第四章 重大建設開發流程中的聽證程序
第一節 重大建設之意義與特色
重大建設的意義與特色，可以從三個角度觀察，第一個是國家整體經濟發展 與地方住民的衝突，第二則是決策於未知及專業壟斷的決策過程，第三則是多層 次治理所帶來的中央與地方權責問題。
第一項 經濟發展與地方住民的衝突
我國一方面受限於政治現實的壓力，積極以經濟力取代政治力在世界舞台爭 取空間；另一方面在 1970 年代兩次石油危機中，成功以「十大建設」突破經濟 困頓，因此對我國而言，重大建設、經濟發展、國際競爭力這三者已被劃上等 號，時見我國中央或地方政府，以經濟發展為號召，積極推動國家或地方之重大 公共建設、打造產業發展園區，作為強化我國競爭力的方式。
然而在國家整體經濟利益的大旗之下，被犧牲與忽視的卻是在地住民的權 益，因而引發中央或地方政府與在地居民的衝突。例如在 1990 年代的拜耳設廠 案1，就是當時李登輝政府為提升國際經濟競爭力，並配合其「亞太營運中心」的
1 事件介紹可參臺灣大百科全書網站，http://nrch.culture.tw/twpedia.aspx?id=5252（最後瀏覽日：
12/19/2016）。
政策，被行政院核定為重大經濟建設投資計畫而積極推動；然而拜耳案為高污染
3 美國關於經濟發展徵收（eminent domain for economic development）的討論與法制發展，在 Kelo v. City of New London（545 U.S. 469 (2005). ）案之後達到巔峰，該案以 5：4 的結果認定市政府將 Wise? A Broad Interpretation of the Public Use Requirement Works Well for New York City, 76 FORDHAM L. REV.1121 (2007).
為地方住民不可承受之重，不斷激化了強勢弱勢間的衝突，形式理性已無法滿足 社會生活複雜之現實與焦慮，因此縱使是會犧牲行政效率，也不能再忽視對實質 正義的追求。4
第二項 決策於未知及專業壟斷
當代行政法的難題，便是在決策的過程當中，基於時間或成本的考量，或基 於事物的本質，例如科學準確度上的侷限、評估的盲點、管制的優先次序排定仍 沒有定論、對執行的可行性缺乏共識等等，而形成決策於未知（decision making in uncertainties）的困境。5
許多時候，重大公共建設的基礎，建立在對於未來願景的預測，包含經濟發 展、人口成長、全球產業分布等等，透過各種評估數據推敲出建設的必要性。然 而這樣的決策模式在臺灣已經越來越受到質疑，政府不斷推出新的產業園區、新 的公共建設，最後卻變成蚊子館、蚊子園區，完全無法達到規劃時的預期效益。
例如為了要讓群創公司有生產基地，因而擴大竹科竹南基地而引發的大埔徵收 案，最後電子業卻因為受到金融海嘯的襲擊，群創也未進駐竹南基地；6又或者是 國科會為了友達公司進行中科四期的開發案，徵收彰化二林相思療的土地，最後 友達同樣也未進駐。7然而已經被徵收的土地、被破壞的稻田、被拆除的房子，就 在政府當初對於未來一片美好願景的想像當中，逐一地被摧毀，再也回不去。
4 有關行政權正當化理論從過去偏重形式理性到現實與實質正義的追求，可參 Jerry L. Mashaw, Small Things Like Reasons Are Put in a Jar: Reason and Legitimacy in the Administrative State, 70 FORDHAM L.REV.17 (2001). 全球化下行政法的發展完整介紹，可參張文貞（2002），〈面對全球化─
台灣行政法發展的契機與挑戰〉，翁岳生教授七秩誕辰祝壽委員會（編），《當代公法新論（中）：翁 岳生教授七秩誕辰祝壽論文集》，頁 3-26，臺北：元照。
5 葉俊榮（1993），《環境行政的正當行政程序》，頁 3，臺北：自刊。
6 自由時報（07/13/2010），〈大埔「徵」議／新奇美：竹南基地 需求不再迫切〉，載於：http://new s.ltn.com.tw/news/life/paper/410643（最後瀏覽日：11/26/2016）。
7 何榮幸（07/03/2013），〈何榮幸：大埔四戶對馬政府的考驗〉，《天下雜誌》，載於：http://opinion.
