廉價勞動力，出口大量製造業產品，搶走了包括美國在內的許多國家製造業. er. io. sit. 的工作機會。儘管美國於 2003 年期間經濟呈現復甦的跡象，但是在美國國內失業率仍居高不下的情況下，如何加速經濟景氣復甦，緩解失業壓力，便成為布希. al. n. v i n 政府的主要工作。因此，布希政府除了提出包括減免租稅、增加國防支出的刺激 Ch engchi U. 景氣方案之外，如何減少外國產品對本國經濟的威脅便成為可以訴求的重要議題. 15. 16. 17. C. Fred Bergsten, “Beijing Is Key to Creating More U.S. Jobs,” Foreign Policy, http://www. foreignpolicy.com/articles/2010/04/14/china_the_job_killer?page=0,0, accessed December 7, 2012. 美國經濟政策研究所(Economic Policy Institute)於 2012 年 8 月 23 日發布報告說，過去十年主要因為中國匯率低估造成的美中貿易不平衡，使美國流失了 270 萬個就業機會，其中製造業機會流失超過 210 萬個，尤其是電腦和電子元器件製造業，流失就業機會逾 100 萬，受害最深。共和黨候選人羅姆尼頻頻攻擊奧巴馬對華貿易政策，鞭撻中國貿易行為，譴責歐巴馬政府縱容中國人搶奪美國人就業機會。相關資料請參閱：餘東暉，〈美國大選觀察：中國搶美國人飯碗?〉，《中華商報》，http://www.chinesebiznews.com/index.php/component/content14384.html?task= View, accessed December 7, 2012；佛里曼(Thomas L. Friedman)，《世界是平的》(The World is Flat)，楊振富、潘勛譯(台北：雅言文化，2007 年 11 月)。 Michael W. Klein, Scott Schuh and Robert K. Triest, “Job Creation, Job Destruction, and the Real Exchange Rate,” Journal of International Economics, Vol.59(2003), pp.239-265. 9.

(20) 之一。18 而匯率的變化除了從經濟層面的角度來探討之外，國內政治情勢變化亦對匯率波動產生影響。學者如伯恩哈德(William Berngard)與勒布朗(Davis Leblang)在其所做民主程序、政治風險與外匯市場關係的研究中指出，市場行為者在面臨政權潛在變動風險期間，會根據不同政黨的政策重點、對選舉結果的預期及可能的內閣組成人員等訊息予以整合，而在遠期外匯市場交易進行避險行為。他們認為在國內的政治因素中，不同黨派對於匯率在經濟發展過程中所扮演的角色是截然不同地，基於意識形態上的差異，衍生出不同的匯率政策，造成匯率不同的變化。19. 立. 政治大. 另外，學者佛里曼(John R. Freeman)、海斯(Jude C. Hays) and 斯蒂克斯. ‧ 國. 學. (Helmut Stix)針對民主機構的運作和貨幣市場之間的關係進行了研究，指出：民主政治對貨幣市場之影響是存在的。對於選舉結果的預期和不確定性以及對政權. ‧. 的存續，增加了貨幣市場均衡匯率變動的可能性。貨幣市場交易行為者根據政府. y. Nat. er. io. 動。20. sit. 及其公共政策的穩定性，修正他們對匯率市場的預期，進而對匯率市場產生波. al. n. v i n 關於人民幣匯率問題與美國期中選舉的關係，中國經濟學家林毅夫指出， Ch engchi U. 2003 年以來，美國政府提出人民幣幣值的問題表面上看起來是中美貿易之間中. 國的大量順差所致，然而，究其真實原因同樣是因為美國國內的政治需要。2001 年3月美國互聯網泡沫破滅，納斯達克股市崩盤，接著發生了911恐怖襲擊、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭等，美國政府財政赤字激增，經濟疲軟，失業率增加，內外交困。到了2003年，共和黨政府面臨期中選舉的壓力，像日本政府一樣，就把國. 18 19. 20. 魏艾，〈人民幣匯率升值的政經影響〉，《展望與探索》，第 1 卷第 9 期(2003 年 9 月)，頁 2。 William Berngard and Davis Leblang, “Domestic Process, Political Risk and Foreign Exchange Markets,” American Journal of Political Science, Vol.46, No.2(April, 2002), pp.316-333. John R. Freeman, Jude C. Hays, and Helmut Stix, “Democracy and Markets-The Case of Exchange Rates,” American Journal of Political Science, Vol.44, No.3(July 2000), pp.449-468. 10.

