第二章 正當法律程序作為聽證之法理基礎
第一節 正當法律程序之功能
正當法律程序源自於英國法上的自然正義法則（rules of natural justice），原本 係針對司法程序的要求，後來才擴張適用到行政程序。不過，行政程序與司法程 序之目的與功能並不完全相同，必須要思考到行政效能與廣泛公益之間的關聯 性；除此之外，程序還有人性尊嚴維護以及民主正當性強化的功能。
第一項 權利保障
英國法上的自然正義法則，內涵包括任何人不得自斷其案（Nemo judex in causa sua）以及兩造兼聽（Audi alteram partem）。1這個理念隨著英國人殖民美 洲，為各州憲法所採納，獨立建國以後的美國憲法第五增補條款及第十四增補條 款，規定未經正當法律程序不得剝奪人民之生命、自由或財產，也是在權利保障 的基礎之上，藉由憲法鎖定人類所信仰的基本價值，避免政府濫權而侵害人民權
1 湯德宗（2003），〈論正當行政程序〉，氏著，《行政程序法論》，二版，頁 8-9，臺北：元照。
益。2因此美國一開始對於行政正當程序的設計相當司法化，在侵害到個人的權利 時，應有公正裁決及聽證的機會，藉由舉行言詞聽證給予當事人陳述意見、提出 證據、傳喚證人及交互詰問的機會，最後也必須依照聽證當中所發現的事實及證 據作成決定。3
至於採取大陸法系的國家，以德國為例，於 1970 年代開始改變「重實體，
輕程序」的現象，逐漸重視到基本權利與程序之間的關聯。4尤其是在立法者以不 確定的法律概念，限制人民自由或權利時，更需要特定的程序將該限制具體化，
例如在原子能法的領域，為保障生命權與身體權，就應有相對應的行政程序，使 基本權利的限制要件得以具體化，避免基本權利的無理侵害。5
除此之外，在給付國家的發展下，基本權實現越來越仰賴國家之給付，而能 否受領給付則取決於分配給付的程序規定；另一方面，程序本身也可以發揮防禦 基本權的作用，透過程序參與而適當地主張權利。6因此基本權利的保障已不僅是 對國家權限的限制，更是憲法目標且蘊含國家對基本權的保護義務意旨，而基本 權利的實現除了傳統的防禦功能以外，更需要透過程序與組織功能加以實現，確 保基本權利的落實。7具體而言，從消極面來看，程序功能之於權利保障，在於消 極地減少基本權侵害的發生，透過事前適當程序，而將基本權侵害的機率或程度 減至最低；從積極面來看，程序功能則在於積極營造適合基本權實踐的環境，落 實人民之基本權。8
