一九四五年一月一日蔣介石發表文告，聲明：「不必等到戰後，一俟反攻基 礎確立，即召開國民大會制頒憲法，還政於民。」71 一九四七年一月一日國民 政府明令公佈「中華民國憲法」及「憲政實施之準備程序」。72 然而，隨著國共 政治協商失敗，內戰再起，國民政府隨即在同年七月五日發佈訓令宣告全國總動 員，「以戡平共匪叛亂，掃除民主障礙」。73 由此，十二月二十五日，中華民國 開始實施的憲法，74 已混雜著戰時體制的性質。其後，國民黨所主導的中華民 國政府在國共內戰中失利，為穩固未來的反攻基地，臺灣省政府主席兼警備總司 令部總司令陳誠乃於一九四九年五月十九日宣告自二十日零時開始「全省戒 嚴」。75 戰後臺灣的統治體制乃進入憲政、動員戡亂及戒嚴三位一體的非常時 期。再者，國民黨在中國共產黨一步步的進逼下，最後只能退守台澎金馬，臺灣 省又從地方升格為中央，且統治區域只比原來多了金馬二縣。先前本文已針對在
「結束黨治、實行憲政」的基礎上，勞動基本權如何發展作了說明，此一部分主 要針對戰後台灣在動員戡亂、戒嚴的體制下，及由地方升格為中央窘境下，勞動 權的行使受到什麼樣的限制與遭到什麼樣的困境加以分析，以勾勒出戰後臺灣勞 動基本權的面貌。
1.動員戡亂下的勞動基本權
一九四七年七月四日，國民政府委員會第六次國務會議通過實行全國總動
70 另外，此次修正還將加入工會視為工人之「權利與義務」（第十二條）。「立法院法律系統」，
網址：http://lis.ly.gov.tw/lghtml/lawstat/version/01132/01132371210.htm(2004/11/30)。
71 簡笙簧主編，《中國近百年憲政大事年表》（臺北：國史館，1992），頁 144。
72 國民政府令，《國民政府公報》第 2715 號（1947 年 1 月 1 日），頁 1-12。
73 府令，《臺灣省政府公報》一九四七年秋字第 18 期（1947 年 7 月 21 日），頁 275。
74 簡笙簧主編，《中國近百年憲政大事年表》，頁 179、181。
75 佈告，《新生報》1949 年 5 月 21 日，第一版。
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員。76 全國總動員後，政府即可在「國家總動員法」的授權下，管制調配全國 的物資，及可能影響物資調配的事物。「國家總動員法」頒佈於一九四二年三月 二十九日，其頒佈的目的在於戰時集中全國之人力物力，加強國防力量，以「貫 徹抗戰目的」。該法對勞動權的限制主要在第十四條及第二十三條：77
第十四條 本法實施後，政府於必要時得以命令預防或解決勞動糾紛，並得 對於封鎖工廠、罷工、怠工、及其他足以妨礙生產之行為嚴行禁 止。
第二十三條 本法實施後，政府於必要時得對人民之言論、出版、著作、通 訊、集會、結社加以限制。
該法對集會結社及勞工權益的限制，明顯有違即將實行的憲政體制對人權的保 障。而為解決兩者間的衝突，國民政府乃進一步在一九四七年七月十九日頒佈「動 員戡亂完成憲政實施綱要」。該綱要第十四條規定：「人民基本權利，均應切實尊 重，妥為保障，除因動員戡亂所必須之各種法令必須切實施行者外，任何法外侵 擾行為，均應嚴行防制。」78 簡單來說，該條文雖重申必須保障人民的基本權 利，但也同意必要時政府得加以限制。而在該法條的授權下，上述對勞工團結權 及爭議權的限制皆施行於戰後臺灣。更甚者，該綱要還更進一步規定「凡怠工、
罷工、停業、關廠及其他妨礙生產及社會秩序之行為，均應依法懲處」（第五條）。 另一方面，雖上述法令已限制勞工的團結權及爭議權，但是仍無法避免勞資 糾紛的產生。因此，為了迅速解決勞資間的爭議，國民政府乃進一步於一九四七 年十一月一日公布「動員戡亂期間勞資糾紛處理辦法」。透過該辦法，政府可於 工礦交通公用事業發達之處，設置「勞資評斷委員會」，處理「關於工人待遇調 整事項」、「關於勞資糾紛之緊急處理事項」及「關於交通公用事業及公營事業勞 工糾紛之處理事項」（第三條）。亦即將「勞資爭議處理法」中的「調解」與「仲 裁」兩階段的處理模式，縮簡為由「勞資評斷委員會」直接處理。再者，在該委 員會的組成成員中，並未納入勞資爭議當事者的代表，而是由勞資雙方的地方主
76 府令，《臺灣省政府公報》一九四七年秋字第 18 期（1947 年 7 月 21 日），頁 275。
77 《臺灣省政府公報》1947 年冬字第 60 期（1947 年 12 月 11 日），頁 938-939。戰後初期，有 鑑於該項法規是為適應戰時需要而訂，曾決議將其逐步廢止。《大公報》，1946 年 1 月 29 日，第 2 版。
78 《臺灣省政府公報》1947 年秋字第 38 期（1947 年 8 月 12 日），頁 594-595。
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管機關「縣市政府」選任委員負責處理勞資爭議事件（第四條），勞資雙方對該 委員會的裁決亦不得表示不服，否則將會受到懲處（第八條）。79
