第三章 人民幣匯率問題：中國國內因素及其政經意涵…
第三節 利益集團的政治角力
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的關鍵。因此，在中國出口需求導向的經濟發展模式轉變前，應該維持一個穩定 和競爭性的匯率來促進經濟和就業的增長。32
因此，雖然在面對以美國為首的國際強權施壓人民幣匯率升值與國內失業問 題之間進退維谷的困境，顯然地，中國當局並不願意調整匯率政策，理由很簡單，
那就是中國當局政策目標著重在保持出口的增長以促進國內的就業，並以國內社 會的穩定與繁榮為首要目的，進而加強政權統治的正當性；而ㄧ個被低估的貨幣 可增加出口商品競爭力，從而達成高水平就業率與維護社會安定的雙重利益。
第三節 利益集團的政治角力
與美國相比，中國利益集團的組織方式以及對政府施加影響的能力和管道有 所不同，同時中國政府的政策導向在經濟發展中發揮著關鍵作用，在政策決定上 有更大的自主性空間。不過和美國相同的是，在相當程度上，匯率依然是國內各 種政治經濟利益折衷後的產物。
一般認為，對匯率政策最感興趣的是貿易部門產業。表3-10係根據原物料 的採購和商品出口目的地的不同，將進出口企業分為四類：
(一) 在中國國內採購原物料加工後對外出口的企業位於表格的右上角，主要 是中國企業和合資企業，包括國有企業。人民幣升值提高了它們產品的 出口成本，降低了其產品的國際競爭力，因而對這部分企業而言，人民 幣升值的影響是不利的。
(二) 原物料從國外採購，而產品面向國內市場銷售的企業位於表的左下角，
對這些企業而言，人民幣升值降低了它們的相對成本，例如電子類產品
32 卿石松，〈人民幣升值影響就業的機制、效應與政策含義〉，《經濟評論》，第 2 期(2009 年)，
頁 9-10。
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限，不過越來越多的研究認為，利益集團已經開始在中國的政治和經濟決策中發 揮著越來越大的影響力。
在市場經濟較發達的國家，影響企業經營運作的公共政策與法規的制定一直 是社會各種利益團體(包括企業)的權力鬥爭和利益平衡的結果。隨著中國大陸經 濟的持續發展，各個利益集團的獨立意識日益覺醒。企業或產業集團作為越來越 強大的社會利益集團，對政府政策制定過程產生越來越大的影響。影響企業運作 的政策法規之制定將不再是政府決策者獨享的權力。從操作層面上看，政府決策 者(政府行政部門，如中國國務院及地方政府；立法部門，如中國各級人民代表 大會)制定政策和法規的過程是一個與社會各方面利益團體(包括工商企業)互動 的溝通過程。企業在很多情況下通常會主動去影響政府的決策過程，從而形成對 自己有利的競爭環境。換言之，企業影響政府政策制定過程的行為與策略運用 是否成功直接關係到企業的經營業績及企業競爭力。企業不會被動地等待法律法 規和政策的制定及實施並接受其約束，而是會通過各種手段在政府政策與法規形 成的過程中施加影響，從而為企業本身創造一個有利的外部環境。這種企業為了 謀求對自己有利的外部環境而積極影響政府政策和法規的制定與實施過程的行 為稱作企業政治行為。企業政治行為通常也被稱為政治戰略。根據中國大陸學者 田志龍等人的調查研究結果，按對政府環境影響的特點將企業政治策略分為7類
，分別稱為直接參與策略、代言人策略、資訊諮詢策略、調動社會力量策略、經 營活動政治關聯策略、財務剌激策略、制度創新策略(見表3-11)。34
34 田志龍、高勇強、衛武，〈中國企業政治策略與行為研究〉，《管理世界》，第 12 期(2003
年)，頁 98-100。
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機關，「兩院一府」(法院、檢察院和政府)都對人大負責。然而，在現實中，政 府卻擁有很大的權力。雖然憲法賦予了人大立法的權力，但是中國的立法卻是行 政部門主導的。即使是人大審議通過有關經濟社會監管的法律，其實也是由行 政部門主導起草、修訂的。除了參與法律的起草，政府部門還制定了數倍於現有 法律的大量行政法規和部門規章。在現實中，它們也具有類似於法律的約束力，
而由於其數量眾多，對民眾和企業的影響更大、更廣泛，因而，中國企業無不花 費大量的時間和精力與各級政府官員打交道。35
企業的遊說活動一般有兩種方式：直接遊說與間接遊說。直接遊說是指企業 或其代理人與制定、執行公共政策和立法的政府官員進行直接接觸。對於直接遊 說而言，與政府官員的私人關係是非常重要的。為了壯大自身的影響力，企業也 與其他利益團體建立聯盟或者通過新聞媒體等途徑間接對政府施壓，這被稱為間 接遊說。在西方國家，企業的遊說大多是通過行業協會、專業遊說團體等仲介組 織來完成的。在中國，專業公關公司、律師事務所、各省、自治區、直轄市的「駐 京辦」以及一些諮詢公司在一定程度上承擔著為企業遊說的職能。
