中華民國政府遷台前地方政府制度的發展

在談到中華民國政府遷台前地方政府制度的發展之前，我們必須先關注到，

此一制度在清朝末年的變化。因為嚴格來講，中國現代化的運動，並非始於中華 民國成立以後，晚清開始的自強運動、百日維新等，已開始了這一步伐，並一直 延續到民國以後，在地方政府制度的改革上，也是如此。

清朝末年，西方各國再度叩關中國，對比乾隆時期驅逐英國使節的景況，此 時的清政府對於西方的各種要求，日益無招架之力。作為中國最後一個帝國：清 朝，其所面臨的環境，顯然比之前的各帝國更為嚴峻。對於之前帝國來說，其主 要關注與預防的是內亂問題，不像清帝國，在其中葉以後，同時面臨著強大的內 亂、外患問題。而這兩個問題，卻有著不同的問題根源：來自內部的農民叛變、

反清復明等，其關係的是清朝本身國力、控制力的問題；而來自西方各國的外患，

其根源卻是在於中國傳統社會結構的無力招架。因此，孔復禮(Philip A.Kuhn)在

《中華帝國晚期的叛亂及其敵人》一書中，特別提到，對於晚清歷史的研究，我 們應釐清「清朝的衰弱」與「中國傳統社會的衰弱」兩者之不同。

在內外交迫的情況下，清朝統治者首先思考的是，如何復興其國力、控制力 的問題？因此開始了向西方學習、進口新式船艦、槍砲，以能立即地增強其國力。

然而甲午戰爭的結果，使其認清了要救亡圖存，光增強其武力是不夠的，而必須 做出徹底的改革，這不僅是其統治能力的問題，更關係到傳統社會的變革，如此，

清政府開始了現代化的步伐。

清朝官員陸續地從中央到地方開始推行了一連串的新政，包含了新式教育推 展、軍隊的現代化、籌設新式工廠、礦業的開採等，這些事業都需要大量的財政

省政府行政事務。三、其他法令授權或行政院交辦事項。」職權大幅縮減。

25 本節主要參考費正清（John K.Fairbank）、費維愷（Albert Feuerwerker）編，劉敬坤等譯，《劍 橋中華民國史 1912—1949 年下卷》，〈第七章 地方政府的發展〉，北京：中國社會科學，1994。

支援，加以甲午戰爭、八國聯軍之役後所增加大量的賠款，更使得清政府必須開 闢財源以為支應。以當時田賦仍為國家主要稅收來源之情形下，如何從地方、農 村增加田賦收入，成為清政府推行新政成功與否的重要關鍵。正是在此情形下，

從晚清開始，對地方政府制度做出了變革，它企圖改變舊帝國時期國家政權在鄉 村社會中的軟弱狀態。這樣的進程類似於歐洲近代民族國家之發展，查爾斯‧蒂 利（Charls Tilly）稱此一過程為「國家政權建設（state-making）」，它包含了：政 權的官僚化與合理化（bureaucratization and rationalization），為軍事和民政而擴 大財源，國家為鞏固其權力而與新的「精英」結為聯盟，當然，在另一方面，鄉 村社會為反抗政權侵入和財政剝削而不斷地發起鬥爭。²⁶

在清政府對地方政府制度的改革中，最重要的工作就是要將地方行政機構正 規化（或者是吏役的官僚化）。改革之前的清朝地方行政制度，其正式的官職僅 到縣一級，縣以下的村里等單位，則委由胥吏或地方鄉紳來管理，而形成一種「鄉 紳社會」，胥吏或地方鄉紳做為中央與地方之間的中介者，一方面完成了國家所 賦予的維持足夠的賦役與地方治安等任務，另一方面，則保護著地方免受國家直 接的滲透與控制。這對於清朝以前的各帝國來講，是一種以最小成本，完成龐大 帝國統治的有效方式。然而，這樣的統治方式對於早期以內亂威脅為主的中華帝 國來說，或許足夠，可是在 18 世紀以後，隨著外來勢力不斷地侵擾，清帝國為 了對地方主權作出宣示，並獲得更多的財源，勢必將其統治力滲透進地方，完成 地方的官僚制度化與正規化。

而在同一時間，在清政府被迫以更有效率的方式控制地方時，在民間的各種 運動也將注意力投入了地方政府，這種運動尋求一種自下而上的政治發展模式，

希望地方仕紳、知識份子、商人階級能獲得地方政治的參與，而這種政治參與並 不同於早期地方鄉紳所具有的「非正式」的權力，而是一種合法的、正式的代議 政治，以能推行地方自治。

上述兩種壓力，一方面來自統治者的從上而下的政權建設，一方面來自基層 的由下往上的地方自治要求，重新改造著清末以來的地方政府制度。

對於清朝末年的的立憲運動者來說（主要以康有為、梁啟超為首）：立憲的 一個重要部分就是要求在地方政治方面實施改革。他們認為地方自治對國家復興 來說是必須的，它能起到動員民眾的力量，加強內部的紀律，達到國家的團結與 強盛。然而，在另一方面，清政府卻認為地方自治僅是傳統官—紳關係的延伸；