2.戒嚴體制下的勞動基本權
一九四九年五月十九日，臺灣省政府主席兼警備總部總司令陳誠頒佈戒字第 一號，宣告自二十日零時開始「全省戒嚴」，並明列戒嚴期間規定及禁止事項。
其中關於勞動基本權者有「嚴禁聚眾集會、罷工、罷課及遊行請願等行動」一項，
並對「罷工、罷市、擾亂秩序者」，明令依法處死刑。80
除此之外，臺灣省警備總司令部更於一九四九年五月二十八日公布「臺灣省 戒嚴期間防止非法集會、結社、遊行、請願、罷課、罷工、罷市、罷業等規定實 施辦法」。該辦法首先賦予警備總部等軍憲警單位，管理戒嚴時期相關集會遊行 事務的權力。其次，規定凡經政府核准之各社團非經許可並派員指導者，一律禁 止集會。而凡未經政府許可之各社團，均為非法團體，一律禁止。亦即各人民團 體需經政府許可才可成立，而除非在政府的監控下，不得集會。再者，規定各工 廠工人不得罷工，商店及店員不得罷業或遊行及其他擾亂公安情事，再度限制勞 工罷工權的行使。最後，規定各地如發現集會、結社、請願、遊行、罷工、罷市 等等行動，各當地戒嚴司令應即將經過情形及處理詳情呈報警備總部核備，亦即 由警備總部主控臺灣內部的集會結社事件。81
3.從地方變中央：「工會法」的適用問題
一九四七年六月十三日國民政府修正公布的「工會法」，賦予工人組織全國 總工會的權利，其後全國總工會也順利於隔年四月成立。依據「工會法」第五十 條規定(1949)：各省總工會、院轄市總工會及各業工會全國聯合會，經二十一個 單位以上之發起，得呈經社會部核准，組織全國總工會。亦即，全國總工會至少 是由全國各地二十一個發起組成，其所選出的理監事亦來自全國各地。理監事任
79 「動員戡亂期間勞資糾紛處理辦法」第八條規定：勞資評斷委員會之裁決，任何一方有不服 從時，主管機關得強制執行，其情節重大者，並得依照「妨害國家總動員法懲罰暫行條例」懲罰 之。《國民政府公報》第 2971 期（1947 年 11 月 4 日），頁 7。
80 《臺灣新生報》，1949 年 5 月 21 日，第 1 版。
81 《臺灣新生報》，1949 年 5 月 28 日，第 5 版。
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期兩年，連選得連任，但連任人數不得超過三分之二。中央政府遷台後，其統治 領域僅剩台澎金馬，亦只有這些地方能進行理監事的改選，全國總工會乃面臨和 中央民意代表改選一樣的問題，即要不要改選？又要如何改選？
依據「工會法」第十七條規定，「工會理事、監事任期兩年」，當一九四八年 四月全國總工會（簡稱全總）成立，至一九五○年全總在台北正式復會，82 其 實已面臨理監事須依法改選的情形，但相關單位卻未對此提出對策。直至一九七 五年，因原選出之理監事出缺甚多，才為因應實際需要，比照「商業團體法」的 規定，修改「工會法」。83 一九七五年五月二十一日，總統頒佈修正後的「工會 法」。該法第五十七條規定，「凡全國性工會，因國家有重大變故，無法召開全國 會員代表大會時，除原選之理、監事，仍應行使職權外，其理、監事之缺額，得 經主管機關核准，由可能集會之下級工會補選充任之」。首先，該法條將於一九 四八年選出的理監事代表，得繼續行使職權的權力法條化，給予其法律層級的授 權。再者，該法也賦予理監事缺額，得由臺灣地區的下級工會補選的機制，提供 臺灣實際運作的工會成員得進入全總的可能。84
然而，無論在「工會法」修訂前或修訂後，在台灣復會的「全國總工會」， 或是戰後才在台灣成立的各級工會組織，基本上還是由國民黨所掌控。俞行健一 九七七年所做的研究指出，台灣各縣市以上總工會之理事長、總幹事及台灣省總 工會、全國總工會之理、監事皆為中國國民黨員。而王素琴在一九八一年，以台 灣省產業工會聯合會為對象所做的研究亦指出，二十三位現任理事長清一色為國 民黨員。基本上，各層級工會理、監事選舉按例皆由國民黨生產事業黨部提出名 單，投票只是黨部指導監督嚇得行事手段。依據國民黨制定的「生產事業黨部提 名各級工會選任幹部及主要聘派幹部遴用管理辦法」第七條第一項規定，「各廠
（場）礦產業工會理、監事，及常務理、監事候選人，由區黨部提出人選，報經 支黨部審查，並協調同級社政及相關事業單位主管同志意見後，簽請主任委員核 定」。亦即工會幹部的人選必須透過黨、政、資的協調認可，才可產生。而透過 王慧君對公民營產業工會的研究亦可發現，至一九八一年二百四十四位工會理事
82 全國總工會網頁：http://www.cfl.org.tw/about/?webtitle=info(2004/10/25).
83 委員會紀錄，《立法院公報》第 64 卷第 36 期（1975 年 5 月 3 日），頁 1。
84 《總統府公報》第 2888 號（1975 年 5 月 21 日），頁 1-3。
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長樣本中，本身為中級以上管理階層（廠長、經理、主任、課長、組（股）長等）
長樣本中，本身為中級以上管理階層（廠長、經理、主任、課長、組（股）長等）