本文從正當法律程序的視角，檢視我國重大建設開發流程當中適時且正當的 聽證程序。
觀察我國釋憲實務的發展，正當法律程序原則之內涵，雖然已經擴展到正當 行政程序，但是其憲法性質與定位以及判斷的標準，才是正當行政程序最大的挑 戰。大法官對於正當行政程序的態度仍屬保守，並未有積極賦予正當行政程序主 觀權利功能的態度，而這也使得正當行政程序不論是在行政法院或憲法法院，僅 能作為其他權利受侵害時附帶審查之客觀規範，人民尚無法直接以程序權受侵害 而向司法尋求救濟。在判斷標準方面，我國並未仿效美國法採取利益衡量標準，
而是承襲大法官釋字第 639 號針對人身自由所提出的綜合判斷模式，然而其所提 出的考量因素都過於抽象、概括，不免受到大法官個人主觀認知及經驗影響，並 非客觀可供驗證的標準。不過要注意到的是，自大法官釋字第 709 號解釋之後，
似乎有意將正當行政程序最低限度保障標準，設定在利害關係人有知悉相關資訊 之可能性，以及適時陳述意見之機會，但從本號釋字也可以看到，大法官不以最 低保障標準為已足，進而要求行政機關應舉行公開聽證，斟酌全聽證紀錄作成決 定，並說明採或不採之理由，這其實也就是正當法律程序的特殊之處，因程序之 不同而有多元的表現方式，唯有探究程序之功能與目的，並對不同的聽證程序單 元分析探究後，才能判斷正當程序之何在。
具體而言，在參考美、德二國之聯邦行政程序法後，聽證的主要型態可以分 為權利保障型與決策參與型，至於其程序單元則又可分為聽證機關與主持人、聽 證程序當事人、預先告知與資訊揭露、聽證程序之拘束力四大部分，不同程序的 功能與目的，都會影響到這四個程序單元的設計。
在聽證機關與主持人方面，最重要的問題是獨立性與政治責任原則的衝突，
為了平衡二者，尤其注重公正裁決的權利保障型聽證程序，應由客觀第三人主持 聽證程序，決策參與型的聽證程序就未必需要如此嚴格的要求；至於政治責任原 則方面，為了讓決策機關能負起最終責任，原則上應由決策機關舉行聽證，並保 留行政決策不完全受聽證結論所拘束的權力，但行政機關如欲推翻聽證結論，必 須說明其理由。在聽證程序當事人方面，應該要視事務性質之不同，適當放寬當 事人之範圍，而不必侷限於司法程序當中的權利本位主義。在預先告知與資訊揭 露方面，也應該依據情形之不同，給予適當的預先告知期間，並有充足的資訊揭 露，甚至在專業複雜的事件當中，行政機關應負起說明資訊內容之責任。在聽證 拘束力部分，縱使未依聽證紀錄作成決定，行政機關於做成決策時，亦應說明採 或不採之理由，強化聽證程序之實效。
重大建設開發流程不僅是經濟發展與地方住民的衝突，行政機關決策於未知 的困境及專業壟斷的決策模式，再加上多層次治理模式導致機關權責不清，而現 行開發流程不僅缺乏民眾早期參與，其餘階段的參與也流於形式，都導致人民對 行政機關缺乏信賴。
我國許多法規中都有賦予重大建設特殊公益性而成為管制例外的規定，但是 關於重大建設計畫的認定，卻流於行政權的恣意認定，而缺乏客觀可信賴之標 準，導致民眾對於系爭重大建設必要性的質疑。但是在建設計畫的階段，完全缺 乏民眾參與的機制，人民對於重大建設的疑慮都只能透過後續的土地利用階段或 甚至最後的徵收階段才有機會提出，在計畫皆以成形僅差臨門一腳的狀態下，不 僅難以期待行政機關回頭修改建設計畫，對於行政效率與成本也是一大傷害，因 此早期參與實有其必要。而現行民眾參與機制由擬訂計畫機關舉行說明會或公聽 會，再由其將意見匯整併同回應送交上級機關審核，導致擬訂計畫機關只需要對 通過上級機關的審核就好，非真正地對人民意見負責，而這也是現行參與機制無
法發揮實效的關鍵，因此由決策機關舉行聽證，直接聽取人民意見並反映到決策 中，或許能改善聽證效能不彰的情形。
從程序之目的與功能來看，建設計畫階段，目的在於廣泛聽取人民意見，因 此屬於決策參與型，不妨由擬訂計畫機關舉行聽證並將人民之意見反映到建設計 畫中；用地取得階段，則以直接影響人民之權利，屬於權利保障型，強調主持人 之公正獨立性，應特別由客觀第三人主持聽證。至於土地利用階段，一方面對於 人民權利之影響可謂具體，具有權利保障之色彩，但另一方面其所涉及的是計畫 整體設計與開發，影響廣泛，因此屬於權利保障偏決策參與之中間型態。在這個 階段，同樣應該由決策機關舉行聽證，而依本文見解都市計畫權限為地方政府，
故應由地方政府舉行聽證；而為了周全權利保障，以及在早期參與先期解決部分 爭點的機制調和下，仍應由客觀第三人主持聽證、並且公開舉行言詞聽證、當事 人得提出證據傳喚證人並進行對質詰問為宜。特別是在大法官釋字第 742 號解釋 開放都市計畫之爭訟後，事前監督與事後救濟的體系獲得銜接，就沒有現行仰賴 上級中央主管機關無法期待的監督的必要。至於預先告知與資訊揭露方面，考量 到重大建設涉及專業及複雜的經濟預測、影響評估，因此行政機關有義務於適當 期間前，充分說明資訊之內容，而非僅僅公開展覽相關計畫，否則人民之參與實 益也有限。
行政程序於我國法制，傳統上僅被賦予行政機關為達成行政任務之工具性存 在，其目的在於追求實體決策之正確性與效率，至於程序的公平與正義，鮮少被 獨立性地評價。行政程序法的制定雖然企圖提升程序的重要性並改善其品質，但 從其第 1 條規定觀之，提升行政效能與保障人民權益並列為其立法目的，這不僅 意味立法者仍未放棄程序的工具性格，並為該法若干正當程序之例外規定，同時 也是行政程序背負著公益極大化任務的宿命。然而在我國的發展，行政效能的提 升似乎主宰一切的行政程序，人民權益的保障退居為次位的、附隨的程序功能。
還好，大法官釋字第 709 號解釋為正當行政程序帶來一線曙光，隨著新政府 上台，內政部制定的聽證作業要點也企圖帶領著臺灣的行政程序走上正軌，然而 光只有領航者並不足夠，正當行政程序的建制，還有賴更多的研究、更多的碰 撞，透過不斷反覆地實踐，成為我國法制的日常。
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