個別的程序要素分析

面對多樣化的行政任務，程序承載各式不同的目的與功能，制式化的聽證型 態雖然有助於行政機關遂行程序，卻也可能導致僵固、缺乏彈性的程序，不僅無 益於行政任務的達成，甚至可能造成程序侵蝕人民權利或公共利益的後果。因 此，雖然本文在上一節指出美國、德國及我國的主要聽證型態，但事實上聽證之 程序內涵並不完全受聽證型態所侷限，不僅理論上如此，在法制體系上，各個專 業法律也可能建構出個別的聽證制度，而不受限於行政程序法之規定。美國最高 法院就正確地指出，正當法律程序並不是一個技術性的概念，時間、地點、環境 都會影響到其內涵。⁵⁹特別是在 Mathews v. Eldridge 案提出利益衡量模式後，正 當法律程序的保障不再是全有全無的區別，而是因應不同的個案而給予不同程度 的程序保障，因此分析個別程序要素的功能與建置方式，有助於建置個別案件應 有之正當法律程序。

美國 Friendly 法官就舉出，一個公正的聽證程序，其程序要素就包含：（1）

公正裁決機關；（2）預先告知欲採之行動及其所據之理由；（3）當事人有對該行 動答辯之機會；（4）當事人得提出證據或傳喚證人；（5）知悉不利證據之權利；

58 學者認為，由於行政計畫涉及到多方權益之類型，其程序進行必須更為慎密，且相關機關之參與 對確定計畫程序有實質直接影響，因此仍應待行政命令制定後方能實施。參董保城（2006），〈行政 計畫〉，翁岳生（主編），《行政法（上）》，3 版，頁 603-604，臺北：元照。

59 美國最高法院在 Connecticut v. Doehr 案中表示 “Due process, unlike some legal rules, is not a technical conception with a fixed content unrelated to time, place and circumstances.” See Connecticut v.

Doehr, 501 U.S. 1, 10 (1991). 另外，在 Goldberg v. Kelly 案中也提到 “The opportunity to be heard must be tailored to the capacities and circumstances of those who are to be heard.” 都強調正當法律程序的內 涵，會隨著時間、地點、環境甚至是聽證當事人的能力而有所不同。See Goldberg v. Kelly 397 U.S.

at 268-269.

（6）依照程序中所提出之證據作成決定；（7）聘請律師的權利；（8）作成聽證 紀錄；（9）以書面敘述作成決定之理由；（10）程序公開；（11）司法審查。本文 為了有更整全性的說明，因此就幾個特別相關的程序要素統合，其中第（2）項 與第（5）項涉及到的是預先告知與資訊揭露的問題，第（3）項、第（4）項、

第（5）項、第（10）項與程序進行的方式有關，第（6）項、第（8）項、第

（9）項則同時指涉到聽證程序的拘束力；至於第（11）項司法審查雖屬於行政 法學的重大課題，但本文主要探討前階段聽證程序的建構，因此暫不處理。除了 上述程序要素以外，在歐陸法系時常會面臨程序當事人範圍的問題，有必要納入 討論，故最後本文將探討公正裁決機關、程序參與人、預先告知與資訊揭露、程 序進行方式，以及聽證程序拘束力這幾個程序要素面向。

第一項 舉行機關與主持人

這個問題主要來自於公正裁決機關與政治責任原則的矛盾，一方面公正裁決 機關有助於促進行政決定之公正性，但另一方面作成決定之機關應與舉行聽證之 機關同一，以確保決定機關能直接掌握當事人陳述之意見與提出之證據，並為其 決定負責。然而行政機關並非公正、獨立的司法機關，管制者的角色使得行政機 關永遠是聽證事件的「一造」，而無法超然獨立成為公正第三者。有論者認為，

公正裁決機關是聽證程序當中的關鍵要素，裁決者越公正、其他程序要素之要求 就可以稍減弱；⁶⁰亦有論者認為，公正裁決者應為正當法律程序的最低程度保 障，甚至得以取代聽證程序。

60 Henry J. Friendly, Some Kind of Hearing, 123U.PA.L.REV.1267,1279(1975).

第一款 美國行政法法官制度

行政法法官是美國法上一項特別的制度，在正式的行政裁決程序或正式的規 則制定程序，由行政法法官主持聽證程序，作為確保主持人獨立性及程序公正性 的機制，至於其制度之緣由及特性如下。⁶¹

第一目 制度的起源

行政法法官制度的形成並非偶然，而是與美國行政國家發展的脈絡有關。首 先，是複合功能委員會的出現，由於南北戰爭之後工業化國家的發展，美國鐵路 公司擁有強大的政治及經濟力量，形成不公平的運費費率結構，在政治壓力之 下，美國於 1887 年成立洲際商務委員會（Interstate Commerce Commission），結 合調查、起訴及裁決之功能，獨立於行政權的控制之外，促使私人企業之運作能 有公益之考量。⁶²而美國最高法院也要求，洲際商務委員會在進行費率裁決時，

應遵守正當法律程序的要求，但囿於案件數量眾多，難以由委員會全體或分組聽 取個案爭議，因此由委員會之職員，以聽證官（hearing examiner）之名取代委員 聽證，負責審訊、製作紀錄，並作成建議的決定（recommended decision）。⁶³雖然 一開始，這些建議的決定不具有拘束力，但隨著聽證官日趨專業，其建議的決定 也獲得委員會更多的尊重，透過聽證官與委員的密切合作，形成最終的決定。⁶⁴

其次，1930 年代新政時期的行政職權擴張，大量設置的獨立委員會使得行政 權控制的重要性日益高漲，不僅促使 1946 年通過美國聯邦行政程序法，也期待 能夠將聽證官的制度引入，改善行政程序的公正性。不過，要真正地保障當事人

61 依美國聯邦行政程序法第 556 條(b)，聽證程序主持人可以由行政機關、一個或數個行政機關之 職員，或是一個或數個的行政法法官主持聽證，但是在實踐上，正式聽證程序的主持人多為行政法 法官。PIERCE, et al., supra note 3, at 308.