(21) 內經濟的困難、失業率的增加歸罪於中國對美貿易順差的激增，試圖以指責中國故意低估人民幣幣值向美國大量出口廉價產品，搶走了美國的市場和就業機會，造成美國經濟增長緩慢，失業率增加，來轉移國內選民對政府政策的不滿。21 除此之外，更重要的是，美國政策的決策體制為利益集團介入政治提供了空間。美國政策決策主要由三種力量共同作用形成：總統及行政部門、國會與利益集團。冷戰結束後，隨著安全利益在美國政策制定中的重要性相對下降，經濟、人權、環境等低政治因素在美國對外關係上地位的上升，美國各政治力量對國家利益的一致性認知被打破，在很多具體問題上產生了分歧。行政部門已難以像過. 政治大門對政策制定權力的爭奪日趨激烈，導致美國政策決策中心和權力中心分散化，立去那樣主導對外政策，國會在對外決策方面的影響日益增大。美國國會和行政部. ‧ 國. 學. 這就為利益集團的政治活動提供了空間。22. 同時，美國對華政策的複雜性亦為各利益集團的較量提供了籌碼。長期以. ‧. 來，美國的對華政策都反映出其矛盾態度，既對中國這個社會主義大國的迅速發. y. Nat. sit. 展懷有警惕心理，又希望獲得中國在經貿等領域及國際事務中的合作，對華戰略. n. al. er. io. 常徘徊於遏制和接觸之間。在缺乏強勢主導因素的前提下，美國的對華政策決策. i n U. v. 成為政府與各利益集團之間討價還價、通過讓步和交換達成妥協的過程。近年. Ch. engchi. 來，中國問題在美國國內涉及的利益群體越來越廣泛，由此介入的利益集團也日益增多，這些利益集團不僅在中美關係中直接涉及自身利益的問題上施加影響，而且對中國問題的任何一個方面都要試圖施加影響，以撈取相關方面的好處。23 美國國內各利益集團之間的拉鋸戰直接影響了美國對華政策的制定，當然也包括了美中貿易中有關人民幣匯率問題的決策。. 21. 22. 23. 林毅夫，〈關於人民幣匯率問題的思考與政策建議〉，北京大學中國經濟研究中心，2007 年 1 月 15 日，頁 9。左傳，〈美國跨國公司對美國對華貿易政策的影響及機制分析〉，《經濟論壇》，總第 506 期第 9 期(2012 年 9 月)，頁 171。左傳，〈美國跨國公司對美國對華貿易政策的影響及機制分析〉，《經濟論壇》，總第 506 期第 9 期(2012 年 9 月)，頁 171。 11.

(22) 中國是一個一黨專政的國家，並沒有政黨更迭、執政黨意識形態不同與定期選舉的問題，然而，中共政權每 10 年更替的領導精英，其對經濟發展的政策重點與對均衡匯率的看法可能有所不同，同樣也會對匯率市場的波動產生影響。如同前面的分析顯示，美國國內對美中貿易赤字造成美國民眾就業機會的喪失十分不滿，而高失業率在民主政府選舉期間對於執政黨政權的維繫也相當不利；同樣地，中共政權雖沒有定期選舉問題，然其內部社會問題叢生，社會問題在經濟高度成長下一一被掩蓋，一旦經濟成長放緩，中共政權的穩定性將遭受挑戰。在中國內部眾多社會問題中，又以失業問題最受到重視。從總體經濟學的角度來解. 治政大規模也縮小，從而導致較為普遍的失業現象。失業會產生無形的社會成本與有立. 釋，當經濟發展處於一個週期中的衰退期時，社會總需求不足，因而廠商的生產 24. 形的經濟損失，引起執政者最不樂意見到的不良後果。25因此，對於人民幣匯率. ‧ 國. 學. 問題，雖然面對以美國為首接踵而來的國際壓力，中國政府卻不斷強調人民幣匯. ‧. 率改革是主權問題，人民幣是否升值應以中國經濟情勢為主要考量因素，且人民. y. Nat. 幣絕不會在國際壓力下升值，以維護國家的尊嚴。其中，經濟發展與人民就業問. er. io. al. sit. 題息息相關，失業問題又攸關中共政權的穩定性。. v. n. 關於人民幣匯率與中國大陸就業機會之間的關聯性，中國學者卿石松的研究. Ch. engchi. i n U. 發現，匯率變化對就業的影響主要透過產品出口、原材料進口、資產負債比和勞動效率管道影響勞動力市場就業；同時，匯率對就業的影響程度受到勞動力市場. 24. 25. 此乃經濟學上所稱「循環性失業」(Cyclical unemployment)，是指由於經濟中的總需求減少，導致勞動人口過剩，從而出現失業情況。這種失業被歸類為非自願性失業，因為人們是有能力並且願意工作，只是社會的總需求減少以致勞動人口的數目未能與經濟體系內的部門所提供的職位數目配合。如何解決循環性失業向來是經濟學家的重點研究對象。請參閱：黃仁德，《總體經濟學》，(台北：茂昌圖書，2009 年 5 月)，頁 308-313；莊奕琦，《總體經濟學》，(台北：智勝文化，2001 年 1 月)，頁 210-216。失業威脅著作為社會單位和經濟單位的家庭之穩定。對於個人或家庭來說，沒有收入或收入遭受損失，失業者可能因此失去生活的憑依，至少將被迫降低生活水準。家庭的要求和需要得不到滿足，家庭關係將因此而受到損害。失業往往會使生產技能退化(或人力資本減退)，待失業者往後再就業參加生產行列時，其勞動生產力將會受到損害。失業使當事人感到沮喪，信心受損，造成一種自卑的心理，甚至因而退出勞動市場，成為非勞動力。失業容易使社會的道德墮落，犯罪增加，因而造成政治的動亂和社會的不安。請參閱：黃仁德，《總體經濟學》， (台北：茂昌圖書，2009 年 5 月)，頁 308-313。 12.

