第二章 人民幣匯率問題：美國國內因素及其政經意涵
第三節 美國行政部門：國內、國際壓力的平衡者
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美國國會作為一個立法機構對選區利益和來自利益集團的壓力比較重視。
一心追求連任的議員們常常肆無忌憚地以咄咄逼人的口氣責怪、辱駡外國的「經 濟侵略」。除了選票壓力之外，他們也比較在乎持保護主義立場的利益集團。而 獨立機構和民間部門正是利用國會是個自由論壇的特點，不停地透過對國會的遊 說和對輿論的左右來對國會的決策施加影響。美國國會內部無論是宣稱代表工 會、維護勞工利益的民主黨，還是為製造商們搖旗呐喊的共和黨，最終都殊途同 歸，在合力對付中國問題上達成了較為一致的立場。34
第三節 美國行政部門：國內、國際壓力的平衡者
美國布希政府直到2003年6、7月才開始公開談論人民幣匯率問題。美國財政 部長斯諾表示，中國政府有興趣朝更靈活的市場化匯率制度推進，美國政府對此 表示理解和支持。儘管美國政府表態「含蓄」，但是，國際外匯市場把這種表態 看成是美國政府對中國匯率政策方向的改變，市場對人民幣匯率升值的預期大大 地提高了。
總統領導的行政部門也是美國複雜的政治過程中的一個角色，它的政治利益 顯然是要保持自己的政治優勢，特別是要保證總統所屬的黨派在2004年大選年中 獲得勝利。對於布希政府來說，一個重要的策略就是，撿起本土製造業集團設定 要求人民幣升值的話題，發起自己的政治攻勢，向美國民眾表明他在中國問題上 也可以採取同樣強硬的立場。在布希總統和共和黨看來，向中國發起匯率攻勢，
可以獲取許多政治好處：
34 孫哲、劉建華，〈中國經濟崛起和中美經貿關係：美國國會的認知與反應〉，《國際問題探索》，
第 3 期(2006 年)，頁 47。
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一、 透過採取同情美國製造業的姿態，維護它們對於總統和政府的政治支持 與忠誠度。布希總統在2003年9月1日的勞工節，特地去傳統工業密集的俄 亥俄州發表演講，並提出了一些振興美國製造業、促進「公平」貿易的措 施。
二、經由把爭論的焦點集中在中國身上，可以起到轉移國內經濟問題焦點的 作用。布希上臺以來，美國的貿易逆差一直處於上升趨勢，其中，對中國 貿易逆差的上升最為明顯。比如，按照美國的貿易統計數據，美國對中國 貿易逆差從1998年的570億美元增加到2002年的1,030億美元；更重要的 是，85%的美國貿易逆差為製造行業的貿易逆差。美國製造業宣稱，2000 年中期以來，美國製造業的失業高達260萬至270萬人，截至2003年6月，
美國製造業的工作機會已連續35個月減少，是二戰以來最糟糕的時期。為 了選舉的需要，國會民主黨人紛紛把矛頭對準布希政府的經濟政策。在這 種情況下，布希政府自然認為，在針對中國貿易上的議題於人民幣匯率問 題上的「進攻」，有利於緩解國內的指責和政治壓力，尤其是有利於2004 年的大選。
三、一方面在對中國關係上頂住保護主義的壓力，維護中美在911事件後發展 起來的新型合作局面。但是，在戰術上，又試圖利用製造業集團在人民幣 匯率上的壓力，推動中國進一步開放市場。
在上述因素的驅動之下，我們看到，美國布希政府領導的行政部門採取了一 系列高調的舉措，越是靠近2004年的選舉日期，這些舉動的政治「象徵」色彩就 越高。35
2003 年 5 月，在 G8 財長會議上，美國財長史諾(John Snow)首次提出人民幣 升值的問題；6 月 19 日，他更在公開場合「敦促」中國政府改變人民幣匯率制
35 王勇，《中國與美國的經貿關係》，(台北：秀威資訊科技，2007 年 12 月 1 版)，頁 398-400。
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度，並一再要求人民幣升值。36美國聯邦準備理事會(The Federal Reserve System，
簡稱 Fed)主席葛林斯潘於 7 月 16 日在國會半年一度聽證會上表示，人民幣匯價
38 John Snow, “Press Roundtable Transcript with Treasury Secretary Snow in Beijing, China,” U.S.
Department of Treasury, September 3, 2003, http://www.treasury.gov/press-center/press-releases /Pages/js692.aspx, Accessed September 25, 2014.