cw.com.tw/blog/profile/43/article/452（最後瀏覽日：11/26/2016）。
除了對於建設的發展前景必須仰賴經濟學上的預測與分析，重大建設對於環 境、土地、文化等負面影響，受限於科學發展的侷限、規劃的盲點，以及要在有 限的時間中掌握的部分資訊作成決定，更挑戰著行政機關決策於未知的可能。
重大建設的成本與利益都充滿著不確定性，但現今的決策過程，行政機關仍 仰賴著專家、仰賴著數據，壟斷對這些風險及願景的詮釋權。這些數據不僅無法 說服民眾、專業的資訊壟斷也會引起更強烈的反彈，例如在南鐵東移案，是否民 間臨時軌的版本在工程技術上不可行、政府版本的工法是否會對地下水造成影 響，如果沒有透過召開工程技術論壇或聽證會公開辯論，民眾不可能全數買單。8 重大建設決策於未知的特性，考驗著行政機關如何透過程序理性，達到更正確的 行政決策、並使民眾對於這樣的結果能夠信賴。
第三項 多層次治理
在重大公共建設的開發流程當中，不管是建設計畫、土地利用或是用地取得 的階段，都呈現出重大建設在我國屬於多層次治理的樣態。
而這樣的發展有其時代脈絡，特別是與過去威權政府採用侍從主義的統治模 式有關。國民黨來台之初，並不具有社會基礎，因此透過地方選舉及賦予地方經 濟特權的方式，交換地方派系對威權政府的忠誠。9而經濟特權的一種形式即是，
地方政府利用都市計畫或公共建設規劃，進行土地投機炒作；10另一方面，侍從 主義也存在於地方政府與地方派系間，中央政府有必要藉由中央集權的控制方式
8 胡幕倩（04/03/2013），〈胡幕倩：賴清德的功課〉，天下雜誌，載於：http://opinion.cw.com.tw/blog/
profile/37/article/253（最後瀏覽日：11/26/2016）。雖然南鐵東移案在召開工程技術論壇、仿聽證程 序的擴大專案小組會議之後，仍無法說服反對民眾，但其關鍵在於這些程序是否已被信賴，若民眾 無法信賴該參與機制，也難以說服其參與後的不利結果。
9 王振寰（1996），《誰統治台灣？：轉型中的國家機器與權力結構》，頁 59-60，臺北：巨流。
10 朱雲漢（1989），〈寡占經濟與威權政治體制〉，蕭新煌（編），《壟斷與剝削：威權主義的政治經 濟分析》，頁 151，臺北：台灣研究基金會。
加以制衡。11因此在體系上，中央賦予地方政府部分的規劃權限作為經濟特權，
但又必須掌控最終決定權，管控地方政府與地方派系的結合。
不過多層次治理在現代有不同的體現方式，而這與民主化之後地方政府增強 量能，以及選舉時的政黨策略有關。解嚴之後，民主進步黨成立，並以「地方包 圍中央」的策略，逐步動搖國民黨政府的統治權力，在這個逐步往民主化推動的 時刻，國家必須面臨中央與地方權力關係的重塑。除了台灣內部執政政府有以經 濟發展鞏固政權的內因，全球化經濟競爭的外在因素，也是執政政府能成功轉移 政治壓力的關鍵。因此，經濟發展策略就成為執政政府轉移國家政權威脅的鍾愛 武器，例如以「亞太營運中心」、「十二項建設」的構想，作為國家全體發展的目 標，緩解地方民主化之後帶來的地方對國家整體的質疑。
然而全球化卻也是地方政府掌握空間規劃權限的契機。在經濟全球激化競爭 的壓力之下，地方政府必須積極營造地方特色，體現到地方發展的需求與潛力，
透過地方治理與都市發展才能使在全球化中嶄露頭角。這使得地方政府有機會成 為地方規劃的主體，藉由本身制度能力的提升、積極爭取國家建設、與其他縣市 聯盟的方式，提升地方的競爭力，一方面爭取中央財政資源的補助，另一方面削 減中央對地方發展的影響力。12
而這個多層次治理模式的龔固，具體表徵就在於前陳水扁總統上任後所提出 的「中央與地方的夥伴關係」13，夥伴關係的建構，迴避了特定事物屬於中央或 地方職責的爭議，取而代之的是強調中央與地方資源共享、積極溝通協調的機 制，以及多層治理的結構。
11 王振寰，前揭註 9，頁 210。
12 廖淑容（2005），〈全球化、國家調節與台灣縣市發展〉，《都市與計劃》，32 卷 1 期，頁 37-38；
徐良維（2011），〈全球化趨勢下地方政府之財政自主與國家資源之合理分配〉，《城市學學刊》，2 卷 1 期，頁 92。
13 陳水扁總統就職演說，參總統府網站，http://www.president.gov.tw/（最後瀏覽日：11/26/2016）。