(23) 特徵的影響。他利用1980-2006年製造業的數據實證檢驗結果發現，1980-2006年人民幣實際有效匯率升值對製造業就業在短期和長期內都有顯著的抑制作用，而且人民幣實際有效匯率的趨勢性升值和週期性升值同樣都對就業發揮顯著的抑制作用。26 另外，臺灣政治大學童振源教授的研究指出，理論上，受到外匯存底高度衝擊的貨幣政策可能會造成通貨膨脹，但是這種情況卻沒有在中國出現。中國居民消費價格指數(CPI，相當於通貨膨脹率)從 2002 年以來便開始增加，擺脫過去幾年通貨緊縮的陰影，但增加幅度有限。2002 年 CPI 增長率平均為負 0.8%，2003. 政治大的最高點，隨後便開始迅速下滑到立 2005 年 1 月的 1.95%，6 月份為 1.6%。中國. 年 9 月增加為 1.1%，2004 年 1 月繼續增加到 3.2%，2004 年 7-8 月維持在 5.3%. ‧ 國. 學. CPI 快速增加主要是受到食品價格，特別是糧食價格變動的影響。從 2003 年 9 月到 2005 年 6 月，CPI 變動與食品價格變動的相關係數高達 97.7%。. ‧. 也就是說，中國居民消費價格指數沒有因為大量外匯存底增加急速惡化，其. y. Nat. sit. 原因在於中國絕大部分的產業仍處於供過於求的狀態。根據中國商務部對消費品. n. al. er. io. 市場主要商品供求分析報告顯示，2004 年下半年中國 600 種主要商品中，供求. i n U. v. 基本平衡的商品有 154 種，占 25.7%，比上半年增加 2.7%；供過於求的商品有. Ch. engchi. 446 種，占 74.3%，比上半年減少 2.7%，但沒有供不應求的商品。所以，絕大部分的產業是處於供過於求-通貨緊縮的狀態，只有極少數的產業是面臨供不應求通貨膨脹狀態。總結來說，低度物價增長率使中國當局在面對國際收支失衡、匯率升值壓力大增的時候，比較能夠不受其他因素干擾(包括國際政治因素)，比較能夠審慎地考量國內的政經環境來制定決策，進而擁有較大的迴旋空間。27. 26. 27. 卿石松，〈人民幣升值影響就業的機制、效應與政策含義〉，《經濟評論》，第 2 期(2009 年)，頁 7-9。童振源，〈人民幣匯率之國際政治經濟分析〉，《問題與研究》，第 44 卷第 6 期(2005 年 11 、12 月)，頁 141-143。 13.

(24) 第三節. 研究問題. 根據傳統的國際貿易理論，在封閉經濟條件下，本國貨幣貶值有利於增加出口，減少進口，從而有利於獲得貿易盈餘；反之，則會導致貿易赤字。也就是說，如果人民幣相對於美元升值，美國出口商品在中國會變的比較便宜，有利於美國增加對中國的出口；相對地，人民幣升值會使中國商品在美國變的比較昂貴，美國會減少對中國進口商品的需求。美國出口增加而進口減少，則其對中國的貿易赤字可望縮小。另外，美國部分學者相信，在較低匯率的優勢下，有助於美國產. 政治大. 品市場的擴張，從而增加美國人的就業機會。因此，透過對人民幣匯率施壓讓其升值實為一舉兩得的策略。. 立. ‧ 國. 學. 對於人民幣匯率升值問題，中國人民銀行行長周小川表示：「從國際收支來看，中國經常帳項目基本均衡，略有結餘。以 2004 年為例，中國全年商品貿易. ‧. 順差約 320 億美元，但服務貿易卻有 120 億美元逆差，全年經常帳順差約 200. sit. y. Nat. 億美元，占全部貿易總額 1 兆 1 千 5 百億來說不到 2%，占 GDP 的比重也不到. al. er. io. 2%，經常帳基本上是均衡，人民幣沒有被大幅低估。」28此外，中國政府認為：. v. n. 「影響和決定經濟發展的變量很多，不能過分強調其中任何一個變量的作用與地. Ch. engchi. i n U. 位，把日本經濟問題、美國經濟問題或者其他國家經濟問題，通通歸結為中國國家貨幣幣值問題。這種過分誇大匯率在經濟發展中作用的言行，只會掩蓋自身經濟發展的矛盾與問題。從來沒有一個國家能夠單靠匯率政策發展起來或是單靠匯率政策就可以擺脫經濟發展過程中所面臨的問題。」中國政府進一步認為美國將自身經濟問題歸咎於人民幣匯率低估，是不公正的。29. 28. 29. 徐以升，〈熱錢失望：中國堅稱人民幣匯率變動無時間表〉，《第一財經日報》，2005 年 2 月 7 日，第 B1 版。孫杰、張建平，〈負責的大國，鄭重的承諾〉，《人民日報(海外版)》，2003 年 9 月 24 日， http://cnki50.csis.com.tw/kns50/detail.aspx?QueryID=196&CurRec=5。 14.