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2003年9月1日，為了配合史諾的東亞匯率之行，布希總統在老工業基地俄亥 俄州發表了勞工節演說。他指出：「為了確保經濟持續增長，我們必須有所行動
；我明白如俄亥俄州等製造業密集地區的生產正受到傷害，為此損失了成千上萬 個就業機會；要想使人民能夠找到工作，那就必須恢復製造業。解決失業問題最 好的方法不是關閉美國市場，而是幫助美國開拓海外市場。」他相信，「只要規 則公平，我們能與所有人進行競爭。」同時美國布希總統也已經下令商務部部長 埃文斯(Don Evans)，任命一位助理部長專門處理製造業的需求。39
而美國助理國務卿凱利(James Kelly)於2003年9月11日，在回應國會要求行 政部門對中國商品徵收懲罰性關稅時強調，「目前的當務之急是促使中國建立浮 動匯率機制，行政部門正設法使用激勵而非威脅的手段去鼓勵中國改變匯率政 策。」40
10月1日，美國財政部國際事務局局長泰勒(John B. Taylor)在國會作證時指 出：「從中國進口的很多產品，其實是其他亞洲經濟體在中國加工製造完成後再 從中國裝櫃運送到美國； 2002年，中國產品佔美國進口份額約11％，與1990年 相較約增加3％；在同一時期，日本、韓國和台灣的總份額卻從27％下降到17％。
數據顯示，在商品運到美國之前，有越來越多的東亞國家將半成品輸往中國進行 最後的加工。」
除此之外，「美國與世界各地的許多國家都存在著貿易赤字，包括中國。舉 例來說，2002年，美國的整體貿易赤字達4,680億美元，其中美洲佔1,050億美元，
西歐佔890億美元，日本則有700億美元，以及中國為1,030億美元。美國的總體 貿易和經常賬戶赤字是由於投資超過儲蓄所造成的。人民幣升值將有利於美國對 中國的出口而不利於中國對美國的進口。同時，由於商品在美國的零售價，尚包
39 “President's Remarks on Labor Day,”The White House, September 1, 2003, http://georgewbush -whitehouse.archives.gov/news/releases/2003/09/20030901.html, Accessed September 30, 2014.
40 Ken Guggenheim, “State Department Official Says U.S. Pushing China on Trade Imbalance,” The Associated Press, September 11, 2003.
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括銷售、運輸和其他後勤費用，因此，中國商品在美國的售價不太會完全隨著人 民幣匯率的波動幅度而變化；人民幣大幅升值的結果並不會減少美國的貿易赤 字，而很可能會導致來自於中國以外國家的產品替代了中國產品在美國的地位。」
「我們也一直要求中國必須減少貿易壁壘和開放對資本市場的管制。中國當 局明白這一點，並已開始減少貿易障礙，發展更加開放和成熟的資本市場。事實 上，中國最近已經在這一領域上採取了一連串的步驟，包括允許一些跨境證券投 資的措施等。與此同時，中國當局正在強化銀行的體質結構以及開放資本的自由 流動，為朝向更靈活的匯率制度做好準備。」41
由上述美國官員的談話顯示，美國行政部門主要在訴求中國從事匯率體制的 改革以便讓人民幣匯率浮動進而帶動人民幣匯率升值，但其並不特別提出應該讓 人民幣升值多少個百分比；也因為如此，美國行政部門在相當程度上願意給中國 政府較多時間來推動人民幣匯率改革的準備工作。所以從史諾與其他相關官員的 發言來看，美國行政部門在與中國磋商的過程中，一直是要求中國朝向彈性的匯 率體制方面改革，同時也接受中國的某些說法而沒有迫使中國立即讓人民幣升 值。然而，美國行政部門也不全無所穫，起碼獲得中國承諾願意進行匯率改革，
只是這樣沒有獲得具體結論的承諾，讓美國國會並不滿意。42
為了應付來自製造業與國會對於中國人民幣匯率的不滿與要求，布希政府也 不得不開始採取一系列的措施來向中國施加壓力。2004年1月，美國國際貿易委 員會(The US International Trade Commission)裁定，中國製造商在美國市場以不公 平的低價傾銷臥室家具，損害了美國生產商的利益；同時，該裁決也要求美國商
41 John B. Taylor, “China's Exchange Rate Regime and Its Effects on the U.S. Economy: Testimony before the Subcommittee on Domestic and International Monetary Policy, Trade, and Technology House Committee on Financial Services, October 1, 2003,” http://web.stanford.edu/~johntayl /taylorspeeches/China's%20Exchange%20Rate%20Regime%20(1%20Oct%2003).doc, Accessed October 27, 2014.
