第三章 聽證之程序內涵與運作實態
第一節 主要的聽證型態
我國於 1999 年制定公布行政程序法，並於 2001 年 1 月 1 日起施行。行政程 序法本於「保障人民權益，提高行政效能，增進人民對行政之信賴」之立法目 的，1參考美國法制與德國法制納入聽證程序。觀察美國聯邦行政程序法以及德國 聯邦行政程序法的規定，聽證的主要型態可以區分為權利保障型以及決策參與 型，前者係針對對人民權利產生具體侵害的個別行政決定，強調程序在人民權利 保障前置的角色，後者則指對潛在利害關係人產生影響的規範，或是在具體權利 侵害產生前的規劃、決策程序，著重程序對行政權民主正當性強化的功能，而也
1 行政程序法第 1 條參照。
因為程序的功能與目的不同，使得這兩種主要聽證型態在各種程序單元的設計上 有根本上的差異。
本節的討論將從這兩個國家的行政程序法切入，並比較、整理我國聽證制度 的對應。尤其是我國行政程序法第一章「總則」第十節規定「聽證程序」，第二 章「行政處分」第二節有「陳述意見及聽證」之規定，第四章「法規命令及行政 規則」第 155 條、第五章「行政計畫」第 164 條也分別有聽證之相關規定，因此 就行政程序法而言，舉行聽證之情形可能是行政機關作成限制或剝奪人民自由或 權利之行政處分前、行政機關訂定法規命令時，或是行政計畫裁決前，現行法對 不同時機舉行的聽證程序如何安排，也是本節重點。
第一項 權利保障型
權利保障型的聽證，係源自對古典正當法律程序的理解，從司法程序中任何 人不得自斷其案並且兩造兼聽之要求，擴及適用到行政程序。2兩造兼聽，指的是 行政機關在作成對人民有不利影響之行政行為前，應給予當事人及利害關係人答 辯的機會，以提高行政行為之正確性，前置權利保障的時點，避免剝奪或侵害人 民權利及利益後，才以司法救濟除去侵害或彌補損害。
這一個程序的移植，主要是意識到行政機關之行為對於人民權益之影響，以 及國會制定之法律無法為該等行為提供足夠的正當性，也就是本文第二章所述，
由於行政職權擴張以及傳送帶理論的破綻，而有必要透過類似司法審判程序的控 制，避免行政機關濫權而對人民權利有無理侵害。因此，所謂權利保障型的聽證 程序，基本上就是為了控制對人民權利有所侵害或影響的具體決定。而最嚴密的 程序建構，便是仿效司法審判程序，當事人不僅有口頭陳述意見的機會，且得提
2 湯德宗（2003），〈論正當行政程序〉，氏著，《行政程序法論》，二版，頁 8-9。
出證據或傳喚證人並進行交互詰問，行政機關也必須依照聽證紀錄所得之事證做 成決定。然而，嚴密的準司法程序將帶來龐大的行政成本，口頭陳述意見、交互 詰問的程序，也並非每個當事人都有能力負擔，因此在制度上或個案上，都反映 出對聽證程序彈性化的設計，而這也是絕大多數行政決定所適用的非正式程序，
或所謂的非當事人式程序（non-adversary hearing）。
第一款 正式程序
權利保障型當中的正式程序，指的主要是以仿效司法審判程序，透過言詞辯 論與證據、證人的提出並進行交互詰問，調查證據並發現事實。
第一目 美國法
美國行政程序法上的行政裁決程序以及規則制定程序，就是基於司法型程序 以及立法型程序所做的劃分，前者係為了裁決爭議中的事實，後者則是有關政策 或標準的規定。3此外，依照行政機關決定之作成，是否以聽證紀錄中的事實及證 據為基準（on the record），又可分為正式（formal）與非正式（informal）程序。
正式的行政裁決程序，就是一個最貼近司法審判程序的設計，由行政法法官
（Administrative Law Judge）主持聽證程序、4賦予當事人口頭或書面答辯並對證 人交互詰問的機會，5以及行政機關所為裁決應依據聽證紀錄中之事實及證據，6
3 RICHARD J.PIERCE, SIDNEY A.SHAPIRO &PAUL R.VERKUIL, ADMINISTRATIVE LAW AND PROCESS 282 (4th ed. 2004).
4 5 U.S.C. §556(b). 雖然該條規定之聽證程序主持人，並未限定於行政法法官，而尚可由行政機關，
或由一個或數個的行政機關成員擔任，但在實踐上，正式行政裁決程序的主持人幾乎都是行政法官。
PIERCE, et al., supra note 3, at 308.
5 5 U.S.C. §556(d). 依本規定，除非與案件無關聯性、無關緊要或過於重複的證據，否則任何口頭 或書面的證據都應該被接受，包含傳聞證據，因此在證據的接受範圍較司法審判程序更為寬鬆。
6 5 U.S.C. §557.