此外，根據甘思德(Scott Kennedy)等人的研究發現：從行業協會遊說的目標 看，全國性行業協會遊說頻率最高的是國務院相關部委，其次是地方政府，聯繫 頻率最低的是全國人大和全國政協(見表3-12)。幾乎所有的全國性行業協會每年 至少與國務院相關部委聯繫1次，75. 3%的全國性行業協會每年至少與地方政府 聯繫1次，但有高達68. 5%的全國性行業協會從未遊說全國人大或全國政協。這 一調查結果也與公共政策的過程理論相一致。即使在西方國家，立法機關往往只 是影響更重大、長遠、宏觀，更具象徵和政治意義的決策。而行政機關由於擁有 對資訊、財政資源的控制，擁有專業知識和長期任職的優勢，因此，儘管公共政 策的過程也涉及其他主體，但制定和執行政策的權力最終落在行政機構 。因此，
35 田志龍、高海濤，〈中國企業的遊說行為及其倫理規範研究〉，《管理學報》，第 3 卷第 5
期(2006 年 9 月)，頁 560-561。
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政府或者中央政府駐當地的官員進行遊說。由於當地政府和相關官員的政治前途 和升遷機會與這些企業的經濟成績密切相關，所以他們會向中央表達傾向支援這 些企業利益的政策主張。
中國領導人，在匯率政策的決策上，也同樣受到來自中央委員會中央委員和 政治局委員的影響。中國高層領導人在制定政策時通常著眼於兩項個政治目標：
減少對共產黨統治地位的威脅與追求黨內相對權力的極大化。中央委員的組成有 一部分來自地方和部級官員，這些官員背後即代表著某些特定產業的利益。謝淑 麗(Susan Shirk)在「中共經改的政治邏輯」一書中提到，在毛澤東時代，尤其是 大躍進與文革期間，毛為了政治鬥爭而將權力下放到地方，使地方政府所扮演的 角色較前蘇聯東歐重要。這種「塊塊專政」結構，使地方擁有相對的自主權。在 改革開放期間，中國地方官員表現的審查標準決定於地方經濟發展的程度，因 此，中國的縣級地方政府，就像一個多層級的大型公司，縣級單位類似公司的總 部，而鄉鎮就像其區域總部或分公司一樣。每一個層級的政府單位財政獨立，且 又扮演著「利潤中心」的角色；在此情況下，成功的地方經濟發展不只為地方官 員帶來地方的支持，也為其個人的政治生涯奠立了光明的未來。38該政治升遷依 賴於經濟發展的相對表現即意味著，在中國政治體制中的官員有著強烈的動機去 關注經濟政策的分配結果。因此，中國政府官員被鼓勵去遊說有利於他們所代表 行業的政策。利益集團可能影響專制政權的經濟政策，包括無論他們保持匯率的 高估或低估。私人企業和行業協會對參與匯率政策制定的眾多地方政府或官僚機 構進行遊說，藉此表達匯率政策的偏好。這些較低層官員的主張反映出這些利益 集團的利益，因為他們的政治生涯都取決於其所代表行業的成功，而中國領導人
38 Susan Shirk, “The Political Logic of Economic Reform in China,” Berkeley: Univerity of California Press, 1993, pp.4-18; Jean C. Oi, “The Role of the Local State in China’s Transitional Economy,”
Cambridge University Press: The China Quarterly, 144 (Dec., 1995), pp.1132-1149.
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則選擇最能獲得地方官員和政治局委員最有力支持的匯率政策。39這些政府官員 背後所代表的利益集團，即是與其關係密切的國營企業。
中國大陸在加入世界貿易組織(World Trade Organization，簡稱WTO)後，為 了因應國內市場開放與企業面臨的國際競爭壓力，「大公司、大企業」戰略的思 想應運而生。在全球化趨勢下，中國積極推動「走出去」的戰略，鼓勵企業做大 並走向全球市場。另外，也為了控制關係國家安全和國計民生的重要行業，積極 建立與整合相關行業的國有大企業，以控制國家主要的軍事與經濟戰略資源。
從中國大陸改革開放以來，其國有企業改革為正式現代企業的起點，可以 2002年11月召開的中共十六大全國代表會議為代表，也是中國大陸國家資本主義 轉型的重要關鍵。此階段的國企改革重點，是深化國有資產管理體制改革，並實 施政資分開，推進企業體制、技術和管理創新。在2002年後確立了主要國企資產 管理機構，2003年4月「國務院國有資產監督管理委員會（簡稱國資委）」掛牌 成立，代表國家履行「出資人」職責，成為當時擁有7兆元人民幣資產的「中央 企業」管理單位。簡言之，中國企圖建立一個獨立的國有資產管理部門，管理從 中央到地方的國有資產，並建立企業與國家的關係以及國企的考核體系。40
從中國大陸改革開放以來，其國有企業改革為正式現代企業的起點，可以 2002年11月召開的中共十六大全國代表會議為代表，也是中國大陸國家資本主義 轉型的重要關鍵。此階段的國企改革重點，是深化國有資產管理體制改革，並實 施政資分開，推進企業體制、技術和管理創新。在2002年後確立了主要國企資產 管理機構，2003年4月「國務院國有資產監督管理委員會（簡稱國資委）」掛牌 成立，代表國家履行「出資人」職責，成為當時擁有7兆元人民幣資產的「中央 企業」管理單位。簡言之，中國企圖建立一個獨立的國有資產管理部門，管理從 中央到地方的國有資產，並建立企業與國家的關係以及國企的考核體系。40