(25) 換言之，中美兩國皆以最大化本國的政治經濟利益為出發點決定在人民幣匯率問題上的立場。從 2001 年到 2008 年之間，中美兩國在雙邊貿易上的爭論集中在人民幣匯率的議題上，中美兩國政府本身也都堅持和維護各自的主張。雖然從表面上看來，中美兩國在人民幣匯率問題上意見的分歧像是兩國政府在外交政策上的折衝、協商過程，但是，實際上，外交政策深深受到一國內政問題的影響，國內政治經濟因素的特質與條件約束了外交決策的模式。因此，經由上述的討論後，本論文所要研究的問題是： 1. 分析人民幣升值的國內壓力來源為何？. 政治大. 2. 探討美國政府部門、立法機構及利益團體在施壓人民幣升值方面所扮演. 立. 的角色？. ‧. ‧ 國. ？. 學. 3. 探討中國方面維持一個相對穩定的匯率制度，國內政經因素的作用為何. 4. 比較分析中美兩國政治、經濟因素對人民幣匯率之影響？. al. er. io. sit. y. Nat 研究範圍與研究限制. n. 第四節. Ch. engchi. i n U. v. 一、研究範圍中美兩國在人民幣匯率問題上的衝突源自於兩國政府對於匯率的考量點不同。國家決策者在外交政策中面臨須同時協調國際與國內兩種壓力來源。雖然在全球化趨勢的時代潮流下，國際社會對於一個國家的政策影響力越來越強，但是一國國內經濟與政治因素的考量更是決策者重要的思考方向。中美關係中的人民幣匯率問題看起來是一個經濟問題，然而此問題從一開始出現就有著濃厚的國內政治背景。人民幣匯率問題雖源起於美國國內的經濟 15.

(26) 問題，特別是美國的相關製造業及其勞工利益集團，那麼，美國利益集團如何與國會及行政部門互動，推動人民幣匯率問題成為中美關係中的重要問題？美國國會議員又是基於怎樣的考慮和動機，試圖推動人民幣升值的法案通過？美國國會與行政部門在人民幣匯率問題上關係如何？他們之間是合作還是競爭，或者二者兼而有之？中國中央、地方政府以及中國國企等利益團體對於人民幣匯率問題的認知又是如何？中國方面的態度如何影響了此問題的走向？本論文將經由對這些問題的分析，來闡釋從 2001 年中國加入世界貿易組織(WTO) 開始，到 2008 年美國本土次貸危機所引發的金融風暴之前，人民幣匯率問題. 政治大. 背後的中美兩國國內政經因素。. 立. 二、研究限制. ‧ 國. 學. 本研究在資料蒐集上使用公開的新聞資訊、政府網站數據、官方發言、期刊以及碩博士論文、專書著作等，透過這些方式獲得的資料來間接推斷決策者. ‧. 的認知。理論上，對於決策者認知分析的最佳方式是與重要決策者進行第一手. y. Nat. sit. 訪談，但政府決策過程常常是在一個黑盒子裡頭進行，外人很難一窺堂奧。即. n. al. er. io. 便進行第一手面對面的訪談，決策者也不一定會真正告知決策考量因素。因. i n U. v. 此，我們只能針對政府相關人員的公開言論與後續決策作為來推論其原始決策. Ch. engchi. 動機、目的，此為研究限制之一。. 再者，影響匯率的因素很多且交互作用，我們很難明確地將某一時間劃分出經濟或政治層面的因素何者佔據較重要的地位，研究成果只能藉由有限資料試著推論官方長期一貫地的政策意圖；再加上中國大陸並不像民主國家會定期公佈失業數據與其他敏感數字(就算公佈其可信度亦遭受到質疑)，我們只能退而求其次參考學者的研究成果或其他國家、國際相關組織對中國失業情況的概推，所得資料難免會有失真的情形，此為研究限制二。. 16.

(27) 第五節. 研究方法與研究架構. 一、研究方法本論文是針對中美兩國在人民幣匯率問題上衝突的影響因素進行分析，主要是採用文獻研究法進行研究。文獻研究法係指經由搜集、分類、整理文獻，並透過對文獻的研究形成對事實的科學認識之方法。文獻法的研究程序包括五個基本環節，分別是：提出命題或假設、研究設計、搜集文獻、整理文獻和進行文獻綜述。文獻法中所謂的提出命題或假設是指依據現有的理論、事實和需. 政治大究目標，將命題或假設的內容設計成具體的、可以操作的、可以重複的文獻研立要，對有關文獻進行分析整理或重新歸類研究的構思。研究設計則是指建立研. ‧ 國. 學. 究活動。. 本論文根據文獻研究法首先針對人民幣匯率是否低估的問題，引用中美. ‧. 兩國官方的數據加以說明，以及兩國學者對人民幣匯率問題的研究成果加以比. y. Nat. sit. 較、分析與歸納，期望藉由比較瞭解兩國匯率衝突的原因，進而對本論文所提. n. al. er. io. 出的假設問題加以解釋。因此，本論文兼採比較分析法，透過比較分析透析本論文所要闡述的主題。二、研究架構. Ch. engchi. i n U. v. 本文之研究架構擬採層次分析(levels-of-analysis)的架構，針對中美匯率衝突因素之國內層次進行比較分析研究。一般而言，國際關係的研究可以從三個不同層次進行分析：第一層次為國際體系層次(international system level)，第二層次為國內政治結構層次(domestic Structure level)，第三層次為個人或決策層次(individual or decision making Level)。30從國際體系層次解釋中美兩國在人民幣匯率問題方面的衝突雖然有較佳之制高點，但往往因太過宏觀而有「見林不 30. 宋學文，〈層次分析對國際關係研究的重要性及模型建構〉，《問題與研究》，第 47 卷第 4 期(2008 年 12 月)，頁 169-170。 17.

