聽證程序之應有建制

本節主要應用在上述對於重大公共建設的開發流程當中，而重大公共建設開 發流程的特色就特別是在本節討論時所必須要思考到的，如此才能夠真正地設計 出一套符合重大公共建設開發流程的聽證程序。

第一項 聽證型態與聽證機關

我國現行並未有集中化聽證小組，在複雜、多層的重大公共建設治理結構當 中，如何明確聽證機關，必須要思考到政治責任原則與公正客觀的權衡。

政治責任原則的展現不僅是對於最終決定的負責，還是聽證程序得否發揮實 效的關鍵，蓋只有讓真正對政策具有實質權限之機關舉行聽證，才能夠讓聽證的 意見真正地落實到行政決策當中。因此在多層次治理模式中，中央與地方雖然為 夥伴關係、共同乘載著建設的公共任務，但在開發流程的各個階段最終決策者都 有所差異，特別是雖然我國地方建設仍仰賴中央財源，因而中央對地方政府之計 畫必須做出准否的決定，但並非意味著中央就是最終的決策者、必須承擔所有的 責任，況且在司法程序上，中央與地方權限的分配會影響人民須以誰為被告提起 爭訟，仍是不可迴避的問題。⁸⁰

79 土地徵收條例施行細則第 11-1 條參照。

80 依據責任政治原則，本文認為至少應由決策機關舉行聽證，但並不排除因地制宜或其他考量而 由其他機關「先行」舉行聽證蒐集意見、整理爭點。美國紐約市關於都市計畫作業與審議，就分別 經過社區委員會、區委員會、都市委員會（一般而言其決議即是定案）三次聽證程序，再提交市議

在決定聽證機關之後，與公正客觀性的權衡，取決於系爭聽證程序的目的，

若其目的在於權利保障，那麼就必須由公正、客觀的主持人主持聽證；若聽證之 目的主要在於決策參與，那麼重點就在於機關對人民意見的落實與反饋，縱使由 負責計畫或草擬決定之人員主持聽證亦無不可。

第一款 建設計畫

在重大公共建設開發流程當中，計畫的主要內容在建設計畫的階段就已形 成，包含建設的必要性、對環境的影響、財政的負擔與分配等等，隨著流程的進 行，最終走到土地利用變更、用地取得的程序，限制或剝奪人民之權利。然而等 到最後階段或徵收處分作成才舉行聽證會，不僅爭點龐雜難以進行有效的論辯溝 通，行政機關也難以放棄幾成定局的計畫，人民的參與也變得輕微薄弱。因此在 建設計畫的階段就納入民眾的意見，有其必要性。⁸¹

然而在這個階段當中，主要還是透過公眾對於建設計畫的必要性及區位選擇 表示意見，細部的規畫與權利侵害仍未具體明確，屬於決策參與的型態，因此應 該由擬訂計畫的機關舉行聽證會，將公眾陳述的意見反映到計畫中，並且說明採 或不採的理由，不僅能提高政策說服力，也能夠為後續的流程早一步解決事業計 畫的爭點。⁸²

第二款 土地利用

至於土地利用階段，因重大公共建設而擬定或變更的都市計畫，內容必須包 含土地使用分區、財務規劃、區段徵收的公益性與必要性等，其目的與範圍都已

會與市長。參許士奕（2002），《結合辯護式規劃與正當法律程序的理念探討民眾參與都市計畫權利 之保障》，頁 3-8 至 3-9，國立成功大學都市計畫學系碩博士班碩士論文。

81 相似意見可參許珮育（2013），《國土計畫、環境行政與土地徵收之程序理性─以開發行為流程之 民眾參與為中心》，頁 116，國立臺灣大學法律學院法律學系碩士論文。

82 縱使無法解決爭點，至少也能夠為後續的討論奠定基礎。

相當明確，再加上劃入建設範圍內的私人土地將被區段徵收，因此在這個階段的

地方政府，由地方政府就各自之空間進行規劃審議，否則若一切皆由內政部作最 終的決策者、承擔政治責任，對於中央而言負擔未免過鉅，地方政府也只會擬出 能通過內政部審核的方案，再將無法通過的責任推卸給中央，而不是真正地作出 對決策負責的空間管制計畫。因此，除非重大建設涉及國家整體發展，跨越不同 行政區，有必要由中央統籌、規劃以外，皆應由地方政府享有都市計畫權限，承 擔決策責任、舉行聽證。

國土計畫法的部分也是一樣，目前申請使用許可的審議機關以國土功能分區 為分類，若申請範圍在農業發展地區或城鄉發展地區，由地方政府審議；至於國 防、重大之公共設施或公用事業跨兩個以上功能分區者，則由中央主管機關內政 部審議。解釋上，在城鄉發展地區設置重大公共建設的審議機關就產生了矛盾，

若係以擬定、擴大或變更都市計畫之方式者，依照都市計畫法的規定以及實務上 的作法，由內政部享有最終決定權，若依照國土計畫法申請土地使用反而係由地 方政府審議。從國土計畫法的規定來看，更證明在空間管制上由內政部作所有決 策者並非必要，而仍得因地制宜，由地方政府負擔審議權限。

