第四章 重大建設開發流程中的聽證程序
第二節 現行主要開發流程與聽證機制
國家重大建設的開發需要一定的土地，而在地狹人稠的台灣，為設置國家重 大建設，通常必須改變原有土地的利用，改為重大建設之用地或園區，且不免涉 及私人土地而有徵收的問題，而這也是重大建設與民眾權利時有矛盾之處。因此 本文以下討論的國家重大建設開發流程，將以土地利用及土地徵收為核心，並往 上追朔到國家重大建設計畫的形成，以更全面觀照整體開發應有的正當程序。
第一項 建設計畫
在建設計畫的部分，可以區分為兩個階段，第一個是重大建設計畫的認定，
第二則是對於建設計畫的控制，後者又可分為內容以及財政預算兩方面。
第一款 重大建設計畫的認定
只有在被認定為國家重大建設計畫的開發案，才能夠發動各該法規的程序或 效果，但是我國有關重大建設的法規相當多，對於重大建設的認定多有不同。例 如《促進民間參與公共建設法》（下稱促參法），將重大公共建設，定義為「性質 重要」且「在一定規模以上公共建設」，並由財政部會商內政部及中央目的事業 主管機關所定之《促進民間參與公共建設法之重大公共建設範圍》，針對各種不 同公共設施類別定其範圍。14行政院所發布之《政府公共建設計畫先期作業實施 要點》（下稱先期作業要點），則結合了規模及行政機關認定兩種方式，以「經費 額度」或「經認定」劃定重大公共建設之範圍。15
14 促進民間參與公共建設法第 3 條第 2 項參照。
15 政府公共建設計畫先期作業實施要點第二點第 2 項第 1 款、第 2 款規定：「前項公共建設計畫經 費符合下列條件之一者為重大公共建設計畫：
（一） 由公共建設計畫額度支應，或由特種基金支應之建設計畫當年度經費需求涉及中央政府公 務預算增撥，且計畫總經費在新臺幣（以下同）十億元以上者。
另外，絕大多數的法規範則未對重大建設有清楚的定義，例如文化資產保存
定標準，是否構成裁量恣意，則有賴於實務經驗、行政函釋或司法判決的累積，
才能逐漸形成一定的標準，例如都市計畫法第 27 條第 1 項第 4 款所指之地方重 大建設，內政部就以行政函釋提出 4 項原則作為認定標準。22
第二款 建設計畫的控制
對於計畫內容的控制，第一個是透過相對應的專業法律予以規定，例如中科 三期、四期的開發案，規定在《科學工業園區設置管理條例》，桃園航空城案則 是依據《國際機場園區開發條例》所為之開發，因此事業計畫之內容，必須符合 各該專業法規的要求，而其審議程序也必須遵守各該專業法規的規定。其次，則 是透過行政部門內部的控制，包含國家發展委員會對預算的統籌與分配，以及公 共工程委員會對工程計畫的審議。
現行中央政府的重大公共建設推動，財政上主要依據《中央政府中程計畫預 算編製辦法》、《行政院所屬各機關中長程計畫編審辦法》、以及《政府公共建設 計畫先期作業實施要點》，將公共建設編審程序分為計畫成立及核定、年度預算 編列兩個層面。23中長程個案計畫中的公共建設計畫類別，如衡酌其業務性質、
財務需求及重要程度，其涉及重大政策及跨機關性質者，應由國家發展委員會會 同財政部、主計總處及相關機關審議後報行政院核定，其審議事項包含計畫需 求、計畫可行性、計畫協調、計畫效果（益）及計畫影響。24而為強化計算及概 算編審作業程序，各機關於編訂年度施政計畫前，必須進行先期作業，由計畫主
22 內政部（93）台內營字第 0930081735 號函參照，四項原則包含：「1.已列入地方政府施政方針、
施政計畫之重大設施計畫者。2.已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大設施計畫 者。3.報經中央各目的事業主管機關專案核准補助二分之一以上經費興建重大設施計畫者。4.其他 符合都市計畫相關法令或審議規範規定，得依都市計畫法第二十七條第一項第四款規定辦理都市 計畫變更者。」但也由於本號函釋關於地方興建之重大設施，中央興建之重大設施是否比照辦理，
在實務上也發生爭議，參臺中高等行政法院 101 年度訴字第 193 號判決。
23 蔡桂君（2009），《重大公共建設個別計畫與配套計畫之比較分析》，國立成功大學都市計畫學系 碩士班碩士論文，頁 40。
24 行政院所屬各機關中長程個案計畫編審要點第二點第 2 項、第七點第 1 款、第八點參照。
辦機關提出，經過各次類別主管機關初審、國發會邀集行政院主計總處、財政 部、行政院公共工程委員會等有關機關共同會審，就各計畫之迫切性、需求性及 可行性進行審議，再送行政院核定，作為編審年度預算之依據。25因此在計畫的 核定與預算編列，都需要仰賴中央政府跨部會的合作，而國發會以及各次類別主 管機關的整合能力就相當重要。
