第二章 正當法律程序作為聽證之法理基礎
第二節 正當法律程序之性質及憲法基礎
正當法律程序具有個人權利保障、行政效能提升、行政權正當性強化、人性 尊嚴維護之功能，但正當法律程序究是基於其功能性、工具性而存在，抑或本身 有異於其他基本權之價值，而有獨立存在之必要，將影響正當法律程序在憲法上 之性質及基礎。特別是我國憲法基本權利之體系與德國基本法有許多相似之處，
論述上也多採歐陸的基本權理論體系，因此英美法系的正當法律程序，如何與歐 陸法系的基本權保障的論述嵌合，更是我國的課題。
第一項 程序保障的擴張
正當法律程序可細分為正當司法程序、正當行政程序，以及正當救濟程序，
最前者係指權利的限制或剝奪須經法院審理決定，也就是法官保留原則，旨在保
障人身自由，至於最後者則係權利的限制或剝奪須有正當救濟程序，主要是訴訟 的消極身分、向國家有所請求的積極身分、為國家有所請給付的主動身分。Georg Jellinek, System der subjektiven öffentlichen Rechte, 2. Neudruck der 2. Auflage 1919, 1979, S. 87 f., 94ff. 轉引自李建良
（2003），〈基本權利的理論變遷與功能體系─從耶林內克「身分理論」談起（上）〉，《憲政時代》， 提起憲法訴願。參李建良，前揭註 4，頁 211-212、248-249。
37 李建良，前揭註 4，頁 211-212、217。程序的主動身分由學者 Peter Häberle 所提出，主要是在給 付國家的發展下，基本權利在實體法的主動身分應該要增加程序的要求，建構出基本權利的正當程 序或程序上的分享權；而其主要功能內涵則在於調和基本權利衝突，將法律保留轉換為程序保留，
確保參與者的溝通以預防基本權的對立。詳參李建良，前揭註 4，頁 218-227。關於程序身分的質 疑可參同註，頁 244-246。
行政機關必要的資訊。38然而該案的聯邦憲法法院則指出，基本權利應該透過一 定的程序予以保障，立法者在負有保護義務的特定事務領域中，如果設定一種以 民眾參與為中心的程序，則此項程序參與對相關當事人具有確保其基本權利的作 用，從而此等程序規定必須作合於基本權利保護意旨的解釋。39而也因為這個裁 定，使得基本權的程序關聯，從司法程序擴展到行政程序。40
第二項 單純的客觀規範
從德國憲法釋義學對基本權功能體系的理解來看，基本權利的功能主要可以 分為主觀面向以及客觀面向。一般認為基本權利的主觀面向的意義在於，基本權 利係人民之公權利，人民得請求國家之不作為以免於國家對基本權之干涉，或是 得請求國家應為一定之給付，以滿足基本權的實現；至於基本權利的客觀面向，
主要在於要求國家機關應盡保護人民基本權之義務，包含價值決定、制度性保障 及國家權限之消極規範。41若認為正當法律程序僅係其他基本權利的客觀功能，
那麼只有在實體基本權受侵害時，法院才有可能審查國家是否違反該客觀義務。
有論者認為，承認行政程序基本權的實益在於，藉由此種權利的行使，建立 有效實現實體基本權的正當程序；至於所謂的正當法律程序，則是為了避免實體 基本權受到公權力侵害所應遵循的正當程序，與法律保留原則、比例原則或信賴 保護原則相同，都是從法治國原則所推導而來，屬於基本權利的保障機制，一旦 違反就是對實體基本權的違憲侵害，不需要將之提升為憲法上的主觀權利。42德 國聯邦憲法法院的部分裁判就認為，司法基本權以外的其他程序保障要素，係從
38 李建良，前揭註 4，頁 214。而這個說法實與前述美國最高法院採取的工具說雷同，以取得資訊 達到降低錯誤決策風險之目的，作為程序之核心價值。
39 BVerfGE 53, 30 (65 f.)，轉引自李建良，前揭註 438，頁 215。
40 李建良，前揭註 4，頁 214。
41 李建良（1997），〈基本權利理論體系之構成及其思考層次〉，《人文及社會科學集刊》，9 卷 1 期，
頁 43-44、48-52。
42 李建良，前揭註 4，頁 249-250。
基本權作為客觀法的價值決定所導出，當國家未遵守正當程序而影響人民權利 時，雖無法直接主張「程序權」受到侵害，但仍可本於實體權利之正當程序保障 為由，而提起救濟。43
至於在我國憲法的規範形式下，有論者主張程序基本權與正當法律程序之概 念應該分別以待，前者是指立憲者就憲法第 8 條第 1 項人身自由及憲法第 16 條 之訴訟權，所預為之價值決定，具有憲法上獨自評價的意義；後者則是為了確保 其他基本權之實效，而所導出之公正程序規範要求，不必然相對應導出人民之憲 法上程序請求權，必須要參酌事實或其他規範因素，而且立法者也應享有較寬廣 之形成空間。44
第三項 權利化的程序保障
相對上述認為程序僅係客觀規範，德國多數學說見解則企圖結合基本權的客 觀功能與主觀功能，建構出廣義的程序基本權。45第一種方式，是將程序之建制 視為國家之給付，國家應提供有助於基本權利行使的程序與組織，因此在未滿足 該程序上之給付請求權時，即屬於對人民其他權利的干預，而得以發動基本權的 防禦功能；又或者是採取另一種解釋方式，直接將基本權的主觀功能分為防禦及 保護，國家需提供一定的給付，使實體法上的權利得以落實，而程序就落在基本 權主觀功能的保護權之中。46這樣的說法認知到，基本權的主觀與客觀功能，並 非獨立而互斥，客觀規範的意義不僅在於國家應尊重人民之基本權利，還包含應
