行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
戰後台灣勞動基本權歷史發展之研究
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC92-2411-H-004-020- 執行期間： 92 年 08 月 01 日至 93 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學歷史學系 計畫主持人： 薛化元 計畫參與人員： 楊秀菁 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 93 年 12 月 23 日
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摘 要
本計畫主要從歷史學的角度出發，探討戰後臺灣勞動基本權的發展。過去關 於臺灣學界對勞動權的研究可說非常豐富，然而，在整個戰後臺灣勞動基本權的 發展，不論從法令制度來看，或從勞工運動來看，都仍欠缺歷史性的探討。因此， 本研究首先希望透過政府出版品，如《國民政府公報》、《總統府公報》以及《省 政府公報》的瀏覽，重塑臺灣勞動法體系的演變。關於戰後臺灣勞動法體系的起 源，可追溯到一九四五年以前國民黨在中國大陸時期的統治經驗。戰時所制定的 勞動三法「工會法」、「勞資爭議處理法」和「團體協約法」都於戰後在台灣施行。 其中，一九三○年制定的「團體協約法」更是沿用至今未曾修改。因此，本研究 計畫從國民政府時期著手，探討勞動法體系的建立。其次，本研究也將探討臺灣 勞工意識的啟蒙與發展。這方面可分為兩個部分，第一部份，為臺灣勞工意識的 啟蒙，這部份可追溯到日治時期臺灣左翼思想的發展。因此，本研究將花一部份 的時間與篇幅，探討日治時期臺灣左翼思想的發展，與勞工意識的啟蒙。第二部 分，為戰後臺灣勞工意識的發展，這部份主要探討八○年代以降臺灣勞工運動的 發展及訴求，以勾勒出戰後臺灣勞工及勞工組織，在國民黨的特殊統治之下，衍 生出怎樣的勞工意識與訴求。本計畫預計一年完成，希望能建立戰後臺灣勞動基 本權發展的年表，及勾勒出戰後臺灣勞動基本權發展的梗概。 關鍵字：勞動基本權、團結權、團體協商權、爭議權•2•
Abstract
By employing a historical perspective, this project attempts to explore the development of the labor right in Taiwan since 1945, especially the right to organize, the right to bargain collectively, and the right to strike. This project based on three kinds of data: the fist is the periodical published by Taiwan Governor’s Office and the KMT government, the second is the important meeting records of the KMT, and the latest is the reports in the newspapers during this period. From these data, we can hold the formation, the role in the government policy, and the development of the labor consciousness in Taiwan.
This project consists of three parts. The first will analyze the development of left-wing thought in Taiwan. It can trace back to the Japanese Colonial Period. The second part will analyze the development of the labor law in Taiwan. It can trace back to the history of the KMT in Mainland China from 1924 to 1945. The labor law made in Mainland China was used in Taiwan, since KMT government took over Taiwan in 1945. The latest part will discuss the development of the labor movements since 80s. It will spend one year in finishing this plan. First, the major work is to establish a chronology base on the President’s Office Bulletins and the Provincial Government Bulletins. Second, we will focus on the content of the labor law and the argument of the labor movements, and analyze which kind of labor right was controlled by the government in different periods and which argument is emphasized. After one year’s research, we can grasp the changing process of the labor law, and the development of the labor right in Taiwan.
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目 次
一、序言...5 （一）研究目的及重要性...7 （二）有關本計畫現有之研究概況及詳述...9 （三）研究方法、進行步驟與執行進度...14 二、勞動基本權的法律根源：國民政府時期勞動三法的制定與修訂...17 （一）國民黨第一次改造前的勞工政策...18 （二）國民黨第一次改造後的勞工政策...21 （三）國民黨清黨後的勞工政策...25 （四）勞動三法的制定與演變...28 （五）戰時體制下的勞動三權...33 三、戰後臺灣的勞動基本權...36 （一）國民政府的接收與勞動三法的移植...36 （二）非常時期的勞動基本權...38 （三）國民黨的勞工政策...42 四、工會的自主化...45 （一）臺灣勞工法律支援會的發展...45 （二）國營事業工會自主：以石油工會為例...48 （三）民營企業工會的自主：以大同工會為例...50 （四）工會聯合組織的發展...54 五、爭議權的回復與其困境...58 （一）「勞資爭議處理法」的修訂...58 （二）苗客事件與二法一案大遊行...60 （三）基客事件與三法一案大遊行...62 六、結論...65•5•