(28) 見樹」之憾。31因此，本文擬採國內單一層次分析，從分析國內層次之政經影響因素為出發點，據以闡釋中美兩國在匯率問題上的衝突與協調過程。本文研究架構如下：32. S：結構(Structure)，即國際體系層次. X：影響方向，單元決定體系的構成. 單元層次. U. 學. ‧ 國. 立. 政治大 (分析政治體制與利益團體對. ‧. 匯率政策的影響). sit. y. Nat. io. n. al. er. 圖 1-1 單元決定結構學派之層次分析模型. 31. 32. Ch. engchi. i n U. v. 宋學文，〈層次分析對國際關係研究的重要性及模型建構〉，《問題與研究》，第 47 卷第 4 期(2008 年 12 月)，頁 178。宋學文，〈層次分析對國際關係研究的重要性及模型建構〉，《問題與研究》，第 47 卷第 4 期(2008 年 12 月)，頁 180。 18.

(29) 人民幣匯率問題：美國國內因素及其政經意涵. 第二章. 美國在人民幣匯率問題上的政策，主要是來自美國國內不同利益訴求「妥協」後的產物。美國本土製造業是要求人民幣大幅度升值的主要政治力量，它們遊說美國國會和行政部門，企圖迫使美國政府向中國施加壓力。以往的經驗告訴我們，美國政府往往把矛盾「外移」，以威脅制裁的措施要求貿易夥伴採取所謂「負責任」的態度，強行糾正貿易上的不平衡情況，從而引發國際經貿摩擦的升級。. 治政大及「攻擊性」；同時，特別是美國政府在每兩年一次的選舉壓力下，它將傾向於立. 因此，美國的人民幣政策充分反映出美國貿易政治的特性，具有很大的「外向性」 1. 發動對外國貿易夥伴的攻擊，藉以轉移自己受到的政治壓力。結果我們看到，美. ‧ 國. 學. 國國會與總統領導的行政部門迫於壓力，對中國採取一系列的強硬行動，以緩解. ‧. 美國國內利益集團所施加的政治壓力。. 美國「進口競爭」利益集團的遊說. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. y. Nat. 第一節. i n U. v. 美國三權分立的政治體制鼓勵美國立法、行政與司法體系之間相互制約、相互牽制，為利益集團影響政策制定提供了空間，特別是週期性的選舉制度以及參選人對於政治資金的需求，使得利益集團能夠在立法過程中發揮著極大的影響力。定期而頻繁的各級選舉是美國政治過程的重要環節，是推動政策變革的主要力量。國會選舉每兩年一次，總統大選每四年一次，地方各級政府和重要官員選舉則不計其數。但是除了總統選舉有政府補貼外，其他各級選舉經費主要靠自籌方式解決。因此，對於政治家來說，尤其對於任期只有短短兩年的眾議員來說，. 1. 王勇，《中國與美國的經貿關係》，(台北：秀威資訊科技，2007 年 12 月 1 版)，頁 369。 19.

(30) 本次競選的結束即意味著下次競選籌資活動的開始，提供政治獻金自然而然成為各類利益集團通過政治捐資影響政策的主要途徑。2 美國利益集團為了維護自己的利益，往往會積極地介入政策制定的過程。它們透過各種途徑，運用各種方法，在政策制定階段對政策制定者施加壓力和影響，反映自己的利益要求。由於國會掌握立法權，多數利益集團都會把國會議員當作重點遊說對象；另外，鑒於行政權在美國國家政治權力結構中的影響和作用越來越大，因此，許多利益集團也將其遊說活動集中於政府行政部門。3但是，一般來說，利益集團明白國會議員對他們的要求很重視；國會尤其是眾議院一直向選. 政治大於是，在得到立法聽眾的便利與在司法或行政部門獲得聽眾的困難形成鮮明對比立. 民和利益集團敞開傾訴的大門，而總統和高層官僚機構與多數選民則相當隔離。. ‧. ‧ 國. 策傾斜。4. 學. 的情況下，組織良好且善於表達訴求的利益集團透過遊說能夠得到國會更多的政. 美國利益集團影響政策制定的方法眾多，像是利用媒體、信件與宣傳資料在. y. Nat. sit. 選舉期間影響選民，或是透過法院訴訟，或是經由選舉過程中，捐助政治獻金支. n. al. er. io. 持能夠推出照顧自身利益的政治家等，其中最重要、最具典型意義的即是被稱為「旋轉門」的機制。. Ch. engchi. i n U. v. 所謂「旋轉門」，指的是個人在公共部門和私人部門之間雙向轉換角色、穿梭交叉為利益集團牟利的機制。大致來說，旋轉門機制可以被歸為兩類。第一類是由產業或民間部門進入政府的「旋轉門」，這主要是指公司高級管理人員和商業利益集團遊說者進入聯邦政府並擔任要職。由於其特殊背景，在政策制定和實施政策與管制過程中，他們不可避免地會偏袒特定的商業利益集團。第二類是由. 2. 3. 4. ，《經濟問題探索》，第 12 期(2009 年)，頁蔣珠燕，〈美國對華貿易政策的政治經濟學分析〉 57。孫成文，〈美國利益集團及其對政策制定的影響〉，《山東青年政治學院學報》，第 6 期(2011 年 11 月)，頁 12。李慶四，〈美國國會中的外來遊說〉，《美國研究》，第 3 期(2007 年)，頁 9。 20.