它是在縣政府監督下，協助辦理教育、公共救濟和公共工程等官府無力執行之工

26 參見杜贊奇（Prasenjit Duara）著，王福明譯，《文化、權力與國家：1900—1942 年的華北農 村（Culture，Power，and the State：Rural North China，1900—1942）》，南京：江蘇人民，2003，

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作，因此地方自治團體在地方政治中僅具有純粹的補充作用。因此，清末的地方 政府改革，即搖擺在追求動員與追求控制兩種概念之間。

八國聯軍之役後，慈禧太后下詔罪己，並推行了大量的改革，回應民間的要 求，希望能挽回清朝衰敗的頹勢。清政府在地方上開放了大量的管道讓地方名流 參與，1908 年 8 月 27 日宣佈各城鄉鎮可以制定自治章程，於隔年的 1 月 18 日 北京頒布了自治章程，其底下的各級行政單位也開始推行自治。1910 年 2 月 6 日，北京頒布了府、廳、州、縣的議事會章程。然而清政府在推行地方自治的過 程中，仍盡力地保護官方的權力，地方自治的範圍還是將其限在官方政府的職能 之外，以保證官僚政治不會受到太大的政治挑戰的危險。晚清這種在地方政府制 度改革中的搖擺狀態，一直持續到中華民國政府建立以後。

作為中華民國的創建者—孫中山，在其《建國大綱》一書中提到一種自下而 上，從縣到省，再到中央的政治建設順序，即由縣的自治開始，當一省內大部分 的縣實現自治後，然後在省開始實施自治，而在大部分的省實現自治後，即可在 中央由國民大會頒布ㄧ部以五權分立為基礎的憲法，以完成國家的憲政建設。然 而孫中山的主張，卻為爾後的國民黨在民國 16 年（1927 年）建立的國民政府中 被拋棄，而走向一種追求對地方加強控制的趨向。

民國 18 年（1929 年），國民政府頒布施行了〈縣組織法〉，此法將縣的行政 機關分為兩部分，一部分是在縣長直接指導下的職能科，另一部分是由省政府同 名的廳所控制的專門局。這樣的職能劃分，方便了中央、省政府對地方事務的介 入，而地方重要的人事任命也大部份掌握在省政府手中，使得縣長的行政權力大 受影響。縣以下的行政單位為「區」，依〈縣組織法〉第六條規定「各縣按戶口 及地方情形，分劃為若干區，除因地方習慣或地勢限制，及有其他特殊情形者外，

每區以二十至五十鄉鎮組成之。」「區」從民國建立以來就是一個重要的行政次 級單位，袁世凱在其統治時期，面對難以駕馭的地方議會運動，袁世凱在 1913 年至 1914 年間取消了縣和省的自治，代之以一種「區」的地方行政實驗制度，

每縣底下設置 4 到 6 個區，區長實際上是縣政府的官吏，下轄數名屬員和一隊警 察，區有權攤款，並在警察協助下徵收，成為榨取地方錢財、達成地方控制的有 效工具，而受到華北地區各軍閥的支持。民國 6 年（1917 年）閻錫山在山西推 行「村制」，將「區」作為縣和村的橋樑，以每縣設置 3 到 6 個區，主要作為警 務與稅務的行政當局而發揮作用。而在「區」底下，閻錫山建立了「村制」。村 界的劃定是以已知的行政管轄權代替慣常的人際關係，它的界線是經過地籍測量 所劃定，所以更為準確，而其功用相當於清代催徵稅糧的里甲。閻錫山的山西計 畫成功的將官僚政治擴展到縣以下的層次，而增加其在地方上所獲得的稅收，以 建設軍隊。他的成功，影響到以後國民政府的地方制度。

國民政府以山西為榜樣，建立了一個多級的行政單位體制。²⁷區以 20 至 50 個鄉鎮組成之，它比任何自然社區所能達到的範圍還要大的多，因此適合官府的 行政管理，而不適合地方自治。國民政府不僅增加區裡面的公務人員，並肯定區 政府在整個民族復興中的地位，依據其設想，區政府不僅要統計人口、丈量土地、

徵收賦稅、維護治安，還要擔負起建設近代文明基礎設施的任務：如興辦教育、

參與自治、發展經濟等。然而在實際上，徵收賦稅、獲取財源仍是其主要工作。

區政府也存在著舊政權時期地方基層機構的弊端，例如區長及其職員因其薪金不 足，因此想辦法從地方上獲得收入，收受「餽贈」；再者，區政府經常對地方攤 款，無所制約。如此皆使得國家政權的向下延伸只實現了下層機構的「半官僚 化」。²⁸

國民政府實施「鄉鎮」自治，在區以下的行政單位為鄉鎮，依〈縣組織法〉

第七條規定「凡縣內百戶以上之村莊地方為鄉，其不滿百戶者得聯合各村莊編為 一鄉，百戶以上之街市地方為鎮，其不滿百戶者編入鄉。但因地方習慣或受地勢 限制，及有其他特殊情形之地方，雖不滿百戶，亦得成為鄉鎮。」因此鄉鎮的劃

第七條規定「凡縣內百戶以上之村莊地方為鄉，其不滿百戶者得聯合各村莊編為 一鄉，百戶以上之街市地方為鎮，其不滿百戶者編入鄉。但因地方習慣或受地勢 限制，及有其他特殊情形之地方，雖不滿百戶，亦得成為鄉鎮。」因此鄉鎮的劃