戰後臺灣勞動基本權歷史發展之研究
一、序言
就人權理念的歷史發展而言，大體上可分為三個重要的階段。首先，從近代 人權理論發展的歷史脈絡切入，「人生而自由」的天賦人權主張是其思想的重要 源頭與基礎。而立基於「自由權」的人權概念，主要目的在保障人民免於國家權 力的侵害，是最狹義也是最根本的基本人權，是十八世紀末、十九世紀以降近代 「立憲主義」國家所保障的人權內涵，也是其後建構其他人權主張不可或缺的要 件。有學者將之稱為「第一代人權」。1 十九世紀末、二十世紀初，鑒於古典自由權所建構的經濟制度下，政府對私 人資本與私人領域採取放任、不干涉的態度，造成資本主義下資產累積不受限 制，貧富差距擴大的問題，為解決此一問題，保障個人生存的基本條件，各國逐 漸建立起各種社會福利及社會安全制度，提供社會權形成與發展的契機，其中又 以 1919 年德國威瑪憲法將社會權列為憲法保障的人權內涵，最具劃時代的意義。 社會權是為了解決自由放任經濟體制下，所造成的弊病與矛盾，並進一步使 人權保障更為具體與實際，為「第二代人權」的主要內涵。社會權的保障，主要 包括以生存權為核心所包攝的學習權、工作權，以及勞動基本權（或稱勞動三 權）。至於從戰後直到目前仍在發展中的「第三代人權」，主要以「集體人權」為 核心，如住民文化權、環境權、發展權皆屬於此一範疇。 如前所述，在十八、九世紀的自由主義思想下，國家的任務只是在消極的排 除對個人生存及權益的侵害，因此而有「守夜人國家」或「夜警國家」的形容。 當時的基本人權理念也是以自由、平等為中心，主要在保障人民免於國家權力的 侵害，因此當時所爭取之「自由權的基本權」，主要乃是「免於國家權力干涉的 1 筆者有關人權發展的初步瞭解多得力於薛化元、周志宏、曾妙慧，〈國家人權紀念館教育文化 與勞動權主題館展示規劃研究案報告書〉（2003 年 1 月，未刊槁），及薛化元等著，《戰後臺灣人 權史》（臺北：國家人權紀念館籌備處，2003）。•6•
自由」(Freedom from State)，著重防止國家機關侵害人權的側面。然而，社會權 （或稱為社會基本權，Sozialgrundrechte）則有所不同，是以作為一個「人」之 立場，要求國家必須建立具有保障人民基本生存所需之社會福利制度，並提供必 要生活服務，使人民生活能符合起碼的人性尊嚴，進而追求幸福與快樂。因此， 社會權強調人民可以請求國家積極地作為，以保障其權益的一種權利，在某種意 義下，社會權是受益權的一種。但社會權與一般強調的司法受益權仍有所不同， 乃是要求國家必須在行政與立法上採取應有的積極作為，以保障人民日常生活的 尊嚴。因此，相對於自由權被稱為「from」的權利，有的學者則認為社會權是「to」 的權利。 至於社會權的形成，則與資本主義社會所造成之各種社會問題有密切關係。 十八、九世紀基於經濟領域自由放任的思想，強調自由競爭，造成資本主義體制 下的資本集中與貧富差距擴大。不僅貧者無立錐之地，富者勢可敵國。社會階級 的分化與階級的再製（re-produce），使得窮者恆窮、富者益富。僅僅強調對古典 自由權的保障，受雇者根本無力與資本家爭取合理的勞動條件，反而成為富者得 以壓榨窮人的制度，一般大眾也無法享有真正的自由與實質上的公平，造成嚴重 的社會問題以及社會衝突。有鑒於過度強調資本主義自由放任經濟的弊病，各種 改革的聲音及社會主義思想逐漸浮上台面，而各國也逐漸建立起各種社會安全制 度，提供了社會權形成與發展的契機。此時，以傳統自由權為基礎之近代市民法 的理念，已逐漸喪失其倫理性與社會妥當性之基礎，因而促進了法秩序的全面修 正，為了矯正此種與社會脫節的市民法原理，作為正視社會現實，以活生生的具 體人類為權利主體的基本人權，即社會權，因而產生。2 實際上，社會權早在十八世紀末期，就有發展的徵兆，一七九三年的法國憲 法第二十一條中便曾規定：「公共救助是神聖的義務。社會對於不幸的公民負有 提供其工作，或對於不能勞動的人提供生活所需，以維持其生活之義務。」此一 條文乃是對於國家義務的規定，而不是將之視為人民的權利，但已有國家必須提 供人民生活照顧的意涵。可惜此一憲法規定僅曇花一現，在法律制度層面也沒有 產生具體的影響。直到一九一九年德國的威瑪憲法，社會權之規定才真正被納入 憲法中加以保障。然而，社會權在人權體系的落實，必須修正原有經濟自由及所 2 許志雄等著，《現代憲法論》（臺北：元照出版公司，2002），頁 197。
•7• 有權神聖不可侵犯的傳統自由權觀念，使財產權能夠相對化、社會化。對此，在 威瑪憲法第一五三條第一項之規定：「所有權負有義務。其行使必須同時有益於 公共福祉。」即是將所謂的所有權相對化、社會化的制度設計。 除此之外，社會權之出現也受到俄國社會主義革命之重要影響，由於一九一 七年俄國社會主義革命成功，隨後並制定了蘇聯憲法。這對於當時的德國，乃至 西方資本主義體制造成了極大的衝擊與壓力，特別是德國如何避免階級性社會主 義革命的發生，成為重要課題，威瑪憲法的設計則是以資本主義為前提下進行社 會化的嘗試。 另一方面，社會權依其性質，可以區分為兩種類型：第一，是「由下而上的 社會權」：是指利害關係者為了保障其權益並爭取改善其地位，經過自身的努力 抗爭所獲得的權利，此時國家權力之介入，只是輔助性質，並非主導之力量，例 如以勞工為中心的集體權利（勞動權）即屬之；第二，「由上而下的社會權」是 指由國家直接積極介入保障的權利（例如：生存權、教育權等）。而從各國社會 權發展的歷史來看，似乎亦可看出分屬於「由上而下」及「由下而上」兩種不同 的發展的模式，威瑪憲法體制下之德國即屬前者；法國與義大利則屬於後者。3
（一）研究目的及重要性