更重要的是，與其強調中央政府的監督權限，強化事前參與的機制，擴大司 法審查的可能性才是更直接的監督方式。透過事前參與，公民的意見才有可能納 入決策，公開的論辯與事證，透過公民監督的方式比寄託於中央政府的監督更為 直接。然而我國司法實務宥於司法院釋字第 156 號解釋，僅認都市計畫之個案變 更為行政處分得提起爭訟，至於新擬定之都市計畫則不屬之，不僅造成司法救濟 上的落差，行政機關也陷入行政行為認定的泥淖，而認都市計劃皆屬抽象之計 畫，無法舉行聽證。但在大法官釋字第 742 號解釋開放人民針對都市計畫之擬 定、通盤檢討亦得向行政法院尋求救濟後，終於使得都市計畫的事前監督與事後 救濟的體制能有一貫性地解決。

第三款 用地取得

至於在用地取得的階段，實際上如果都市計畫的正當程序獲得控制，也能夠 連帶確保區段徵收的公益性及必要性，那麼這個階段主要針對的就應該是個別補 償的問題。然而不論是現行法或未來，實際上徵收程序都會是最後一道防線，特 別是依新制訂的《內政部舉行聽證作業要點》，並非所有都市計畫事件都會舉行 聽證，因此在前階段流程無法確保徵收的公益性與必要性時，徵收程序的聽證會 就相當重要。

徵收處分一旦作成，人民之財產權即遭到限制或侵害，因此其所需要的是最 根本的權利保障型聽證程序。不僅需要公開的言詞辯論、提出事實與證據及對質 詰問，決定的作成也應以聽證程序當中所提出的事實與證據為依據。不過在重大 公共設施的複雜議題當中，踐行嚴格的權利保障型聽證程序必然大費周章，但這 也是因為在前端無法透過決策參與程序，釐清爭點、解決爭議，在行政怠惰的情 形之下，徵收階段的權利保障型程序不能再為行政成本讓步。

徵收的核准機關為內政部，因此在徵收程序的聽證機關應為內政部，只有由 決策者自行舉行聽證，才能夠從事前的籌備到聽證的進行，真正地了解該項爭 議。然而土地徵收條例卻是由需用土地人送由當地直轄市或縣（市）政府邀集需 用土地人及土地所有權人召開公聽會，不僅非由內政部舉行，實際上需用土地人 多為地方政府機關，由地方政府召開公聽會，也有「球員兼裁判⁸⁷」的疑慮，難 以信服其能夠如實、客觀地將土地所有權人的意見反映給內政部。⁸⁸

87 所謂的球員兼裁判，指的是本身為被評判的對象，卻躍居評判者的地位，因此需用土地人的徵收 計畫須經內政部核定，卻自行舉行公聽會或聽證會，就有被評判者與評判者角色混淆的問題。至於 本文主張由決策機關舉行聽證，雖然與司法程序由完全公正客觀第三人作為裁決者有所不同，但一 方面得透過公正主持人作為程序公正性的維護機制，另一方面決策機關本身對自己的決策負責，並 未有從被評判者躍居評判者的角色混淆，即與「球員兼裁判」之情形不同。

88 魏念銘（2008），《土地徵收條例及其修正草案之研究》，頁 31，國立政治大學地政系碩士在職專

最諷刺的是土地徵收條例第 10 條第 3 項的聽證會，行政機關透過施行細則 的規定，將聽證會的舉行機關調整為興辦事業之中央目的事業主管機關，最終還 是無法由徵收決策者舉行聽證，甚至落得「球員兼裁判」的疑慮，不僅聽證程序 喪失實效，也無法使人民信服。⁸⁹

第二項 聽證程序當事人

聽證程序當事人要考慮的是參與的範圍以及方式，決策參與型的參與範圍越 大越能加強民主的深化；相對地，權利保障型的參與範圍就必須以權利本位思 考，避免他人或團體代表以自己的利益凌駕於他人權利之上。至於參與的方式，

除了與聽證的目的有關之外，參與者的範圍也會影響程序的設計。

第一款 參與的範圍

建設計畫階段屬於決策參與型的聽證，其參與的範圍越廣，聽取更多不同的 意見，對於建設的必要性及計畫之內容也能有更高品質的提升，因此不應限制參 與的範圍。

比較困難的是在土地利用階段，承襲建設計畫階段無法處理的事業計畫爭 點，同時負擔後續徵收階段權利保障的壓力，處於決策參與及權利保障光譜的中 間型態，既要兼顧多元意見，又必須留意權利人的話語權被稀釋。一個比較好的

比較困難的是在土地利用階段，承襲建設計畫階段無法處理的事業計畫爭 點，同時負擔後續徵收階段權利保障的壓力，處於決策參與及權利保障光譜的中 間型態，既要兼顧多元意見，又必須留意權利人的話語權被稀釋。一個比較好的