43 李建良，前揭註 4，頁 250-251。
44 蔡進良（2003），《行政程序中之正當法律程序─憲法規範論》，頁 57-58，國立政治大學法律學研 究所博士論文。
45 李建良，前揭註 4，頁 251。
46 李建良，前揭註 4，頁 251。
該採取不同的措施，以創設並確保人民行使自由之客觀條件，達到保障人民權利 的目的，因此程序功能基本上即同時兼具主觀權利與客觀規範的兩個面向。47
不過承認程序之主觀功能後，在論述上還有一個細微的差別，亦即是將程序 保障歸屬於各個基本權的程序保障功能，或者是將其一般化，成為一個廣泛的程 序基本權。
第一款 個別基本權的程序保障
若認為正當程序係來自個別基本權，那麼其憲法上的依據，就來自於個別基 本權利的保障，例如德國聯邦憲法法院審查漢堡邦堤岸法時提出，從基本法第 14 條第 1 項保障財產權的基本權利，就已經可以得出法院審查的保障，也就是說基 本權保障不只是在於實體權利之內涵，亦包含程序上的權利保障。48而在我國憲 法未對行政程序明定何等程序要求的情況下，有論者就認為，應引進德國憲法釋 義學之基本權程序保障功能理論，從各該基本權規定，導引出對行政程序的要 求。49至於程序的設計，就應該要依循保障實體基本權利的觀點，自基本權利本 身發展出最低限度的程序保障。50
又由於程序保障係附隨於個別的基本權而來，因此其憲法基礎也就以各該基 本權為依據，例如憲法第 15 條財產權或是憲法第 18 條服公職權分別作為各該權 利程序保障的依據，而不存在一般性的程序保障條款。
47 李建良，前揭註 41，頁 53。
48 BVerfGE24, 367/401; BVerfGE35, 348/361。轉引自蕭文生（2000），《自程序、組織與救濟觀點論 基本權利之保障》，頁 36，嘉義：自刊。
49 陳愛娥，前揭註 6，頁 382。
50 蕭文生，前揭註 48，頁 23。
第二款 一般化的程序基本權
相對於個別權利的程序保障，一般性的程序基本權則指一個獨立存在的程序 性基本權利。這個概念其實並不陌生，德國基本法第 19 條第 4 項之訴訟權、第 101 條第 1 項請求法定法官之權、第 103 條第 1 項請求法院聽審之權、第 104 條 人身自由之法定程序與法官保留原則，雖然除了訴訟權規定在基本權利章以外，
其餘皆規定於司法權章，但仍被認為屬於一種基本權利，被稱為準基本權利或類 似基本權利，或是後來所稱的程序基本權，聯邦憲法法院也將之認定為具有拘束 力的主觀權利，受侵害的人民得提起憲法訴願。51
因此問題在於，正當行政程序是否能夠如同訴訟權，具有獨立的基本權性 格。正當行政程序成為獨立的基本權，其意義在於擺脫程序僅是實體權利附隨功 能的思維，並且凸顯出正當法律程序作為揉合多種價值與功能的存在，而其最大 的實益在於，將個別實體基本權中程序保障功能主觀化、一般化，成為人民得直 接請求之權利與原則，人民得以程序權受到侵害而向法院尋求救濟，而非待實體 權利受侵害才能附帶審查程序保障功能是否遭到破壞。52
至於正當行政程序的基本權化有兩個解釋方式，第一個是建構一個廣義的程 序基本權，其內涵包含正當司法救濟程序、正當行政程序以及正當救濟程序。53 那麼其依據應為具「補遺條款」性質的憲法第 22 條，作為一般性、通盤性的程
51 李建良，前揭註 4，頁 211-212、248-249。德國基本法第 19 條第 4 項所保障的權利救濟，僅針 對公權力的侵害，而不足以涵蓋所有司法程序，因此民事訴訟程序就必須要從其他實體基本權，例 如財產權，導引出有效權利救濟的請求權。同註，頁 263。
52 參李震山（2007），〈程序基本權〉，氏著，《多元、寬容與人權保障─以憲法為列舉權之保障為中 心》，2 版，頁 288，臺北：元照。相似見解可參吳文城（1999），《論我國之程序基本權及其所形成 之程序保障體系》，國防管理學院法律研究所碩士論文，頁 12-15。其認為，程序基本權重新定位的 目的有四，包含：（1）擺脫程序機制乃實體基本權附隨功能的思維；（2）凸顯程序保障功能應有的 作用；（3）使個別基本權之程序保障能符合最低的程序要求；（4）明確區別程序基本權與訴訟權及
52 參李震山（2007），〈程序基本權〉，氏著，《多元、寬容與人權保障─以憲法為列舉權之保障為中 心》，2 版，頁 288，臺北：元照。相似見解可參吳文城（1999），《論我國之程序基本權及其所形成 之程序保障體系》，國防管理學院法律研究所碩士論文，頁 12-15。其認為，程序基本權重新定位的 目的有四，包含：（1）擺脫程序機制乃實體基本權附隨功能的思維；（2）凸顯程序保障功能應有的 作用；（3）使個別基本權之程序保障能符合最低的程序要求；（4）明確區別程序基本權與訴訟權及