42 趙文志，〈國際政治因素對於匯率體制與政策的影響：以人民幣匯率為例〉，國立政治大學
中山人文社會科學研究所博士論文，2008 年 5 月 5 日，頁 119。
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務部(The US Commerce Department)開始調查，並決定一個適當水平的關稅以抵 消中國低價產品的競爭優勢。432004年4月，美國財政部任命在亞銀的美國行政 of U.S.-China Joint Economic Committee)會後的聲明中提到：「中國與會者闡述 了強化銀行體系和發展國內資本市場所採取的措施，包括最近在資本市場改革的 步驟，中國方面重申其進一步開放金融服務業和自由化的承諾，其中也包含了穩 步推進以市場為基礎的浮動匯率政策，並說明中國政府已經為建立一個更加彈性
43 Reuters, “US Trade Panel OKs China Furniture Duties,” New York Times, January 9,2004.
44 Paul Blustein, “U.S. Pushes China Hard On Trade; Concessions to be Sought at Upcoming Meeting,” The Washington Post, April 15, 2004.
45 連雋偉，〈依凡斯：中國已願增強人民幣匯率彈性〉，工商時報，2004 年 6 月 23 日，
版 6。
46 John W. Snow, “The Honorable John W. Snow Prepared Remarks: New York Economic Club September 14, 2004,” U.S. Department of The Treasury, http://www.treasury.gov/press-center /press-releases/Pages/js1918.aspx, Accessed November 28, 2014.
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47 “Joint Statement 16th Session of the U.S.-China Joint Economic Committee Washington, D.C, September 30, 2004,” U.S. Department of The Treasury, http://www.treasury.gov/press-center /press-releases/Pages/js1972.aspx, Accessed November 28, 2014.
48 John W. Snow, “Secretary John W. Snow Prepared Statement Following the Meeting of the G-7 Finance Ministers and Central Bank Governors,” U.S. Department of Treasury, April 16, 2005, http://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/js2384.aspx, Accessed on January 21,
2015.
49 John W. Snow, “John W. Snow Secretary of the Treasury Testimony Before the House Committee on Financial Services The State of the International Economy,” U.S. Department of Treasury, April
19, 2005, http://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/js2396.aspx, Accessed on March 10, 2015.
50 John W. Snow, “Testimony of Treasury Secretary John W. Snow before the Senate Committee on Finance,” U.S. Department of Treasury, June 23, 2005, http://www.treasury.gov/press-center /press-releases/Pages/js2505.aspx, Accessed on March 10, 2015.
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復中國的行為。51布希政府並不認為要對中國採取強硬的態度，而對於美國國會 一再威脅要對中國課徵懲罰性關稅表達不贊同的看法。而美國行政部門這樣的態
復中國的行為。51布希政府並不認為要對中國採取強硬的態度，而對於美國國會 一再威脅要對中國課徵懲罰性關稅表達不贊同的看法。而美國行政部門這樣的態