62 Michael Asimow, The Administrative Judiciary: ALJ's in Historical Perspective, 20 J. Nat’l Ass’n Admin. L. Judges 157, 158 (2000).

63 Id at 159.

64 Ibid.

權利、提供公正的程序，光只是把聽證官制度化並不夠，更重要的是如何維護其 獨立性。因此最後的轉變，基於個人權利保障以及程序公正性的追求，在 1972 年，前文官委員會（Civil Service Commission）將聽證官更名為行政法法官，並 在制度上維護其人事獨立性，使得行政法法官主持聽證程序，不受行政機關首長 意志的干擾，強化而成為現在的行政法法官制度。⁶⁵

第二目 掌有之職權

依照美國聯邦行政程序法第 556 條(C)之規定，正式聽證程序的主持人，其擁 有的職權與責任，幾乎與聯邦法官在無陪審團的審判程序中相當，⁶⁶包含：（1）

主持宣誓及作成取代宣誓之書面保證、（2）依法簽發傳票、（3）裁定關於證據之 提供及接受相關證據、（4）聽取證言或命為證言、（5）主持聽證程序之進行、

（6）主持試行和解會議或與雙方協調減少爭點或採用其他爭端解決替代方式、

（7）告知當事人關於其他爭端處理方式之存在並鼓勵其使用、（8）要求參與第 6 點會議之當事人必須至少一位有權代表對爭議問題進行協商、（9）處理程序問 題、（10）依美國聯邦行政程序法第 557 條之規定作成初步決定或建議決定、

（11）採取其他機關命令或規則所授權而符合聯邦行政程序法之行為。

其中，最重要的是在聽證結束後，依照美國聯邦行政程序法第 557 條，作成 初步決定（initial decision）或建議決定（recommend decision）的權限，其內容包 含根據聽證紀錄所得之事實認定、適用法律的結論，以及作成決定或認定之內容 及其理由。⁶⁷不過，根據美國聯邦行政程序法的規定，這個初步或建議決定，僅

65 Id at 164.

66 BERNARD SCHWARTZ, ADMINISTRATIVE LAW 298 (2nd ed. 1976).

67 5 U.S.A §557 (c).

具有建議的性質，行政機關仍得重新審查，並取代或修改行政法法官所做的初步 決定。⁶⁸

第三目 獨立性的確保

從上述制度的追溯，我們可以注意到，聽證官事實上原本是隸屬於行政機關 的職員，並不具有制度上的獨立性，縱使在美國聯邦行政程序法制定之後也是如 此，依照該法第 3105 條，行政法法官隸屬於各行政機關，因此如何在制度上維 護行政法法官的獨立性，不受行政機關首長意志的影響，維護聽證程序的公正獨 立性便相當重要。

而要維持確保聽證程序的公正性，除了聽證程序主持人本身不能有立場偏頗 外，更重要的是要如何免除行政機關內部對主持人產生的政治壓力。⁶⁹因此美國 聯邦行政程序法，特別注意到行政法法官的人事獨立性，在選任資格以及薪資認 定的審查方面，都是由聯邦人事行政管理局（Office of Personnel Management）進 行，且依照聯邦行政程序法第 7521 條(a)之規定，對行政法法官之懲戒處分，必 須基於功績制度維護委員會（Merit Systems Protection Board）所規定之正當理由

（good cause），並由該委員會賦予其正式行政裁決聽證之機會，至於薪資也是由 聯邦人事行政管理局決定，因此行政法法官得免於機關內部之監督，避免行政機 關首長藉此操控行政法法官之獨立性。⁷⁰

68 5 U.S.A §557 (b).

69 在公正立場部分，美國聯邦行政程序法第 556 條(b)規定，主持聽證程序或參與第 557 條決定之 公務人員，須本於公正之立場，如本身持有偏見或其他不適格原因（disqualification），應基於忠實

（good faith）而適時、充分地提出經過宣誓之書面陳述（affidavit），該行政機關應就此一事項加以 決定，並記載為聽證紀錄的一部分。至於如何認定立場是否偏頗，美國法院目前認為，只有公務人 員在聽證程序前就個案事實所作的偏頗言論，構成迴避的事由，若係針對廣泛政策走向所作的評論，

不需要迴避。PIERCE, et al., supra note 3, at 478。

70 SCHWARTZ, supra note 66, at 296-299.

第四目 轉變與難題

從上述的討論可以看到，行政法法官的制度出現了兩個難題，首先，為了確 保行政程序的公平性，必須由公正、客觀的第三人主持聽證程序，因此如何避免 行政法法官受到機關內部的壓力，是制度上改革著力的重點；另一方面，如果我 們要求行政決策務必由公正、客觀第三人所作成，那麼行政機關就應該要依照該 初步決定作成最終決策，但實際上要為行政決策負政治責任者仍是行政機關，那

從上述的討論可以看到，行政法法官的制度出現了兩個難題，首先，為了確 保行政程序的公平性，必須由公正、客觀的第三人主持聽證程序，因此如何避免 行政法法官受到機關內部的壓力，是制度上改革著力的重點；另一方面，如果我 們要求行政決策務必由公正、客觀第三人所作成，那麼行政機關就應該要依照該 初步決定作成最終決策，但實際上要為行政決策負政治責任者仍是行政機關，那