另外依照《政府公共工程計畫與經費審議作業要點》，我國重大公共建設計 畫可分為先期構想（可行性評估）、綜合規劃以及計畫執行三個階段。在可行性 評估階段，項目包含：（一）公共工程計畫之目的；（二）公共工程計畫之概述及 內容；（三）基本資料調查及分析（如工址調查、水文氣象、公共管線等）；
（四）環境影響概述、環境影響說明或環境影響評估；（五）土地之取得；（六）
民間參與之初步可行性評估（含財務效益評估）；（七）節能減碳、維護管理之策 略及因應措施；（八）在地住民意見；（九）預期效益；（十）結論及建議方案。26 計畫主辦機關須先將該可行性研究及總工程建造經費概估函報主管機關，主管機 關審查同意後，報請工程會及國發會（條文文字為改制前之經建會）會審。27綜 合規劃階段，則必須提出個案工程基本設計，包含必要圖說、總工程建造經費之 概算、基本資料表，依預算級主管部會分工審查。最後則是工程發包與實施。28 從上述流程可以看到，可行性評估階段就必須納入環境影響評估、用地取得計畫 以及在地住民的意見，至於綜合規畫階段則著重在個案工程基本設計。
25 政府公共建設計畫先期作業實施要點第五點、第六點、第七點、第八點參照。
26 政府公共工程計畫與經費審議作業要點第五點第 2 項參照。
27 政府公共工程計畫與經費審議作業要點第六點第 1 款參照。
28 政府公共工程計畫與經費審議作業要點第八點參照。
第三款 中央與地方關係
年核定《跨域加值公共建設財務規劃方案》32，提供創新財務規劃，並配合訂定 自償率門檻，要求公共建設財務效益應具一定水準，未達自償率門檻者不予審議 而無法獲得中央之補助款，達審議門檻者，補助款之多寡仍是自償率高低而調 整，達最高補助的自償率要求時，方給予法定的最高補助比例。因此在該方案新 的財務預算制度下，地方政府基於選票、利益或使命感，不論自償率門檻是否合 理，都可能為了獲得短期效益，而努力滿足中央新制度的要求，缺乏長期規劃與 合理分配。33此外，在地方政府對於建設之財務計畫具有資訊優勢，因此有可能 產生道德危機，在中央與地方之間，地方在獲得中央資金補助後，容易產生財務 風險分擔的投機行為，而未積極籌措財源，導致公共建設計畫擱置；在地方與地 方住民之間，則可能以挪用未來收益的方式，造成未來世代的財政負擔。34
第四款 現有的權利保障或決策參與機制
在建設計畫的階段，權利保障或決策參與的機制基本上付之闕如，僅《行政 院所屬各機關中長程個案計畫編審要點》第 6 點第 2 項規定，主辦機關進行中長 程個案計畫自評作業時，得諮詢專家、學者、相關機關或團體意見，實務上依據 早期經建會（現國發會）的審議狀況，則是視個案需要邀請外部專家協助審議。
35又《政府公共工程計畫與經費審議作業要點》雖然要求可行性評估必須納入地 方住民的意見，但是要用什麼方式取得誰的意見，無具體要求。36
32 行政院（101）院臺經字第 1010138527 號函參照。
33 賴宗裕、蘇偉強（2013），〈跨域加值公共建設財務規劃方案問題之探討〉，《公共行政學報》，45 期，頁 58。
34 賴宗裕、蘇偉強，前揭註 33，頁 64-66。
35 彭錦鵬（2013），〈我國中長期個案計畫評估審議機制之探討〉，《公共治理季刊》，1 卷 2 期，頁 36。
36 有關我國交通建設計畫的民眾參與機制缺乏，可參湯儒彥（2015），〈論我國交通建設計畫的民眾 參與〉，《都市交通半年刊》，30 卷 1 期，頁 57-62。
第二項 土地利用
我國空間管制結構的發展脈絡，從日治到戰後初期僅有的都市計畫單獨管 制；1972 年制定國家公園法、1974 年制定區域計畫法，形成都市土地、非都市 土地及國家公園土地的三類區別管制；1979 年公布「台灣地區綜合開發計畫」形 成三層計畫層級；371987 年則又以「縣市綜合發展計畫」納入地方政府參與規 劃，轉為四層的計畫層級；381996 年行政院經建會則提出「國土綜合開發計畫」， 將綜合性的國土規劃體系調整為「國土綜合開發計畫」與「縣市綜合發展計畫」
兩個層級，並將區域計畫轉變為依特定目的制定及執行之功能性計畫。
然而上述不論是一開始的「台灣地區綜合開發計畫」、「縣市綜合開發計畫」
或是後來的「國土綜合開發計畫」都是行政部門推出的指導性計畫，並無法規範 效力，在規劃面與執行面又多有欠缺，392015 年才總算通過作為最上位規範的國 土計畫法，未來將取代區域計畫法40，建立完整的國土計劃體系，有效引導土地 使用行為，維持國土空間秩序。
或是後來的「國土綜合開發計畫」都是行政部門推出的指導性計畫，並無法規範 效力，在規劃面與執行面又多有欠缺，392015 年才總算通過作為最上位規範的國 土計畫法，未來將取代區域計畫法40，建立完整的國土計劃體系，有效引導土地 使用行為，維持國土空間秩序。