第一章 緒論
第二節 研究範圍及其限制
本文的寫作基於上述聽證爭議的脈絡，企圖從憲法位階的正當法律程序，建 構出重大建設開發流程當中，適時且正當的聽證程序。除了以我國大法官釋字、
聽證運作的實務發展作為基本素材，並觀察美國正當法律程序的發展，以及德國 聯邦行政程序法的規定，作為我國聽證程序建置的借鏡。
第一項 以正當法律程序為本的程序建制
我國長期以來忽視聽證程序，直到大法官釋字第 709 號解釋才獲得學界及實 務的重視，其意義不僅是在憲法學理填補正當法律程序的應有內涵，更突顯出只 有從憲法的高度，才能迫使立法部門與行政部門正視聽證程序的重要性。本文的 研究基礎也是基於這個目的，從憲法正當法律程序建構出重大建設開發流程的聽
8 葉俊榮（1993），《環境行政的正當法律程序》，頁 4，臺北：自刊。
證程序，一方面希望能補足更多的學理討論，另一方面也是為了加重聽證程序於 我國行政法制上的份量。
正當法律程序的概念，源自於英美法系的自然正義法則（rules of natural justice），並由美國憲法第五及第十四增補條款承繼，因此不免要從美國法實務與 學理的發展，理解當代正當法律程序之內涵。而美國憲法上的正當法律程序，在 實務的發展下，可以區分為程序上正當程序（procedural due process）與實質上正 當程序（substantive due process）9，前者在於確保國家權力行使之程序公平，後 者則關於系爭法律內容是否合理，與我國憲法第 23 條比例原則作為一般性人權 限制條款（limitations clause）之功能相當。10而聽證程序，係作為國家權力行使 之程序機制，為程序上正當程序的議題，因此本文討論的正當法律程序不包含實 質上正當程序，合先敘明。
除了從正當法律程序建構出聽證程序的必要性以外，本文的研究目的不僅止 於使聽證「從無到有」，更重要的是聽證「如何」舉行，若以法律的語言來談，
指的是「正當」法律程序應如何判斷的問題。而從前述聽證爭議的脈絡中也可以 看到，聽證程序蘊含各種不同的程序單元，不同的事物本質、不同的參與者與決 策機關，都影響程序中的每個要素，因此程序不應只是從權利保障的單一視角繪 築模型，更涉及不同行動者的政策判斷，唯有先理解每個程序單元不同的功能與 目的，才能做出正確的制度選擇。11不過需要說明的是，聽證程序並非正當法律 程序底下的唯一程序機制，許多程序單元也並非聽證制度底下的唯一課題，本文 為了避免研究過於發散，以下的討論皆以聽證制度為中心，省略其他正當法律程 序底下各種不同程序要素的討論。
9 實質上正當程序的概念，首見於美國聯邦最高法院 Bloomer v. McQuewan 一案。See 55 U.S. 539 (1852).
10 大法官釋字第 709 號解釋湯德宗大法官偕同暨部分不同意見書，頁 6-8。
11 張文貞（1995），《行政命令訂定程序的改革─多元最適程序原則的提出》，頁 128-129。
最後，所有的討論終將回饋到本文的核心關懷，也就是重大建設開發流程當 中的聽證程序建制。正當法律程序的具體化，相當仰賴所涉事物的性質與特色，
因此唯有分析、探討重大建設開發流程在法制上的性質與特色，才能在各個不同 的程序單元中作出適切地判斷，提出以正當法律程序為本的程序建制。
第二項 聽證概念的辨析
聽證係基於兩造兼聽的理念，使當事人得針對指控或不利決定進行答辯或防 禦的機會，此概念可以追溯到 1732 年英國 The Court of King’s Bench 以未給予當 事人答辯的機會，撤銷劍橋大學撤銷 Dr. Bentley 學位的決定。12然而聽證制度的 程序內涵為何，在比較法上仍有差異，例如美國聯邦行政程序法以規則制訂
（rulemaking）、行政裁決（adjudication），以及正式（formal）、非正式
（informal）兩套基準，區隔出正式規則制訂、非正式規則制訂、正式行政裁 決、非正式行政裁決13四種聽證程序。德國聯邦行政程序法也區分為正式聽證程 序以及計畫確定程序中的聽證，還有其他大量規定在個別法規中的聽證程序。我 國行政程序法也是如此，除總則章聽證程序一節之規定以外，行政處分、行政命 令以及行政計畫，都分別有關於聽證程序之規定；除此之外，行政處分章中還包 含了程序密度較低的「陳述意見」作為非正式聽證程序。我國的其他個別法規，
也慣常以公聽會、說明會、座談會等形式，取代聽證程序作為當事人或人民陳述 意見的方式。因此無論從比較法或是我國法的角度，聽證所指涉的都不只是一套 僵固而單一的程序，而會因為適用時機與場合之不同，而有彈性且多元的變化。
本文對於聽證的討論自然也不限於行政程序法上的「聽證」，但仍會圍繞在 行政機關作成影響人民權利之決策前，人民陳述意見的機制，因此無論形式的名
12 湯德宗，前揭註 4，頁 26。
13 美國行政程序法並未列出非正式行政裁決程序之程序要求，就連通知與評論的程序要求都沒有，
唯一相關的程序規定只有第 555 條(e)而已。
稱是聽證、陳述意見、公聽會或是說明會，都有可能被「聽證」的概念所吸收。
但這不代表本文認為上開現行機制已合乎正當法律程序的要求，而是「聽證」作 為多元、彈性的程序機制，不必侷限於特定的形式，而應該在不同目的與功能的 程序當中調整其表現方式。
第三項 重大建設開發流程
重大建設開發流程是一連串程序的整合，不僅涉及中央與地方的權限分配，
還有上下級機關指揮監督與水平機關間的分工合作，而重大建設又蘊含財務、工 程、公私協力等議題。不過近年的主要爭議都與人民土地遭到強制徵收有關，因 此本文主要的研究範圍將以強制徵收人民土地之開發案為核心，往前推進到土地 利用乃至於建設計畫提出的階段。至於環境影響評估、水土保持計畫等水平程 序，為了避免研究重心過於分散，因此暫不處理，但並不表示聽證程序在這些程 序當中沒有討論的價值，而是留待有興趣的研究者未來繼續努力。
另外，重大建設的設置除了開發階段以外，還包含後續實體建設的施工、使 用等等，同樣屬於行政法管制的重大議題。惟本文主要關懷在於改變當地住民生 活型態、強制徵收人民土地之開發爭議，因此所謂的開發流程不包含後續重大建 設計畫通過後的執行層面。
第四項 研究限制
由於本文以憲法上正當法律程序作為程序的建制基礎，因此在討論聽證的時 候，原則上以滿足憲法上的要求為出發點，但本文仍不排除立法者或行政機關提 供更優厚的程序保障。同時，也由於本文是以聽證作為研究重點，因此正當法律 程序中的其他程序單元即無法深究，而與聽證性質不同、僅具有單向說明功能的 座談會、說明會也不是本文能夠處理的範圍。
最後，本文的主要關懷為重大建設開發流程，但事實上各項重大建設由不同 的專業法規所規範，其所需要歷經的行政程序也不盡相同，本文只能選擇對人民 權利影響最大、目前最有爭議之涉及徵收的開發流程進行討論，並從幾乎必經的 建設計畫、土地利用、用地取得三個階段，分析其應有之聽證程序，但在個案適 用上仍應視個別實定法及特殊政經社會背景而彈性調整。