本計畫係筆者針對戰後台灣民主憲政發展研究的一環，也是以過去筆者的研 究成果作為基礎，進一步延伸至社會權發展課題的起點。基本上，民主憲政的研 究，多著重在政治體制部分，而實際上根據近代「立憲主義」（Constitutionalism） 的精神，對人權的保障更是民主憲政體制不可或缺的要件。去年筆者以表現自由 中的新聞自由作為主題，而且也有初步的成果。今年則擬以戰後台灣勞動基本權 的歷史發展之研究作為計畫主題，並將之置於台灣人權發展的歷史系譜中進行討 論，而此一人權歷史的研究面向，也是過去國內勞動基本權研究範疇中為數較少 的部分。 本計畫的重心主要是擺在一九四五年以後，臺灣勞動權的發展上，其中又以 「勞動基本權」為主要的探討核心。在探討勞動基本權一語的定義與範圍時，首 3 許慶雄著，《社會權論》（臺北：眾文圖書股份有限公司，1991），頁 158。•8• 先必須先釐清勞動權的意義。勞動權從字面上來看可解釋為，勞動者所擁有的權 利，即具有工作能力者的固有權利，但此解釋太過籠統。中華民國憲法第一百五 十二條規規定：「人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會」，在現代民 主政治體制下，由於政府負有保障人民生存權的責任，從最廣義的角度而言，所 謂勞動權可解釋為，當具有工作能力的國民無法在私人企業就職時，有權向國家 要求工作機會，若國家無法提供工作機會時，可向國家請求相當的生活費用之權 利。 類似中華民國憲法的規定亦見於各國憲法中，如日本國憲法第二十七條中明 訂：「全體國民皆有工作的權利與義務」。世界人權宣言第二十三條中亦明定「 人 人有權工作，自由選擇職業、並受公正和合適的工作條件並享受免於失業的保 障」。所謂「工作的權利」（工作權，the right to work），從世界各國的歷史脈絡 來看，特別是德法兩國，是屬於勞動權（Recht auf Arbeit , droit au travail）概念 下的副次概念。若從法學的觀點來看，勞動權主要是指個人有權向國家要求提供 工作機會的權利，屬於公法上的權利。但勞動權除了法學領域之外，社會經濟思 想、社會政策與政治等各種領域中皆屬重要課題，一般勞動權一語大多被用來表 達「有權要求國家提供工作機會」的概念，為「思想上的勞動權」。4 但思想上 的勞動權並不意謂伴隨著一定的制度模式，思想上的勞動權主要用在論述失業勞 工有權向國家要求工作機會或失業期間的生活保障時。換言之，思想上的勞動權 的定義範圍過大且籠統，很難成為具體的權利。 相對而言在概念與範圍上較為具體的勞動權，是指勞動基本權，即團結權、 團體交涉權與爭議權等三種權利，又稱勞動三權。此三種權利是保障勞工的生存 與維護工會運動自由的最重要基礎。 如上所述，社會權的發展可分為兩類：「由下而上的社會權」與「由上而下 的社會權」。臺灣戰後的勞動法系，主要是承繼國民黨政府在中國大陸所制定的 勞動法令而來，其重要者有三：「工會法」、「勞資爭議處理法」和「團體協約法」。 而台灣於戰後初期，在陳儀所執掌的行政長官公署體制下，依其所發佈的「人民 團體組織臨時辦法」，規定過去已成立的團體要繼續存在，和新人民團體的成立， 皆須向民政處和國民黨省黨部聲請，讓臺灣的人民團體的發展又回到原點。另一 4 內野正幸，《社會權歷史的展開－勞動權中心》（東京：信山社，1992），頁 81-83。
•9• 方面，臺灣知識份子在日治時期，對臺灣左翼思想的啟蒙與推動，經過日治後期， 總督府對左翼人士的打壓，與一九四七年「二二八事件」後，國軍對臺灣本土菁 英的掃蕩，以及一九四七年宣布動員戡亂以後，國民黨政府對左翼思想長達四十 年的壓制，讓臺灣發展「由下而上」的勞動基本權已成為不可能的任務。因此， 戰後臺灣勞動基本權的發展，乃是在一個已經編織好的的勞動基本權大網裡面進 行的，而更甚者，這個大網還是在戰時就已經編好的，跟臺灣本身勞動基本權的 發展並沒有任何的融合與修正。也因此，戰後臺灣的勞動基本權的發展，就如黃 越欽所述： 這三項權利無法連貫，形成割裂而互不相關聯狀態：依工會法成立之工會 並不以訂定團體協約為主要職務，不務正業為數甚多，職業工會成為勞保 工會即為明顯之例證，而不明工會為何物者亦不乏其例，以致鬧出工會章 程中加入反民營化條款之怪現象；依團體協約法成立之團體協約，不但毫 無協約自治之作用，反而成為國家統合主義產物—勞動基準法—的影子； 依勞資爭議處理法之規定，勞工事實上永遠不曾合法罷工過，也永遠沒有 機會罷工。 因此，本計畫的目的，即試圖從法規面著手，從法令制定或修正的時代背景、 政府政策及制定過程開始，以求瞭解各項法令的產製意義與內涵。並配合各個時 代有關勞動權的論述、要求，如民意機關所提出的相關人權訴求等，以及一九八 ○年代已降，各個社會運動所提的修法訴求，以瞭解戰時所制定的勞動三法，以 及戰後國民黨政府在戡亂、戒嚴體制下對勞動基本權的限制，對臺灣勞動基本權 發展的箝制，與勞動三法在台灣施行時的所遇到的問題等。再輔以戰後國民黨的 社會控制體制，以試圖解答為何在臺灣工業化的發展中，國民黨政府得以長期的 壓制勞工運動，又為何在解嚴前後，這股壓制的力量，又在短期間內瓦解。而在 法令限制與社會控制的兩面夾攻之下，臺灣勞工意識與勞工運動的發展與訴求， 又受到怎樣程度的影響。
（二）有關本計畫現有之研究概況及詳述
戰後台灣學術界有關勞動基本權的著作非常豐富，不過，針對台灣勞動基本 權發展進行歷史性的研究則為數不多。基本上針對既有勞動基本權相關研究內容•10•
加以分類，概可分為下列幾類：第一，對台灣勞動體制的探討。對台灣勞動體制 的探討，為任何探討到戰後台灣勞動法體制，及勞工運動發展，所不可不討論的 議題。而在這方面，大多數的研究（不論有無直接指涉），都採取「勞動統合主 義」（Corporatism）的概念來討論戰後台灣的勞動體制。西方學者 Wiarda 對統合 主義所下的定義為：「一種社會和政治的組織體系(a system of social and political organization)。在這體系中，一些主要的社會團體和利益（勞工、企業、農民、 軍方、族群、氏族或恩侍團體、宗教組織）全都統合到政府的體系中，經常是以 一種壟斷的基礎，且基於國家的指導、定向、保護和控制，而達到協調性的國家 發展」。該主義與「官僚威權體制」（Bureaucratic-Authorianism）為一九七三年以 來，研究開發中國家的學者，用以分析檢討拉丁美洲國家特定經濟發展階段下（如 由進口替代轉為出口導向），國家、政府與民間社會（特別是勞資關係領域）的 關係，以及民主政治的相關問題，所採用的理論。之後，該項理論也被沿用到「東 亞」相關開發中國家的研究。 然而，就如許多研究所探討到的，戰後國民黨政府對勞動基本權的控制，並 非僅透過行政程序和法律規劃，更多的控制力量是來自於國民黨各級黨部對工會 的控制，形成所謂的「官製工會」。如在王振寰、方孝鼎的〈國家機器、勞工政 策與勞工運動〉一文，將國民黨政府控制對勞資關係的干預分為「外部干預」和 「內部干預」兩個部分。「外部干預」為國民黨政府所制訂的「勞動基準法」、「工 會法」和「勞資爭議處理法」等。而「內部干預」則是受國民黨政府直接控制的 國民黨幹部及情治人員，非正式地在生產單位中運作，所加諸於工會的干涉力 量。而在吳昱賢的〈「派系 分類」與政治運作——以台灣石油工會為個案的研 究〉一文中，則指出工會幹部的產生，都必需經由產業黨部認可。而參與工會幹 部選舉的人選，又通常是要升等或升官的成員。因此，在國民黨看管下的工會， 並不代表勞工，而僅是政府或國民黨政策的傳聲筒。更甚者，還有員工以為，工 會是幫國民黨收黨費、發放紀念品的地方。 因此，以「統合主義」作為詮釋戰後台灣，尤其是戒嚴時期的勞動體制是否 恰當，仍值得進一步的討論。再者，過去關於國民黨對工會或勞工運動的控制， 大多僅止於國民黨內部勞工政策的闡述，如一九五一、六五年年的「中國國民黨 現階段勞工運動指導方案」等，而鮮少涉及實際的運作情形。唯有在少數針對特