(31) 政府進入私人部門的「旋轉門」，其中又有兩種情況，一為公職人員跳入薪資優渥的私人部門，並在新職位上利用以前的行政工作經驗或政治影響為私人雇主在聯邦政府採購和管制中求得收益，從而使受雇公司在市場競爭中佔據有利位置；二為政府與說客之間的「旋轉門」，即離任的國會議員或行政部門高官效力於遊說公司，他們運用在公共部門任職期間搭建的關係網和影響力為遊說公司客戶爭取利益。換言之，商業利益集團重金收買公職人員、公職人員販賣其政治影響，構成了作為官商權與錢交易之「旋轉門」的基本特徵。5 總而言之，雖然美國對中國貿易政策形成的政治局面相當複雜，但是我們可. 政治大口促進」集團。美國本土製造業是要求人民幣大幅度升值的主要政治力量，也是立大致將參與美國貿易政策制定的利益集團分成兩大類: 「進口競爭」集團和「出. ‧ 國. 學. 屬於「進口競爭」集團的典型代表。6. 一、美國全國製造商協會(National Association of Manufacturers)利益集團. ‧. y. Nat. 美國全國製造商協會(NAM )是要求美國政府在人民幣匯率問題上向中國施. er. io. al. sit. 加壓力最有實力的遊說集團。. v. n. 全國製造商協會是美國最大的工業貿易協會，會員成員超過 14,000 個，主. Ch. engchi. i n U. 要代表中小製造企業的利益，該協會長期以來一直反對美元價值過高。他們認為，強勢美元政策雖然有利於美國金融業的利益，但卻將損害美國製造業的利益。2001 年夏天，美國全國製造商協會在華盛頓組織示威遊行，要求政府讓美元貶值。2002 年，該協會又通過一項決議，呼籲改變美元政策。美國製造商協會總裁表示，在過去一年半中，被高估的美元導致美國製成品出口大幅下降，引發了製造業的大量裁員。7. 5. 6 7. 〈當代美國的腐敗-數據、案例與機理〉，《國際經濟評論》，特稿(2006 年 11-12 張宇燕、富景筠，月)，頁 22。王勇，《中國與美國的經貿關係》，(台北：秀威資訊科技，2007 年 12 月 1 版)，頁 369。何帆、李志遠，〈匯率變動與匯率制度變革的政治經濟分析〉，《世界經濟與政治》，第 11 期(2002 年)，頁 28。 21.

(32) 2001 年，在全國製造商協會的領導下，建立了代表美國最大的製造業和農業貿易團體利益的健全美元聯盟(Coalition for a Sound Dollar )。該聯盟由包括全國製造商協會、鋼鐵製造商協會、美國紡織製造商協會、美國航空業協會等數十個美國貿易協會組成，代表著 95%的美國出口商。2003 年，聯盟開始關注人民幣匯率問題。從 2003 年 6 月開始，健全美元聯盟還拋出了每月一期的《亞洲貨幣操縱監控報告》(Asian Currency Manipulation Monitor)。在其 6 月、7 月和 8 月推出的報告中均強調，中國、日本、韓國和臺灣存在嚴重的貨幣操縱行為，東亞地區的貨幣操縱構成了美國製造業失業的主要原因。8全國製造商協會負責國際. 治政大期的《亞洲貨幣操縱監控報告》，稱美國製造業正在衰退，自 2001 年 3 月以來立. 經濟事務的副總裁、健全美元聯盟兩主席之一的瓦格(Frank Vargo)甚至根據第一. 已經流失了 220 萬份工作，被低估 40%的人民幣是「罪魁禍首」。9. ‧ 國. 學. 數據顯示，2000 年美國製造業就業人數為 1,726.3 萬人，2001 年開始降為. ‧. 1,644.1 萬人，2002 年再降為 1,525.9 萬人，2003 年為 1,451.0 萬人，到了 2004、. sit. y. Nat. 2005 年更減少為 1,431.5 萬人、1,423.2 萬人，2000 至 2005 年製造業就業人數共. n. al. er. io. 計減少了 303.1 萬人，而同期的其他產業卻呈現平穩甚至小幅增加的狀態(見表. v. 2-1)。美國全國製造商協會因此認為人民幣不升值，使得美國對中國出口成長遠. Ch. engchi. i n U. 不如進口成長，造成中國將其失業率輸出至美國，形成中國人搶美國人工作機會的局面。. 8. 9. 覃東海、何帆，〈淺析人民幣升值的外部壓力〉，中國社會科學院國際金融研究中心，工作論文第 18 期(2003 年 10 月)，頁 6。何興強，〈美國利益集團與人民幣升值壓力〉，《當代亞太》，第 3 期(2006 年)，頁 51。 22.