這些都表現出準司法程序型聽證（quasi-judicial hearing），或稱審判型聽證程序
（trial-type hearing），以權利保障為主的特色。7
另外要注意到的是，除了國會以成文法要求舉行正式程序以外，也可能因為 憲法上的正當法律程序條款而有正式程序的適用，也就是法院有可能透過本文第 二章討論的正當法律程序判斷基準，而認定某行政行為應踐行正式程序，始符合 正當法律程序的要求。舉例而言，在 Goldberg v. Kelly8案當中，雖然未有成文法 要求社福主管機關在終止失依兒童家庭補助（Aid for Dependent Children）時，必 須要踐行正式行政裁決程序，但是考量到系爭決定將造成立即且危險的境況
（immediately desperate situation），故要求依照憲法上正當法律程序條款的保障，
應該在終止決定作成前，給予相當於正式的行政裁決聽證程序。9不過同時也要注 意到，在 Mathews v. Eldridge10案提出利益衡量模式之後，正當法律程序的內涵不 再是僵化的全有全無模式，從憲法正當法律程序條款所引導出的程序要求，開始 有了彈性化的改變。
第二目 德國法
德國行政程序法也有類似的規定，關於行政處分作成之程序，原則上採取不 要式，但在法律另有明文規定的情況下，則應遵循第 64 條至第 71 條以下之正式 程序。11正式程序的進行，原則上以不公開的言詞辯論方式為之，行政機關必須
7 PIERCE, et al., supra note 3, at 308-313.
8 397 U.S. 254 (1970).
9 最高法院具體指出，程序應包含：適時且適當的預告、與不利證人之對質、口頭陳述意見、口頭 提出證據、與不利證人之交互詰問、揭露不利證據的主張、選任辯護人之權利、依聽證紀錄作成決 定、說明決定之理由及依據、公正的裁決者。PIERCE, et al., supra note 3, at 350-351。
10 424 U.S. 319 (1976).
11 德國聯邦行政程序法第 10 條規定：「若無特別法規定程序之形式時，行政程序不受特別形式之 拘束。其依簡單的與合乎目的之要求實施之。」第 63 條第 2 項規定：「正式行政程序，適用本法第 64 條至第 71 條之規定，上述條文無相反規定，亦適用本法其他規定。」條文翻譯參考自蔡震榮
（2009），〈台灣行政聽證制度執行狀況與效率評估〉，台灣行政法學會（編），《行政程序法之實施 經驗與存在問題／聽證制度之理論、制度及實務》，頁 216-217、219，臺北：元照。
於舉行期日前通知當事人參加聽證。12在聽證程序進行中，證人有陳述證言之義 務、鑑定人亦有為鑑定之義務，無法定理由而拒絕陳述或為鑑定時，行政機關得 向有管轄權之行政法院請求訊問之；13而當事人在訊問證人或鑑定人以及勘驗 時，有在場權，並得提出相關問題。14至於最後的行政決定，行政機關也必須要 斟酌全部程序之結果。15整個聽證程序的設計，基本上也是以司法審判程序為藍 本，不過要注意的是，德國聯邦行政程序法上的正式程序，並未如美國實務上由 行政法法官主持聽證，而僅在設有委員會的聽證程序中，得請求有迴避事由之委 員迴避，16以維護聽證及行政決定之公正性，而這也與德國法認為行政機關是代 表公益者有關。17
第三目 我國法
我國行政程序法總則章的聽證程序，基本上也是仿效準司法程序型的設計，
透過公開程序給予當事人陳述意見及提出證據的機會，經主持人同意得向機關指 定之人員、證人、鑑定人、其他當事人或其代理人提出問題。18不過這個程序相 較於美國法或德國法，在程序的嚴密度上顯然更為寬鬆，例如主持人方面，仿效 德國法由機關首長或其指定之人員擔任，而未採美國法行政法法官的制度；提出 證據、傳喚證人方面，既未如美國法有交互詰問之規定，也未如德國法規定證人 及鑑定人之義務，也不及於當事人之在場權；最後聽證拘束力部分，總則章也未 置一詞，而是在行政處分章時才仿效德國法，要求行政機關應斟酌全部聽證之結 果，或在其他法規明文規定時，依聽證紀錄作成處分。因此最符合準司法程序型
12 德國聯邦行政程序法第 67 條第 1 項第 1 句、第 68 條第 1 項第 1 句參照。
13 德國聯邦行政程序法第 65 條參照。
14 德國聯邦行政程序法第 66 條第 2 項參照。
15 德國聯邦行政程序法第 69 條第 1 項參照。
16 德國聯邦行政程序法第 71 條第 3 項參照。依同條第 2 項，僅參與聽證程序之委員得對行政決定 之作成表示意見及投票。
17 許辰舟（2000），《行政決策的人民參與─參與模型的建構》，國立臺灣大學法律學研究所碩士論 文，頁 45。
18 我國行政程序法第 61 條參照。
的設計，應為行政處分章的聽證拘束力規定，結合總則章聽證程序所形成的架 構，不過整體而言，仍與準司法程序有相當大的落差。
第二款 非正式程序
不論是美國法或德國法，都必須要另以法律明文規定，行政機關才有踐行行 政程序法上正式程序的義務，因此在法律未規定之情形，行政裁決或行政處分，
原則上適用非正式程序。19
第一目 美國法
美國聯邦行政程序法，對於行政裁決的非正式程序，僅以第 555 條作為程序 建構的框架，包含：（1）當事人得聘請律師或代理人20、（2）當事人得檢視相關
美國聯邦行政程序法，對於行政裁決的非正式程序，僅以第 555 條作為程序 建構的框架，包含：（1）當事人得聘請律師或代理人20、（2）當事人得檢視相關