•11• 定工會所做的研究，如黃玟娟的〈內部勞動市場、社區與工會的自主與轉變：以 高雄煉油廠為例〉和吳昱賢的〈「派系 分類」與政治運作——以台灣石油工會 為個案的研究〉等個案性的研究，才有觸及到國民黨黨組織對工會的運作。由此 可見，政策面與實務面的結合與相互比對，仍有研究的空間。 第二，對台灣勞工運動或勞工組織的探討。這一部份也是相關學術性論著， 尤其是博碩士論文所最常探討的主題。就勞工運動這個議題而言，有李建昌的〈80 年代的台灣勞工運動—結構與過程的分析〉、楊晴輝的〈台灣光復的勞工運動— 反省與探索〉、梁雅慧的〈戰後台灣勞工運動研究（1945-2000）〉、孫登貴的〈解 嚴後台灣勞工運動之研究：以工會為中心〉和徐光正的〈台灣勞工運動的基本性 格和趨勢〉等論文。在勞工組織部分，有吳昱賢的〈「派系 分類」與政治運作〉、 李榕平的〈工會動員的整合與分裂：電信員工自主工會運動之探討〉、梁偉成的 〈白領勞工的階級認同和工會參與：台北市銀行員工會運動之研究〉和陳永昇的 〈我國工會聯合組織之研究〉等論文。以及何雪影的《台灣自主工會運動史， 1987-1989》、林宗弘的〈打拚為尊嚴：大同工會奮鬥史〉和翁佳音譯註的《台灣 社會運動史：勞工運動、右派運動》等專著。 上述的論著，大都以一九八四年七月三十日「勞動基準法」的施行，作為戰 後勞工意識啟蒙的起點。並以一九八四年勞基法實施到一九八七年間，做為台灣 勞資衝突上，第一次數量的高峰。而隨著一九八七年解嚴改革的氛圍，以及國際 勞工組織和學者專家、民意代表，對國民黨的勞工政策提出譴責，也帶起另一波 的工潮。這波工潮有別與解嚴前以中小企業的勞工為主的抗議行動，而以大型民 營、國營企業作為工運龍頭的角色。而抗爭的議題也由被動爭取合理的經濟補 助，延伸到主動爭取經濟福利。然而，大規模的勞工運動，在國家機器藉由「勞 資爭議處理法」的修訂，以及資方以解雇工會幹部作為對抗武器，在一九八九年 開始衰微。 以個別案件或是整個戰後勞工運動的發展為探討主軸，對我們理解戰後勞動 基本權的實際發展情形，以及國民黨政府施行於台灣的「勞動三法」，透過實際 勞工運動的運作，面臨怎樣的問題與挑戰，有很大的幫助。而從該論著，主要以 事件當時或論著當時所施行的法律來看台灣勞工運動的發展，也給我們一個警 惕，任何法律不可能憑空出現，一個新法律的誕生或舊法律的修正，都反映一定
•12• 的時空背景，唯有透過整個法律制訂或修正的時空環境、政府政策的辯證中，才 有可能讓我們更瞭解該項法令的時代意義與內涵。 本研究計畫主題環繞在戰後台灣勞動基本權的發展，而在國民黨主政下的台 灣，三個與勞動三權「團結權」、「團體協商權」和「爭議權」相關的法令就是： 「工會法」、「勞資爭議處理法」和「團體協約法」。目前有關台灣勞動法體系的 專著非常多，如黃越欽的《勞動法新論》和焦興鎧的《勞動法論叢》等，這些著 作多屬於通論式的著作，對本計畫理解勞動權的概念及相關法學知識有很大的幫 助。不過，該項著作的主軸擺在法令的現況而非發展經過，因此，要瞭解戰後台 灣勞動基本權的發展仍有待進一步的研究。 目前關於上述「勞動三法」有比較深入討論的，主要有李允傑的《台灣工會 政策的政治經濟分析》一書和蔡美鳳的碩士論文〈勞資爭議處理制度與勞工階級 形成〉。李允傑將國民黨在大陸時期的工會政策發展分為三個時期：第一、聯俄 容共時期（1927-1927.4），李允傑指出早期國民黨對工會的態度迥異於南京國民 政府成立後的政策。一九二四年十一月間，國民黨頒佈的「工會條例二十一條」 承認工會的合法地位，並准許罷工，給予工人極大的自由與權利。而當時成立的 工會組織，對於帝國主義國家在華資本的經濟鬥爭中有發揮極大的作用。然而， 另一方面，共產黨在人數的增長，以及對群眾運動的影響力也使得國共聯合陣營 中出現裂痕。一九二七年四月的清黨以及七月的武漢分共，為國民黨政府對工會 組織態度轉變的指標。 第二，南京政府時期（1927.4-1937）。李允傑指出，國民黨在清黨後，對工 會組織的政策，轉變為消極管制的態度。一九二九年十月頒佈的「工會法」在會 員資格的限制上，比「工會條例」嚴格，而且限制工會組織成立全國性縱的聯繫 組織，並限定工會僅能有經濟性的活動。另外，工會組織經過國民黨的「民訓」 工作及「工會整理委員會」的重整改組下，已納入國民黨各地方黨組織的管理監 督之下。 第三，抗戰及內戰時期（1937-1949），該文指出，隨著一九三七年七月蘆溝 橋事變正式揭開對日抗戰的序幕，國民黨的工會政策又從「消極管理」轉變為「積 極發動」。一九四三年十一月，國民政府修訂「工會法」，對工會組織的活動範圍 及型態，作了較寬的規定：准許縣市總工會及省級同業工會聯合會的組織。一九
•13• 四五年五月，抗戰進入最後階段，中國國民黨第六次全國代表大會通過「勞工政 策綱領」，規定「工會得有全國性之聯合組織」。一九四七年六月，「工會法」修 訂，省總工會、各業全國聯合會與全國總工會等縱的系統得以設立。抗戰勝利後， 全省總工會、郵務、礦業、鐵路、言業等全國性工會聯合會及全國總工會紛紛成 立。 一九四九年，國民黨政權在國共內戰中遭遇空前的失敗，退守台灣。面對共 產黨對工人強大影響力，讓國民黨對扶植工會組織一事感到猶疑。李允傑指出， 促成國民黨政府於一九五○年代開始積極扶植工會的政策考量可分為兩個部 分：第一，政治動員與領導。國民黨透過「民眾運動工作方案」的實施，建立起 國家機器對民間社會的支配結構關係，形成「強國家 弱社會」的政經架構。其 中又以「改組農會」與「扶植工會」對於台灣政經發展影響最為重大。這種以黨 國力量由上而下扶植建立的工會體系，迥異於西方經過長期抗爭的自發性工會。 而在美蘇兩大陣營對抗日漸升高的一九五○年代裡，台灣工會數量，就在「反共 抗俄，增產報國」的號召下，迅速成長。第二，經濟穩定與重建策略。五○年代 政府扶植工會的對象，與進口替代工業化階段的基本工業或重點工業存在著共通 的脈絡。更重要的事，其中為配合重建、基本工業增建以及保護策略性工業而策 組的工會的產業單位，事實上幾乎涵蓋五○年代所籌組成立工會的公營事業，及 較大規模的民營事業單位的絕大多數。由上述資料顯示，當時國民黨政府對工會 組織採取積極介入扶植的政策，蘊含相當濃厚的財政、經濟上的因素。 蔡美鳳的〈勞資爭議處理制度與勞工階級形成〉主要將焦點擺在勞資爭議處 理制度的演變與實際的運用上。在法規上，則主要在處理「勞資爭議處理法」及 「動員戡亂時期勞資糾紛處理辦法」兩法規的沿革。蔡美鳳歸納相關的研究成果 及資料指出，勞資爭議處理法的前身，為一九二八年由葉楚傖草擬，於該年六月 九日實施的「暫行勞資爭議處理法」。到一九三○年試行期滿後，乃由勞動法起 草委員會開會討論，做成草案四十條，經立法院討論，決定更名為「勞資爭議處 理法」後經逐條討論，全部通過。此次修訂，將適用範圍從原來的三十人以上之 勞工團體，縮減為十五人以上即可。並將原來調解不成由行政官署自行交付仲裁 改為由當事人「聲請」交付仲裁。而「對仲裁裁決不得聲請不服」一項，也改為 「可於五日內聲請異議」。顯然，一九三○年通過的「勞資爭議處理法」較前法
