第二章 正當法律程序作為聽證之法理基礎
第四節 正當法律程序於我國釋憲實務之發展
我國釋憲實務關於正當法律程序的發展，可以區分為正當法律程序的定位，
以及其判斷模式兩個部分。
第一項 正當行政程序的明確化
正當行政程序在大法官釋字第 709 號解釋作成以後，已成為近幾年的行政法 熱門關鍵字，但事實上這並不是我國釋憲實務第一次對基本權的程序保障作出解 釋，只是過去晦而不語或「借用」正當法律程序的概念，在該號釋字作成之後，
正當行政程序才成為明確的憲法要求，有逐漸擴充其內涵的發展可能。
第一款 隱晦的程序保障
檢討大法官目前所做成的釋字可以發現，在大法官釋字第 663 號解釋之前，
其實就已經有對於正當行政程序的要求，只是正當行政程序的概念尚未明確，因 此大法官只能在審查對實體基本權時之限制時，要求法律應有配合之程序規定，
或是以正當法律程序直接作為對正當行政程序的要求。
第一目 財產權
在財產權部分，大法官釋字第 409 號解釋、釋字第 425 號解釋、釋字第 513 號解釋、釋字第 516 號解釋都針對土地徵收對人民財產權產生之嚴重影響，法律 之規定應不厭其詳，各級政府亦應嚴守徵收之要件並踐行程序。具體而言，大法 官釋字第 409 號解釋就要求在「於徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害 關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作 用。」也就是以陳述意見做為財產權之程序保障內涵。大法官釋字第 425 號解
釋、釋字第 513 號解釋、釋字第 516 號解釋則是關於徵收之法定期間，要求政府 徵收公告應符合 30 日之法定期間，並應於徵收公告期滿 15 日內發放補償地價，
或是於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給。
關於金融機構接管措施對於人民財產權造成的限制，大法官釋字第 488 號解 釋也提到，「為適當執行法律之規定，尤須對採取影響人民權利之行政措施時，
其應遵行之程序作必要之規範。」具體而言，在作成處分之前，應聽取股東、社 員、經營者或利害關係人陳述意見，涉及各該自治團體經營之金融機構時，亦應 徵詢地方自治團體相關機關。雖然這幾號釋字都未提到正當法律程序或正當行政 程序，但皆著眼於程序對於實體權利保障的重要性，而作成解釋。
第二目 集會遊行自由
大法官釋字第 445 號解釋是第一個將正當法律程序，適用到人身自由及訴訟 權以外基本權的釋字。該釋字要求限制人民集會、遊行自由之法律，除應符合憲 法第 23 條必要性原則以外，尚須符合明確性原則，使人民得據此「依正當法律 程序陳述己見，以維護憲法所保障之權利」。不只是將正當法律程序的保障對象 擴張到人身自由以外之其他基本權，同時也區別了正當法律程序與比例原則、明 確性原則之不同。
第三目 工作權與服公職權
雖然說工作權與服公職權之憲法基礎，分屬於憲法第 15 條與憲法第 18 條，
但是大法官釋字第 462 號解釋與大法官釋字第 491 號解釋都是在處理人民原本之 工作或公職被剝奪，所應有之正當程序，且這兩號解釋剛好承繼釋字第 445 號解 釋之後，呈現出大法官對於正當法律程序與比例原則之間的混沌，因此本文在此 一併說明。
在大法官處理工作權限制的釋字第 462 號解釋，要求「主管機關所訂定之實 施程序，尚須保證能對升等申請人專業學術能力及成就作成客觀可信、公平正確 之評量，始符合憲法第二十三條之比例原則。」我們可以看到正當法律程序似乎 與憲法第 23 條之比例原則畫上等號。然而，到了大法官釋字第 491 號解釋，關 於限制人民服公職權之免職處分，卻又避而不談比例原則，直接以正當法律程序 進行審查，要求「作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並 應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間 及受理機關等，設立相關制度予以保障。」可以看到大法官對於正當法律程序在 憲法上的地位，特別是與比例原則的關係，尚未有定見。
第四目 人身自由
關於人身自由與正當行政程序之間的關聯，有兩個要注意的地方，第一個是 適用憲法第 8 條第 1 項法定程序之正當行政程序，而這就涉及到非刑事被告是否 適用本條規定的問題。第二個則是與人身自由之限制有關，但未適用憲法第 8 條 第 1 項之法定程序，而仍要求系爭規定應遵守一定之程序。