2 葉俊榮（1993），《環境行政的正當行政程序》，頁 18，臺北：自刊。
3 Richard B. Stewart, The Reformation of American Administrative Law, 88 HARV.L.REV. 1669, 1674 (1975).
4 李建良（2010），〈論基本權利之程序功能與程序基本權〉，氏著，《人權思維的承與變─憲法理論 與實踐（四）》，頁 216-217，臺北：新學林。
5 李建良，前揭註 4，頁 253-254。
6 陳愛娥（2004），〈正當法律程序與人權之保障─以我國法為中心〉，《憲政時代》，29 卷 3 期，頁 382-383。
7 李建良，前揭註 4，頁 222-223。
8 許宗力（1999），〈基本權的功能與司法審查〉，氏著，《憲法與法治國行政》，頁 200，臺北：元照。
第二項 行政效能提升
從功利的角度來看，正當法律程序是作為提升行政效能一個很好的方式。首 先是將錯誤決策的風險降到最低，透過當事人陳述意見、提出證據等程序參與，
讓作成決定所依據的重要事實更為完整。9再者，經過適當的程序可以提高政策接 受度，避免人民事後不服尋求救濟的更多成本。若主管機關有機會事先知悉並彙 整各方對於行政決定的意見與觀點，及其對於可能受影響之自身權利或利益的想 法，掌握各種價值或利益衝突的情形，且其經過充分考量各方立場的行政決策，
若能夠妥善回應各界疑慮，對於提升政策接受度也有幫助，進而強化決策的可執 行性。10就聽證而言，參與和決策的透明化不僅是對人民權利的保障，同時也是 強化行政決策效能的方式，兩者並非站在衝突的對立面。11
但要注意的是，一方面我們認知到正當程序具有提升行政效能的功能，但另 一方面也要避免過度強化其工具性，而忽略程序的本體價值。將程序視為工具性 的存在，將使得其保護利益的廣度，受限於憲法或所明確認可的基本權利；12在 保障時點上，也因工具性價值在於確保決策正確性，而容忍透過事後程序的彌補 而通過正當法律程序的檢驗。最後導致將程序視為僅具有工具價值的存在。13
9 美國最高法院法官 Burger 在 Greenholtz v. Inmates of Vebraska Penal and Cor. Complex 一案中提到，
憲法上法律程序的概念於事實發現領域的功能，在於降低錯誤決定的風險，至於具體情況中程序的 質與量是否正當，就取決於為了降低錯誤決定風險所需要的程度。442 U.S. 1, 13 (1979). 同樣將正 當程序作為工具性存在，從實證法理論的觀點來看，程序之目的在於確保行政機關將事實正確地適 用到法律。Devika Hovell, Due Process in the United Nations, 110AJIL 1, 5(2016).
10 陳信安（2015），〈計畫行政程序中之公眾參與－以德國法制為中心〉，《輔仁法學》，50 期，頁 302、
304-307。
11 Susan Rose-Ackerman & Peter L. Lindseth, Comparative Administrative Law: Outlining a Field of Study, 28 WINDSOR Y.B.ACCESS TO JUST. 435,441-443 (2010).
12 美國憲法第五及第十四增補條款中的正當法律程序，明文規定其適用對象為生命、自由與財產；
我國雖然因為正當法律程序未明文化，但仍然有可能在工具說的解釋下，而僅保護憲法明文保障的 基本權利，排除其他更廣泛的利益。
13 葉俊榮，前揭註 2，頁 14-16。
第三項 行政權正當性強化
從傳統的傳送帶理論、專業模型，我們可以看到行政權正當性來自國會的論 證開始動搖，而有必要透過正當程序強化行政權的正當性。
第一款 傳送帶理論（the transmission belt theory）
行政權的正當性，原本主要建立在民選國會的監督上。依照傳送帶理論，行 政權之任務在於實現立法者所制定之政策，透過立法者的授權而取得行政權行使 之正當性。14因此，行政法學理上強調法律保留原則、法律優位原則、授權明確 性原則等等，法院也藉由這些原則審查行政權是否逸脫立法者之授權範圍。15然 而事實上，縱使立法者界定受權範圍，行政機關仍必須要透過裁量與解釋才有可 能有效實行政策；特別是隨著管制事務複雜化，更仰賴行政機關的專業，立法者 僅能制定寬鬆的、模糊的授權規定，由行政權自行建構出管制內容。16縱使在傳 統的管制領域，立法者對於行政權執行政策工具的選擇、標準的制定，以及政策 價值間的優位順序與選擇，都難以透過法律給予明確的指示，因此以傳送帶理論 建構行政權之正當性，便受到很大的挑戰。17
第二款 專業模型（the expertise model）
隨著行政管制任務的複雜化，在專業模型的論證之下，對於具體的管制事項 只有行政機關結合最多專業人才與資訊，因此最適合執行管制任務。18立法者之 授權不應過度僵化，法院審查時也應採取自制的立場、尊重行政權之決定，讓專