•14• 開放許多。然而，到一九三二年，在上海市長吳鐵城的呈請下，勞資爭議處理法 再度修正，而該次修法的目的，即在恢復「強制仲裁」，以及規定當事人不得對 仲裁委員會之裁決生請不服。一九四三年該法再次修訂，在該次修訂中，首次將 「國營企業」排除在該法適用範圍內。 上述兩位的著作，為目前所見對「工會法」和「勞資爭議處理法」討論最詳 盡的著作。然而，也由於其各有關心的主題，因此對整個勞動法體系的形成與演 變，仍無法提出完整的架構。從李允傑的角度來看，一九二九年公佈的「工會法」 對勞工的團結權有嚴格的限制，但當時的「勞資爭議處理法」卻是一個進步的法 令。而從蔡美鳳的論文來看，在勞資爭議處理法的演變過程中，曾有一段時期的 勞資爭議法是非常寬鬆，但之後卻愈趨嚴格。這中間轉變的過程為何，蔡美鳳並 沒有清楚的交代。而從該論文中，我們可以發現，「勞動法委員會」似乎是歷次 勞動法修正的主要操刀者，該委員在中華民國勞動法體制建立的過程中扮演什麼 樣的角色，仍須進一步的研究。
（三）研究方法、進行步驟與執行進度
1.研究方法 基於上述的研究回顧，從勞動基本權的角度出發，全盤檢視戰後臺灣勞動法 體系，以及勞動基本權的建立與演變，仍有待進一步的研究與努力。本研究即試 圖回歸法規層次的通盤整理，再配合戰後勞工運動、勞工組織的發展，及其所提 出的訴求，以兩個層面的交疊參照來描繪戰後臺灣勞動基本權發展的歷史面貌。 就史學方法論的角度來看，十九世紀以來傳統史學論述與新興的社會科學研 究之間的一項重大分野，即是社會科學首重理論模型（model），並以此進行議題 分析暨行為模式預測。反之，歷史學雖然並不排斥結構模型的建立，然而，傳統 以史料分析，「情境」重塑為神髓的歷史寫作方式，仍然是廣大史學工作者奉為 圭臬的不二心法。這種建立在嚴格史料分析上的史學寫作風格，以重建「歷史真 實」（historical truth）為職志的研究態度，可以說是十八世紀以來歐洲歷史主義 （Historism）的一貫傳承。其研究方法最大的特色不外乎嚴謹的考證程序，以及 綿密細緻的文獻整理。這樣子建立在嚴格史料分析上的歷史敘事，其主要優點首•15• 在於釐清歷史事件發生當下情境意義的詮釋。因而，過去長期被執政當局用「增 產報國」，維護「社會安定」等理由，抑制或污名化的勞動基本權，有必要重新 加以檢視與反省，以還給戰後臺灣勞動基本權發展應有的面貌。 由於一手史料的講求為史學方法的重要內涵，因此，本計畫希望透過官方各 種公報和相關出版品的瀏覽，以及國民黨出版的相關文宣和史料彙編，以及該黨 文傳會黨史館所藏的歷屆中央常務委員會會議記錄，以瞭解執政當局對勞動基本 權的看法及相關管制政策、辦法形成的背景與內涵。另一方面，透過各報對相關 勞工運動的報導，可以更加凸顯執政當局對勞動基本權的限制，並透過勞工組 織、團體的訴求，讓我們瞭解在長達三十八年的壓制裡，與執政黨政的干涉下， 產生怎樣型態的勞動意識，而這些勞動意識對勞動基本權又有怎樣的助益與限 制。 2.研究步驟及執行進度： 本研究共分為四個部分：第一部分，在探討戰後臺灣勞動法體系形成的歷史 背景。戰後中華民國政府在台灣施行的勞動法規，基本上多以國民政府戰前在中 國所頒佈的法令為主體，其中像「團體協約法」更是自一九三○年在中國頒佈施 行以來，就從未修正，而沿用至今。因此，要瞭解現今台灣施行的勞動法系，勢 必需回頭檢視此一法系的源頭，及其演變的經過，才可以更清楚的瞭解政府的勞 工政策，及法體系下的勞動三權，因此本文首先從國民政府時期著手，探討戰後 台灣勞動三法的根源，以期能更完整的瞭解勞動三法在台灣勞動基本權發展上的 意義。 第二部分，在探討強人威權體制下，執政當局對勞動基本權的限制。在這一 部份，希望能對戰後台灣在動員戡亂及戒嚴的非常體制，在勞動基本權上所受到 的限制做一清楚的描繪。並完成下列目標，第一，國民政府的接收與勞動三法的 移植。第二，非常時期勞動法體系的建立。第三，國民黨黨政對臺灣勞動基本權 的干涉。 第三部分，在探討解嚴前後，相關勞工運動及勞工組織在勞動基本全上的突 破。這一部份首先要探討解嚴前的時代氛圍，以闡釋戰後臺灣勞工意識得以覺醒 的時空背景。第四部分，透過解嚴後一連串勞工運動的發起和訴求，以及勞工組
•16• 織對勞動相關法令的抗爭，以闡釋在過去長期的壓制下，產生什麼樣的勞工意識 與思維。 基於上述的認識，本計畫在史料蒐集及分析上共分為下列幾個步驟：第一， 國民政府時期，及日治時期相關勞動法資料的蒐集，在國民政府時期的資料包括 國民黨的出版品及檔案資料，如《革命文獻》、第一屆至第六屆中常會會議記錄 等；《大公報》裡有關勞工政策、勞工運動的報導。在日治時期的資料則包括， 日本外務省條約局編纂的《外地法制誌》及《台灣總督府警察沿革誌》等。第二， 非常時期相關勞動法資料的蒐集，包括各項政府公報，如《總統府公報》、《臺灣 省行政長官公署公報》以及《臺灣省政府公報》的瀏覽、政府所出的勞動基本權 宣傳品或教育叢書，和國民黨改造委員會的會議記錄和第七屆以降的中常會會議 記錄等。第三，八○年代以降勞工運動資料的蒐集，包括《聯合報》、《中國時報》 及《自立晚報》三報的瀏覽、目錄的建立，和影印的完成等。第四，在上述史料 的基礎上，依據時間順序，整理戰後台灣勞動基本權的發展歷程及內容變化；其 次，則參考戰後台灣史相關研究成果，以及筆者對戰後台灣歷史發展脈絡的理 解，進而試圖為戰後台灣勞動基本權的歷史演進，進行歷史的定位並詮釋其意義。 當然，進行本研究也面臨相關的研究限制。首先，就戰後台灣勞動基本權的 發展脈絡來看，政府對勞動三權的干涉非常嚴重，尤其是在戒嚴時期。「工會法」、 「勞資爭議處理法」和「團體協約法」所顯現的只可算是一個概況。要瞭解政府 更細部的限制，必須從各別產業的法令著手，如「民營公用事業監督條例」等。 由於這部分的法令非常龐雜，因此本計畫主要還是以「勞動三法」作為研究主軸， 必要時才觸及相關細部的法令，以求研究焦點能夠集中，不至失焦。其次，在戒 嚴時期，由於勞動三權及左翼思潮受到嚴格的限制，勞工運動幾乎沒有爆發的可 能，勞工的聲音也極其微弱，因此，在此一部份只能寄望從國民黨內部資料瞭解 國民黨黨部對勞工團體的限制。戒嚴時期勞工意識的發展，則有待更多史料的發 現，以供進一步的研究。
•17•
二、 勞動基本權的法律根源：國民政府時期勞動三法的制定
與修訂