(33) 表 2-1 美國就業人數統計表單位：千人天然資源與礦業. 建築業. 製造業. 服務業. 2000. 599. 6,787. 17,263. 107,136. 2001. 606. 6,826. 16,441. 107,952. 2002. 583. 6,716. 15,259. 107,784. 2003. 572. 6,735. 14,510. 108,182. 2004. 591. 6,976. 14,315. 109,553. 7,277 治 14,232 111,330 政大資料來源：趙文志，〈國際政治因素對於匯率體制與政策的影響：以人民幣立 2005. 625. ‧ 國. 學. 匯率為例〉，國立政治大學中山人文社會科學研究所博士論文，民國97年5月5日，頁97。. ‧. 6月26日，健全美元聯盟舉行會議討論要不要針對中國的「貨幣操縱」政策. sit. y. Nat. 提起301條款案。根據美國1974年貿易法301-310節規定，如果美國貿易代表認. io. er. 為，外國的不公平、不合理或歧視性的立法、政策或做法，對美國的貿易造成負. al. 擔、限制或歧視，就可以根據總統的指示進行報復。該聯盟宣稱，中國經濟幾年. n. v i n Ch 來一直以每年8％的速度增長，而美國的經濟增長率不到3％，歐盟和其他一些國 engchi U. 家則更低。健全美元聯盟指出中國政府「人為地維持人民幣低匯率」，這種做法再不制止「將對全球貿易夥伴造成極大打擊」。健全美元聯盟期望遊說美國政府向中國政府施壓，促使中國改變人民幣與美元的固定匯率。107月29日，聯盟表示，正在考慮要求布希政府對中國政府「操控匯率」問題立案並展開正式調查。 11. 聯盟一連串的行動和講話引起了廣泛的注意，美國國內開始形成要求人民幣升. 值的輿論。 10. 11. 〈美商界醞釀使用 301 條款遊說白宮促使人民幣升值〉，《新華網》，http://news.xinhuanet.com /fortune/2003-06/25/content_935956.htm，瀏覽日期 2014 年 6 月 2 日。慧豐，〈人民幣匯率仍然面臨國際化危險〉，《人民網》，http://www.people.com.cn/BIG5/jingji /1045/2073990.html，瀏覽日期 2014 年 6 月 2 日。 23.

(34) 美國希望人民幣升值多是出於利益集團的鬥爭和政治上的壓力。一個讓人費解現象是：一項使多數人蒙受損失而少數人獲益的政策常常能夠獲得政治上的成功；而使少數人蒙受損失大多數人獲益的政策常常不能獲得政治上的支持。美國在人民幣匯率問題上的情形就是如此。人民幣升值的結果可能使大多數的美國消費者受損，僅有少部分的製造企業獲益。在國際貿易政策中，主張貿易保護主義的利益集團往往對政策形成有更大的影響力，而消費者儘管人數眾多，而且會從貿易保護政策中受到損失，但是由於消費者很難克服集體行動的困境，所以其利益很容易受到忽視。因而像健全美元聯盟提出的一些主張能夠得到政府的支持，並通過輿論宣傳進而獲得大眾的支持。12. 政治大此外，根據美國技術材料公司(Technical Materials Inc.)總裁艾爾‧盧布拉諾立. ‧ 國. 學. (Al Lubrano)代表全國製造商協會在參議院財經委員會所做的證詞指出：沒有任何其他貿易夥伴像中國這樣引起全國製造商協會成員的關注。中國對. ‧. 許多國際化經營的公司來說，是全球市場成長最為快速的地區。中國經濟在歷經. y. Nat. sit. 短短二十年的擴張期後，不但已成為美國製成品的強勁國際競爭對手，同時也是. er. io. 許多美國產品出口的主要市場。. al. n. v i n 中國在全球貿易的重要性與日俱增。全國製造商協會也十分支持中國成為世 Ch engchi U. 界貿易組織(WTO)的一份子；加入世貿組織亦即意味著遵守組織相同的貿易規. 則，允諾完全開放國內市場，特別是結束貨幣幹預，保護知識財產權和取消補貼政策。中國在雙邊貿易中是對製造業影響最大的單一經濟個體。在 2004 年，美國在製造業產品方面的全球貿易赤字為 4,900 億美元。其中，三分之二的貿易赤字來自亞洲，而中國的部分就超過了三分之一。中國產品的出口不僅對許多美國生產商具有顯著而直接的影響，並且在國內製造成本上升的時候還對售價形成下降 12. 覃東海、何帆，〈淺析人民幣升值的外部壓力〉，中國社會科學院國際金融研究中心，工作論文第 18 期(2003 年 10 月)，頁 7-8。 24.

(35) 的壓力。因為所謂的「中國價格」，使得大量的美國製造商無法轉嫁它們的生產成本。儘管製造業已呈現復甦的情況，某些產業已經承擔了中國崛起的衝擊且持續失去他們的收入和就業機會。儘管某些人宣稱，把中國的因素視為美國 300 萬個製造業就業機會損失的主要原因是不正確的，但這的確是原因之一，雖然可能不是最主要的。大部分就業機會的喪失源自於中國人民幣兌美元低估，使得商品在美國國內生產相較之下顯得較昂貴，因而失去產品競爭力。舉例來說，自 1994 年以來，因為中國產品售價之故，即使物價已經上漲了 20％，但製成品的整體價格卻逐步下降，導致目. 政治大. 前產品的價格遠低於 1994 年水平近 7％。. 立. 由於美元高估的因素，美國製成品出口從 2000 到 2003 年急遽下降，貿易的. ‧ 國. 學. 失衡影響到就業機會的流失，1997 年以 25％的速度迅速增長，2002 年達到高峰，且每年仍以 10％的比例持續增加。事實上，美國每 900 億的貿易赤字將使得製. ‧. 造業損失 300 萬個就業機會，其中約 80％的貿易赤字增加來自於美國製成品出. er. io. sit. y. Nat. 口的崩潰。. 此外，從進出口資料來說，自 2001 年以來，美國製成品的進口產品市場佔. al. n. v i n 有率增加了 2.2%；同一時期，來自中國的進口產品佔有率增長了 1.6%，占進口 Ch engchi U. 增幅的 3/4，而來自亞洲其他國家的進口產品佔有率只有增加 0.2%，僅有些微增長。因此，很明顯地，中國的進口產品佔有率增加並沒有減少亞洲其他國家的進口產品佔有率。換句話說，如果中國的產品價格上漲，其它國家的產品也不會頂替中國的產品，這些產品將會回到美國國內生產。人民幣匯率低估顯然促進了中國對美國的出口。 2004 年，美國從中國進口的商品總額為 1,970 億美元，而出口到中國的商品總額為 350 億美元，貿易赤字高達 1,620 億美元，進出口差額近 6 倍，是美國最大的貿易逆差國，2005 年第 1 季甚至較上一年度同期增加了逾 30％。除紡織品. 25.