14 Stewart, supra note 3, at1671-1676.
15 葉俊榮，前揭註 2，頁 24-25。
16 Mark Seidenfeld, A Civic Republican Justification for the Bureaucratic State, 105 HARV.L.REV.1511, 1517-1518 (1992).
17 葉俊榮，前揭註 2，頁 24-25。
18 Stewart, supra note 3, at1684.
家組成的行政機關有更大的決策空間以追求公益。19行政機關秉持其專業與經驗 執行權限，不會像國會受到利益團體或是政治的壓力，因此在解釋法律及行使裁 量權限時，可以達到價值中立（value-neutral）的效果。20不過事實上，行政機關 的決策不可能是價值中立，選擇本身就是一種政治性的決定，行政機關所追求的
「公益」就是各種價值的取捨。21特別是在公益的追求上，社會福利與經濟發展 可能是相衝突而必須擇一，暴露出專業模型下行政機關作為客觀決策者假設的矛 盾。22除此之外，在實踐上也可以發現，專業的行政機關並不能完全地解決各種 經濟、社會衝突問題，官僚心態與父權心態，使得專家無法平實地聽取人民意 見，造成專家政治中的管見（tunnel vision）或無能（trained incompetence），甚至 形成專家專制的現象。23
第三款 多元民主（pluralistic democracy）觀點
傳統的自由主義觀點認為，民主正當性來自於民選的國會代表以及政治首 長，但從上述可以看到國會與行政權之間的「傳送帶」並不堅實，必須要有其他 方式限制行政機關之裁量權限，避免濫權恣意而侵害人民權利。多元主義的觀點 在這個認知之上，認為公眾（the public）是由不同的政治行動者所代表，因此行 政機關的任務在於建構一個讓利益團體參與的決策程序，達到協商與妥協的結 論，同時也能夠自利益團體中獲得更多專業知識或經驗，形成正確的行政決策；
而在實踐上，也可以發現多數時候影響行政決策的因素，也係來自於利益團對於 國會或行政機關所施加的壓力，因此一個透明化的程序，讓利益團體對行政機關 的遊說浮上檯面就很重要。24然而這樣的民主觀點也帶來幾個困境，第一個是行
19 葉俊榮，前揭註 2，頁 25-27。
20 Seidenfeld, supra note16, at1518-1519.
21 Id. at 1520.
22 Stewart, supra note 3, at 1682-1683.
23 葉俊榮，前揭註 2，頁 28。
24 RICHARD J.PIERCE, SIDNEY A.SHAPIRO &PAUL R.VERKUIL, ADMINISTRATIVE LAW AND PROCESS 26-27 (4th ed. 2004).
政機關被利益團體俘虜（capture）的現象，因為長期與特定的利益團體合作或溝 通，使得其政策為某一特定族群之利益服務，行政機關公益的追求大打折扣。25 另一個問題則是，不同的利害關係人所擁有的資源都不同，未必能夠公平且充分 地參與程序，特別是在主要以志願者所組成的團體，更有搭便車效應（free-rider effect）而無法募集到足夠的人力與資源，這都影響到各個利益團體是否能夠平等 參與程序。26最後，若利益團體的偏好與社會正義背道而馳，多元民主觀點也無 法阻止這樣的事情發生，特別是我們無法排除利益團體藉由壓迫、賄賂的手段影 響決策，而仰賴多數決、影響力大的利益團體之偏好做成決策，將導致社會少數
政機關被利益團體俘虜（capture）的現象，因為長期與特定的利益團體合作或溝 通，使得其政策為某一特定族群之利益服務，行政機關公益的追求大打折扣。25 另一個問題則是，不同的利害關係人所擁有的資源都不同，未必能夠公平且充分 地參與程序，特別是在主要以志願者所組成的團體，更有搭便車效應（free-rider effect）而無法募集到足夠的人力與資源，這都影響到各個利益團體是否能夠平等 參與程序。26最後，若利益團體的偏好與社會正義背道而馳，多元民主觀點也無 法阻止這樣的事情發生，特別是我們無法排除利益團體藉由壓迫、賄賂的手段影 響決策，而仰賴多數決、影響力大的利益團體之偏好做成決策，將導致社會少數