從事比較研究的學者 Kahn Freund 曾指出，國與國之間，因為權力結構之不 同，對法律制度繼受的強度產生極為懸殊的差異，集體勞動權的發展即為最佳例 證。5 戰後中華民國政府在台灣施行的勞動法規，基本上多以國民政府戰前在中 國所頒佈的法令為主體，其中像「團體協約法」更是自一九三○年在中國頒佈施 行以來，就從未修正，而沿用至今。法令的產生，與法令制定過程中時代環境與 思潮息息相關。因此，要瞭解現今台灣施行的勞動法系，勢必需回頭檢視此一法 系的源頭，及其演變的經過，才可以更清楚的瞭解政府的勞工政策，及法體系下 的勞動三權，因此本文首先從國民政府時期著手，探討戰後台灣勞動三法的根 源，以期能更完整的瞭解勞動三法在台灣勞動基本權發展上的意義。 就人權概念的發展歷程來看，直至十九世紀末、二十世紀初，包括以生存權 為核心所統攝學習權、工作權，及勞動基本權的社會權，才漸為人類所重視。而 在此時的中國，雖因西學的引進，逐漸重視勞動權。但此時在中國發酵的勞動權， 並非原始為對抗古典自由權放任私人資本，造成資本主義下資產累積不受限制， 貧富差距逐漸擴大的問題，所衍生的社會權保障概念。6 而是夾雜在強烈反外、 排外的愛國運動，及反軍閥割據的統一行動之間，引發一連串具有強烈政治意涵 的勞工運動。也因此，形成當權者以社會安定為由，極力抑制勞工運動，而求發 展者，則仰賴勞工運動，以對抗當權者或外來勢力的局面。其中，國民黨政權， 即在此從邊緣至中央的權力角逐過程中，形成其與戰後台灣勞動權發展休戚相關 的勞工政策。在此，特分為國民黨第一次改造前的勞工政策、國民黨改造後的勞 工政策、國民黨清黨後的勞工政策、勞動三法的制定與演變與戰時體制下的勞動 三權五個部分，說明國民黨勞動三法制定的源起及演變的過程，以期更深入的掌 握國民黨勞動三法在台灣勞動權發展上的意義。 5 黃越欽，《勞動法新論》（臺北：翰蘆圖書出版有限公司，2000），頁 38。 6 薛化元等，《戰後臺灣人權史》（臺北：國家人權紀念館籌備處，2003），頁 5。•18•
（一）國民黨第一次改造前的勞工政策
清朝末期，中國發生一連串的排外風潮，雖這些排外抗爭多由紳商階級所領 導發動，但亦吸引許多工人參加，如一九○三年雲南蒙自礦業家周雲祥組「保滇 會」，反對清政府出賣滇桂礦權予法人，號召起事，即有萬餘名工人參與。而孫 中山的反清革命，參與實際行動者，又以工人為主的會黨居多，如一九○九年成 立的「廣東機器研究公會」，便是馬超俊等承孫中山意，以學術研究型態團結工 人，襄助革命的一個勞工團體。7 一九一一年十月辛亥革命爆發，十二月二十九日，十七省代表選舉孫中山為 臨時大總統。一九一二年一月一日，孫在南京就職，中華民國成立。同年二月十 二日，清帝在袁世凱的運作下退位，清朝宣告結束。而袁世凱也因完成此項工作， 由臨時參議會於二月十五日推選為第二任臨時總統。 在此期間，臨時參議院雖在「臨時約法」中保障人民集會結社的自由，但對 勞動權並沒有進一步的保障，反而在新頒佈的法令中，加入限制工人集會、結社 的規定。如一九一二年頒佈的「暫行新刑律」第十六章，第二二四條規定：「從 事同一業務之工人，同盟罷工者，首謀處四等以下有期徒刑，拘役或三百以下罰 金；聚眾為強暴脅迫或為首者，依第一六四條至一六七條之例（騷擾罪）論斷」， 明白禁止工人罷工。而一九一四年四月頒布的「治安警察法條例」第九、十五、 二十一、二十二條的規定，則將禁處範圍擴大，不准民間任意結社。再者，同年 八月頒布的「治安警察法」開宗明義便言：「最高當局為維持社會秩序的安定…… 決定採用一切力量，來制止一切工人的結會及行動」。8 相對於北京政府保守的勞工政策，在歷經袁世凱解散、二次革命失敗的國民 黨，則在孫中山的領導下，積極發展下階層的基礎，港粵勞工的動員即為其一。 但至一九一七年，馬超俊受孫中山之託負起全國工運總責，並提出工運工作八項 原則後，國民黨支持勞工運動的大方針才告確立。 馬超俊所提出的工運八項原則為：9 7 蘇啟明，《北伐期間工運之研究》（臺北：國立政治大學歷史研究所碩士論文，1984），頁 27-37。 8 蘇啟明，《北伐期間工運之研究》，頁 39。 9 中國勞工運動史編纂委員會編，《中國勞工運動史（一）》第一編（臺北：中國文化大學勞工研•19• (1) 扶植工會之組織； (2) 規定工時之標準； (3) 提議工資之增加； (4) 倡導工人之福利； (5) 培植工人之教育； (6) 培養政治之知識； (7) 確認勞資之合作； (8) 罷工運動之協助。 在一九二七年國民黨清黨以前，國民黨主要著力於第一及第八項的工作。如一九 一九年廣東機器研究公會與香港華人機器會合組中國機器總會，及一九二○年的 香港機器工會大罷工一事，皆有國民黨在幕後指導與支援。而受香港機器工會大 罷工影響，醞釀出廣東機器工人爭取改善勞動條件一事，更因時據廣東的桂系軍 閥揚言「倘有自動怠工，或鼓勵罷工的，一律軍法從事」，而演變為「粵人治粵」、 「打倒桂系軍閥」的罷工運動。10 其後，國民黨在皖系的協助下，利用陳炯明的軍力驅除桂系勢力，在廣東建 立較先前獨立的統治地位，也開始積極扮演協調勞資關係的角色。一九二一年四 月，廣東機器總工會首先透過維持會，向各廠場資方提出改善工人待遇要求，結 果經廣東省政府出面協商而獲得圓滿解決。事後，粵省各行業工人團體紛紛效 尤，一年之內，廣州便發生二十八起改善待遇的罷工事件，而絕大多數獲得勝利。 不過，此時廣東省雖然是由國民黨統治，其基本上還是以上述北京政府的勞動法 令作為處理勞工運動的依據。因此，為了解決既有法令對勞工運動的限制，廣東 省大理院首先於一九二一年提議廢止「暫行新刑律」第十六章第二二四條，其理 由為： 世界各國皆不認同盟罷工為有罪，其認為犯罪者獨吾國暫行刑律而已。該 律（一）不合刑法主義，（二）不合犯罪觀念，（三）不合世界刑法通例， （四）不合時勢趨向，應請即行修正之。 究所理事會，1984），頁 97-98。 10 郭廷以、王聿均訪問，《馬超俊先生訪問紀錄》（臺北：中央研究院近代史研究所，1992），頁 40-43。
•20• 一九二二年一月，孫中山乃以廣東政府大總統令廢止「暫行新刑律」第十六章第 二二四條，廣東政府自是乃不以罷工為違法。再者，廣東政府亦於是年廢止「治 安警察法」中有關禁止集會、結社的條文，勞工權利獲得進一步的保障。11 另一方面，雖然國民黨在這段時間極力推動勞工組織及勞工運動，並在掌握 統治權後積極介入勞資爭議事件，協助勞工爭取權益，但皆未觸及勞工權益立法 的部分。這種情形一直延續到一九二二年六月後，孫中山因陳炯明叛變，決定向 外尋求援助，並在取得蘇俄的回應後，決議重新整頓黨務、改進組織，與更積極 的推行勞工運動。以及一九二三年北方發生京漢鐵路工人因罷工而被直系軍閥吳 佩孚派軍鎮壓事件（即「二七慘案」）後，各方要求勞工立法的呼聲日益興勃，12 勞工立法的工作才正式成為國民黨的政策。 一九二三年一月一日，孫中山發表「中國國民黨改組」宣言，在民生之精神 中關於勞工者，主要在：「制定工人保護法，以改良勞動者之生活狀況，徐謀勞 資間地位之平等」這一部份。13 而具體的落實，則是同年十一月，由邵元沖起 草，經國民黨中央執行委員會研討議決，於隔年十一月由孫中山頒佈的「工會條 例」。「工會條例」共有二十一條，其重點如下： 第一，特別聲明對於刑律及違警律中所禁止之聚眾集會等條文，不得適用於 「工會條例」，免除法院警廳之比附，而妨礙工會的進行，以期使勞工團體可以 自由的發展（第二十條）。第二，承認工會與僱主團體立於對等的地位，並保障 勞工的爭議權（第十條規定，關於工會或工會會員對僱主及衝突事件，得對於當 事者發表並徵集意見；或聯合會員，做一致之行動。第十四條，工會在必要時， 得根據會員之多數決議，宣告罷工。）第三，允許工會或工會聯合會，得與別省 或外國同性質之團體聯合或結合（第六條）。第四，承認工會對僱主之團體協約 權（第十條）。第五，對行政官署的仲裁，不為強制執行。14 該條例的制定與施行，為中華民國史上第一次針對勞動權所做的立法，整體 來看，該條例給予勞工相當自由的團結權、爭議權及協約權。而唯一美中不足者， 則在該條例欠缺對勞工行使爭議權時的工作權保障，如限制僱主不得在罷工或仲 11 蘇啟明，《北伐期間工運之研究》，頁 73；《中國勞工運動史（一）》第三編，頁 37-38。 12 蘇啟明，《北伐期間工運之研究》，頁 88-90。 13 中國勞工運動史編纂委員會編，《中國勞工運動史（一）》第三編，頁 1。 14 中國勞工運動史編纂委員會編，《中國勞工運動史（一）》第三編，頁 39-44。