大法官釋字第 588 號解釋、大法官釋字第 690 號解釋、大法官釋字第 708 號 解釋、大法官釋字第 710 號解釋面對的就是第一個問題。雖然肯認憲法第 8 條第 1 項之法定程序，不問其是否屬於刑事被告之身分均有適用，但是大法官同時也 表示，「刑事被告與非刑事被告之人身自由限制，畢竟有其本質上之差異，是其 必須踐行之司法程序或其他正當法律程序，自非均須同一不可。」因此大法官釋 字第 588 號解釋，就抽繹出憲法第 8 條第 1 項所應踐行之程序，包含由中立、公 正第三者之法院審問、使法定義務人到場為程序之參與，並有提出相關抗辯以防 禦之機會。因此雖適用憲法第 8 條第 1 項，但不必如刑事被告嚴格遵循該條規定 之程序，特別是在大法官釋字第 639 號理由書提出，正當法律程序之判斷，「除
考量憲法有無特別規定及所涉基本權之種類外，尚須視案件涉及之事物領域、侵 害基本權之強度與範圍、所欲追求之公共利益、有無替代程序及各項可能程序之 成本等因素，綜合判斷而為個案認定」後，大法官釋字第 690 號解釋在面對 SARS 事件對人身自由的拘束時，就排除了憲法第 8 條的 1 項法官保留原則的適 用，大法官釋字第 708 號解釋、第 710 號解釋針對外國人或大陸地區人民之收容 處分，也因此被認定為不須由法院為之。134
若認為大法官釋字第 535 號解釋所指之行動自由即人身自由，就涉及到第二 個問題。135有論者認為該號釋字認為警察實施臨檢涉及到人民行動自由、財產權 與隱私權之限制，故「實施臨檢之要件、程序及對違法臨檢行為之救濟，均應有 法律之明確規範，方符憲法保障人民自由權利之意旨。」並具體指明所謂臨檢之 程序，包含臨檢前應告知實施之事由，並出示證件表明執行人員之身分；臨檢應 於現場實施，除發現違法事實應依法定程序處理外，查明身分後即應任其離去等 等。本號釋字除了是人身自由限制不適用憲法第 8 條第 1 項但仍有程序保障以 外，其論述方式將正當程序置於法律明確性原則之下，也造成論理上的混亂，且 程序的要求非常具體，也引發大法官是否過度干預立法者形成空間的質疑。136
第五目 秘密通訊自由
大法官釋字第 631 號解釋，則是關於秘密通訊由限制之問題。要求檢察官或 司法警察機關，為犯罪偵查目的，而有監察人民秘密通訊之需要時，原則上應向
134 雖然暫時收容處分不需由法院為之，但為了落實即時保障之功能，大法官釋字第 708 號解釋及 第 710 號解釋，強調受暫時收容人，應有立即聲請法院審查決定之救濟機會。有論者就質疑這樣的 思考屬於典型的行為形式理論，在行政部門做出決定後，才導致相對人主觀權利被侵害，得向法院 請求救濟。吳允翔（2012），《程序基本權之建構及保障─以行政程序為中心》，國立政治大學法律學 研究所碩士論文，頁 146。
135 吳庚（2003），《憲法的解釋與適用》，修訂版，頁 191-192，臺北：三民。但也有見解認為應是 指憲法第 10 條之居住遷徙自由。參李惠宗（2009），《憲法要義》，5 版，頁 174，臺北：元照。
136 李震山（2002），〈從釋字第五三五號解釋談警察臨檢的法制與實務〉，《台灣本土法學雜誌》，33 期，頁 78。
該管法院聲請核發通訊監察書，方符「憲法上正當程序」之要求。理由書進一步 強調，「鑒於通訊監察侵害人民基本權之程度強烈、範圍廣泛，並考量國家執行 通訊監察等各種強制處分時，為達成其強制處分之目的，被處分人事前防禦以避 免遭強制處分之權利常遭剝奪。本號釋字是大法官第一次考量基本權利侵害的程 度及範圍，而作出相對應的程序要求。
第六目 對機關規章的要求
除了上述直接對特定個別基本權的侵害以外，大法官也對特定機關之規章或 行止職權之方式，如事關人民權利之限制者，其訂定及執行應遵守正當程序。例 如大法官釋字第 563 號解釋，關於大學依其章則對學生施以退學處分者，涉及學 生之學習權及受教育權。釋字第 558 號解釋則是關於真調會行使職權，不受國家 機密保護法、營業秘密法、刑事訴訟法及其他法律規定之限制，甚至人民不得以 涉及國家秘密、營業秘密、偵查保密、個人隱私或其他任何理由拒絕提出說明或 提供協助，其中涉及人民基本權利者，違反正當法律程序，對之處以罰鍰之規 定，同樣也違反正當法律程序。釋字第 628 號解釋乃關於農田水利會訂定自治規 章收取於水使用費之規定，亦必須符合正當法律程序。
第七目 新聞自由
大法官釋字第 689 號解釋處理社會秩序維護法有關警察機關就無正當理由之 跟追行為，經勸阻而不聽者得予以裁罰之規定，未採取直接由法官裁罰之方式，
是否違反正當法律程序原則。由於社維法的裁罰為行政法上的罰鍰處分，不屬於
是否違反正當法律程序原則。由於社維法的裁罰為行政法上的罰鍰處分，不屬於