(36) 進口急遽上升之外，在機械工具、電子設備及塑膠製品方面的進口也呈現顯著地增加。中國人民幣應該升值，以反映其經濟基本面。沒有任何理由可允許以人為操縱貨幣方式取得貿易優勢進而扭曲貿易。自 1994 年開始，儘管中國在產能、生產力、品質、生產範圍、外國直接投資(FDI)流入與其它預期會導致貨幣升值等因素方面大幅增加，中國仍操縱貨幣保持人民幣價值低估約 30％長達 10 年。此外，據經濟學家估計，人民幣被低估 40％。此種低估毫無疑問地像是對美國出口商品課稅和對中國商品的進口加以補貼，加劇了美中之間日益增長的雙邊貿易. 政治大國商品在第三國市場喪失其競爭力。立. 逆差。簡而言之，人民幣的低估使中國商品更便宜且更具有吸引力，同時也使美. ‧ 國. 學. 中國政府為了有效抑制人民幣升值的壓力最好的措施即是透過購買外幣-主要是美元-的方式進行。1994 年，當中國開始維持人民幣低估時，其全球貨幣儲. ‧. 備量只有 300 億美元。自 1944 年開始這 10 年來，中國已經花了超過 6,600 億美. y. Nat. sit. 元防止人民幣升值。在 2005 年過去的 12 個月，其外匯儲備量以驚人的速度增長. n. al. er. io. 了 2,300 億美元-目前(2005 年)為止共累積了 6,910 億美元的儲量，其數額接近中. i n U. v. 國整個貨物和服務年產量的一半。在 2004 年，中國增加了 2,000 億美元的儲備. Ch. engchi. 量，其數額甚至超過了中國 2004 年整年國民生產毛額(GDP)的增加數。然而，中國別無選擇，為了堅定維持大幅低估的貨幣只能繼續建置這樣龐大的外匯儲備量。應該指出的是，雖然貨幣掛鉤本身並不違反國際貨幣基金組織(IMF) 的規範，然該組織第四條規定禁止成員藉由「操控匯率來獲得對其他成員不公平的競爭優勢」，這包括「單向且長期的大規模干預外匯市場」。中國意圖積累龐大的外匯儲備行動顯然與該基金組織第四條的規定不符。此種透過匯率操縱以避免貿易利益減損的行動，與世貿組織(WTO)所倡導的貿易自由化精神並不一致且令人感到沮喪。 26.

(37) 另外關於人民幣升值對降低美國貿易赤字沒有效果，甚至可能會傷害到美國經濟的說法，實際上並不符合美國產業界的真實經驗或經濟數據上的分析。研究分析顯示，人民幣升值，不但將減輕或去除中國商品在美國市場的人為價格優勢，同時經由市場機制的結果，也將減緩美國從中國進口產品的成長率，甚至會提振美國對中國的出口-如此不但有利於中國經濟的發展，對美國資本市場也不會造成傷害。身為羅德島製造商協會(The Rhode Island Manufacturers Association，簡稱 RIMA)的主席，我聽到來自羅德島協會的成員提及，當他們試圖在相同產品上與. 政治大注，我們懷疑中國的產業可能在政策上廣泛受益，例如對產業的補貼行為；這些立中國的製造商競價時，發現中國產品的定價竟低於原物料成本。這引起我們的關. ‧ 國. 學. 措施包括：國營銀行給企業的無信譽貸款，以出口為基礎的租稅優惠以及差異性的適用稅率和退稅等。. ‧. 雖然許多美國製造商正從中國快速崛起的經濟上得益-較以往銷售更多的產. y. Nat. sit. 品到中國。事實上，對於一些企業而言，中國是他們增加出口銷售或當地生產最. n. al. er. io. 重要的國外市場。然而，對中小型公司而言，中國仍然是一個不容易做生意的地. i n U. v. 方，即使是那些在其他國外市場經營成功的企業，也往往難以進入中國市場，並發展有利可圖的商務關係。. Ch. engchi. 為了幫助美國製造商實現其出口至中國的潛在目標，美國政府和私人部門必須通力合作，推出更雄心勃勃的計畫，提供更多的實地援助，以幫助美國出口商拓展其在中國的貿易。13 針對艾爾‧盧布拉諾代表美國全國製造商協會在參議院財經委員會所做的證詞，中國研究中美國際關係學者王勇認為，該協會此一論調表達出對人民幣匯率. 13. The United States Senate, Committee on Finance, Hearing before the Committee on U.S.-China Economic Relationship, Statement of Al Lubrano, June 23, 2005, http://www.finance.senate.gov /imo/media/doc /altest062305.pdf, pp.1-9. 27.