•21• 裁時解僱員工等。
（二）國民黨第一次改造後的勞工政策
孫中山早年在海外推動革命事業時，即曾與俄國的革命黨人有所接觸。一九 一七年十月，列寧推翻克倫斯基的臨時政府，建立布爾什維克政權後，孫中山還 曾致電列寧，表達祝賀之意。其後，蘇俄即多次向廣州軍政府及孫中山表達合作 的意願。而對孫中山來說，長期受制於軍閥與外國勢力，使其與國民黨無法有效 在廣州建立穩固的政權，並尋求國家統一的可能，也漸漸驅使孫中山接受蘇俄的 援助，使國民黨改組成如列寧式政黨具有鞏固領導中心、強力組織動員能力的政 黨。而在這個過程中，一九二二年六月陳炯明叛變則是促使孫中山下令決心接受 蘇俄幫助，改革國民黨的最後一擊。一九二三年一月二十六日，孫中山與蘇俄共 產國際代表越飛發表「聯合宣言」，在該宣言中，蘇俄表明願贊助中國完成統一， 取得完全國家之獨立，開啟國民黨的聯俄政策。其後，中國共產黨員則在孫中山 的支持下大量加入國民黨。在蘇俄，尤其是鮑羅廷(Micheal Markowich Borodin)的協助下，國民黨完成 第一次改組。其中，對國民黨勞工政策最大的影響就是，由過去以特定少數人為 中心，其中又以馬超俊為主，發展的勞工運動，轉變成透過黨機制，有組織的來 發展勞工運動。 一九二四年一月三十一日，國民黨改組後的第一屆中央執行委員會第一次全 體會議，討論中央執行委員會各部組織的問題，決議中央執行委員會設下列各機 關：秘書處、組織部、宣傳部、工人部、農民部、青年部、婦女部、調查部及軍 事部九個部門，15 工人被獨立列為一部。同年二月六日，一全再通過「各省黨 務進行計畫決議案」，規定各省設臨時省執行委員會，臨時省執行委員會於省內 應擇重要區域，如某地是工人運動中心，某地是學生運動中心，……應當先行組 織黨部，開具理由，制定設置計畫。」16 以上種種，皆顯示工人已成為國民黨 組織動員的重要一環。 15 秦孝儀主編，《革命文獻第 79 輯—中國國民黨歷屆歷次中全會重要議決案彙編（一）》（臺北： 中央文物供應社，1979），頁 1-2。 16 秦孝儀主編，《革命文獻第 79 輯—中國國民黨歷屆歷次中全會重要議決案彙編（一）》，頁 7-8。
•22• 而在此有組織的發展下，使得國民黨在勞工動員上收到許多功效，其中最大 的例證就是一九二五年六月，香港及廣州沙面租借華工為援助「五卅慘案」而演 變成的「省港大罷工」，在國民黨的全力支持下，維持十六個月之久。然而，雖 在許多工人運動中，皆有「國民黨」涉入其中，並加以主導，但實際主持，並最 後取得群眾支持的卻是共產黨。 如前所述，國民黨在連俄容共及改組前，即有部分人士在推動勞工運動及勞 工政策。而這些人在國民黨改組初期，也曾積極參與勞工運動的推動。如一九二 四年三月一日，由馬超俊指導，在北京成立的「全國各省區工人聯合會」，還決 議建立一套由國民黨領導，聯合全國工人，以促進勞動條件之改良，並進而推動 國民革命事業的組織系統（其組織如下圖）。17 但到最後，國民黨的勞工動員， 卻全由共產黨人所掌握並吸收，其最主要的原因，即是國民黨員對勞工這塊領域 的棄守。 中國國民黨工人部—— 全國各省區工人聯合會—— 上海工團聯合會 廣東總工會 廣州中國機器總會 香港工團總會 湖北工團聯合會 湖南勞工會 京漢鐵路總工會 安徽勞工會 湘愕鐵路總工會 正太鐵路總工會 京綏鐵路總工會 北京工界聯合會 哈爾濱總工會 以國民黨中主要負責工運推動的馬俊超為例，其早在一九二三年，孫中山與 蘇俄共產國際代表越飛發表「聯合宣言」之初，即向孫中山表達反對連俄容共政 策之意。18 至一九二五年孫中山逝世後，馬超俊則加入國民黨反共之中央委員 張繼、許崇智及戴傳賢等人在北京西山舉行的國民黨第一屆中央執行委員會第四 次全體會議（即通稱之「西山會議」），積極展開反共工作。雖然，馬超俊在西山 會議派於上海成立的國民黨中央黨部擔任工人部長，19 繼續推動工人運動。然 17 蘇啟明，《北伐期間工運之研究》，頁 94-95。 18 郭廷以、王聿均訪問，《馬超俊先生訪問紀錄》，頁 68-70。 19 郭廷以、王聿均訪問，《馬超俊先生訪問紀錄》，頁 97-98。
•23• 而，先前成立的「全國各省區工人聯合會」隨著孫中山過世，也宣告瓦解。而於 一九二三年八月成立，後與西山會議派有密切關係的「上海工團聯合會」，則在 一九二五年五卅慘案爆發後，漸為共產黨成立的「上海總工會」所取代，主導上 海的工人運動。20 再者，其他國民黨員對工人運動的發展則興趣缺缺。以新成立的工人部部長 這個職位來看，該職雖由國民黨籍的廖仲愷擔任，但廖因身兼多職，實際工作多 由秘書共產黨員馮菊波做主。21 而廣東省的農工廳一職雖由陳公博擔任，但陳 起初也百般不願，直至廖仲愷向其表明：「你不幹，只有 CP（共產黨）來幹，我 實在不願意交 CP。革命黨單只顧個人意見，而不顧黨的利益嗎？我受了廖先生 的責備，不得不幹。」22 陳公博才接受這個職務。 在國民黨勞工運動的領導人離開廣州，而其他黨員又不願意參與勞工運動的 情形下，國民黨在勞工動員部分則全由共產黨員所主導。而其中省港大罷工所建 立的罷工動員模式，則延續至北伐時期，成為北伐軍對抗列強，爭取主權的利器。 一九二五年七月六日，「省港罷工委員會」成立，為罷工工人最高執行機關， 其成員由罷工工人代表大會選舉產生，負責管理罷工工人生活及一切有關罷工事 宜，並設糾察隊，武裝駐防各海口及其他交通要站，負責維持秩序、嚴拿走狗、 截留糧食和扣緝私貨。罷工委員會由共產黨員領導，除有幹事局等正常機構外， 還設有會審處，審判破壞罷工，同時附設監獄。對於敵貨的處理，設有拍賣處， 可直接查留敵貨。而糾察隊則配有步槍、小艇，分駐各港口，執行封鎖香港的任 務。23 在此機制之下，廣東的工人運動達到鼎盛。再者，共產黨人在鮑羅廷的指揮 下，在國民黨內實行「幫助左派，打擊右派」的工作，進而對掌握黃埔軍權、聲 望日隆的蔣介石進行「倒蔣運動」，以鞏固其在國民黨所建立的左派勢力。對此， 蔣介石則藉著一九二六年三月發生的「中山艦事件」，對中共進行制裁。而對由 20 依據黃銘明分析，上海工團聯合會對本國產業罷工持反對意見，因此在五卅運動期間，願意 加入該會的工會便屬有限。黃銘明，〈北伐前後上海的工人運動〉（臺北：國立臺灣師範大學歷史 研究所碩士論文，1991），頁 5-9、4-6、4-10。 21 蘇啟明，《北伐期間工運之研究》，頁 98。 22 陳公博，〈覆疑始函─陳公博與實際政治〉，《革命評論》第 7 期（1928 年 6 月 17 日）。 23 蘇啟明，《北伐期間工運之研究》，頁 147-148。
•24• 共黨所掌握的罷工委員會，則下令包圍，並收繳糾察隊武裝，至事平後才發還。 24 在中山艦事件之後，蔣介石取得國民黨黨內的主導權，並於一九二六年六月 五日，經國民政府任命為國民革命軍總司令，開始進行北伐的工作。亦因蔣介石 志在北伐，及在中山艦事件後，共黨勢力暫時沈潛，廣東的工人運動也漸次受到 壓制。首先，於該年七月，廣州政府與香港當局開始談判，以解決已持續一年之 久的省港罷工。八月，蔣在長沙發表對外宣言，申明無論何國，凡不妨害國民革 命者，一切生命財產，皆負責保護。九月，廣州停止排英。十月，協議達成，省 港罷工結束。25 另一方面，國民政府則於該年八月七日公布「國民政府組織解決僱主僱工爭 執仲裁會條例」及「勞工仲裁會條例」，試圖透過法令，抑制罷工行動的發生， 並強調政府仲裁結果的強制力。如「組織僱主僱工爭執仲裁會條例」第四條規定， 僱主及僱工自己不能解決時，當由雙方或單方將情由稟明農工廳組織仲裁會。第 七條規定，凡勞資糾紛聲請仲裁後，雙方不得採取直接行動，如罷工或閉廠之舉。 第六條規定，對於公共事業或政府所辦之企業發生之爭執，如雙方或一方不滿意 於仲裁會之判決，國民政府得視為公平與否，或有所修改，或發還仲裁會，經仲 裁會復審之判決，各關係方面應當遵守之。及「勞工仲裁會條例」第五條規定， 凡工人爭執須在仲裁會解決，各方不得聚眾攜械鬥毆、或有違犯「警律」、或危 害公安之行動。26 不過，雖上述二法令，已隱約帶有強制勞資爭議聲請仲裁，及限制罷工之意。 但在一九二六年九月二十八日第二十六次政治會議所通過的「工人運動方針 案」，仍肯定工人有為經濟利益鬥爭的罷工自由。唯規定兵工廠及其他政府軍用 事業的工人，須另訂法律，「因一階級或一部份利益，必須在國民革命運動全部 利益之下」。再者，在聲請仲裁部分，也特別強調「必須自願的而非強迫的」。另 24 郭廷以，《近代中國史綱》（臺北：南天書局，1994），頁 541-545。 25 郭廷以，《近代中國史綱》，頁 547-552。 26 「國民政府組織解決僱主僱工爭執仲裁會條例」及「勞工仲裁會條例」於一九二六年八月六 日，由中央政治會議第五次會議通過。羅家倫主編，《革命文獻第 20 輯 國民政府成立前後之政 治建制史料》（臺北：正中書局，1958），頁 1652-1654：中國勞工運動史編纂委員會編，《中國 勞工運動史（一）》第三編，頁 269-272。
•25• 外，在勞動法規部分，則提出須訂立勞動法，以保證工人之組織自由，而此勞動 法之訂立，須由工會代表參加。27
（三）國民黨清黨後的勞工政策
中山艦事件後，共黨勢力雖暫時沈潛，但實力仍在。以馬超俊為例，其雖在 中山艦事件發生後，立即反粵，希望能憑藉過去在廣東的工人動員力量，號召農 工，並與蔣共商防共規劃，但最後仍在共黨的抗議下，以失敗作結。28 而由共 黨所掌控的工人力量，及其建立起來的工人動員模式，雖因蔣介石的掌權，而在 廣東暫受壓制。但隨著國民革命軍北伐，在外交代理部長陳友仁的「革命外交」 口號的號召下，共黨乃隨著北伐軍的推進，在各租借地發起工人運動，試圖運用 工人的力量爭回主權。29 然而，共黨所發起的工人運動並不僅止於收回租借、爭取主權的目的。一九 二六年十一月，革命軍在武漢地區的地位穩固以後，廣州政府即決議北遷武漢。 在首批遷漢的人員之中，鮑羅廷亦為其一。在其主導下，十二月十三日，漢口成 立國民黨中央執行委員會與國民政府委員臨時聯席會議，自稱為國民政府最高黨 政機關，執行最高職權。臨時聯席會議的成員由左派國民黨員所囊括，其主要目 的是想打壓蔣介石在黨與政府的權威。 相對於共黨在武漢的發展，蔣介石則擬將中央黨部及國民政府暫駐南昌，並 進一步圖謀南京及上海。此外，蔣介石並積極尋求外力支持，以對抗有蘇俄奧援 的武漢。在此分歧下，一九二七年三月由中共在背後促使的的南京事件，及其後 的上海工人暴動，即有意圖擴大各國與革命軍的衝突，並破壞蔣介石聲譽的目的 在。 對此，蔣介石首先於一九二七年三月二十六日抵達上海後，針對南京事件， 向外籍新聞記者發表談話。其承諾會派員調查南京事件，且對任何官兵凡證實犯 27 羅家倫主編，《革命文獻第 20 輯 國民政府成立前後之政治建制史料》，頁 1659-1663。 28 依據馬超俊回憶，一九二六年四月中，廣州政府原擬以突擊檢查辦法，將共黨一網打盡，但 為共黨偵悉，並檢得公安局長吳鐵城的密令，載有奉令辦理字樣。而鮑羅廷乃據以提出嚴重抗議， 此役遂不得不作罷。郭廷以、王聿均訪問，《馬超俊先生訪問紀錄》，頁 100-101。 29 李恩涵，《北伐前後的「革命外交」(1925-1931)》（臺北：中央研究院近代史研究所，1993）， 頁 42-51。•26• 有暴行者，當予嚴懲。再者，其表示國民政府所定政策，為不用武力或任何群眾 暴動，以改變租界之地位。並指出「凡願以平等待我之任何國家……吾人亦願與 之合作，與之聯合，縱使該國從前曾壓迫我國」。30 其後，在獲得部分國家的諒解，以及上海金融界的協助下。三月二十八日， 國民黨中央監察委員吳敬恆、蔡元培等人在上海提出護黨救國案。四月二日，正 式議決對中共採取非常緊急處理，實行清黨。四月十二日，上海駐軍強制收繳工 人糾察隊武器，其他各地亦採相同行動，而以廣州最為嚴厲。十八日，南京國民 政府成立，胡漢民任主席，通緝鮑羅廷及中共首要一百九十餘人。31 1.清黨 而在清黨後，國民黨的勞工政策亦就此改弦更張。首先針對上海工運，在軍 隊佔領中共成立的上海總工會後，決議上海總工會、上海工界聯合總會等名義， 自四月十二日起，一律取消，改組為上海工聯總會，並通知各區工會轉飭工人即 日起一律復工，靜待解決。其後，上海工聯總會又改名為「上海工會組織統一委 員會」，負責審查新工會之登記，並派員指導其組織。而無論已成未成之工會， 改委員會皆得審查其組織份子，如有敵人間諜或地皮流氓，及「一切危害治安、 違反三民主義、破壞國民黨」的份子，該委員會亦可呈請當道拿獲懲辦。另外， 遇有工會內部或工會與工會間發生糾紛，該委員會亦有權負責調解。32 而在此 同時，凡國民政府統治區域，亦積極展開肅清「赤色」工會的行動。33 再者，針對全國的勞工發展，開始進行勞工立法與勞工行政的推動。一九二 七年七月一日，國民政府勞工局成立，由馬超俊擔任局長。勞工局直隸於國民政 府，依法令管理全國勞工行政事務，對各省農工廳及各地方之農工行政機關，就 其主管事務，有督察指示之責。同年七月九日成立「國民政府勞動法起草委員會， 由馬超鈞擔任召集人，另有伍朝樞、王寵惠、戴季陶、葉楚傖、馬超俊、王世杰 和虞和德等六位委員，負責起草勞動法規。34 30 李雲漢，《從容共到清黨》（臺北：中國學術著作獎助委員會，1973），頁 584-588。 31 郭廷以，《近代中國史綱》，頁 555-556。 32 中國勞工運動史編纂委員會編，《中國勞工運動史（一）》第三編，頁 369-371。 33 中國勞工運動史編纂委員會編，《中國勞工運動史（一）》第三編，頁 379-388。 34 中國勞工運動史編纂委員會編，《中國勞工運動史（一）》第三編，頁 411-413。
•27• 一九二七年十一月中旬，勞工局擬定「工會組織草案」，該草案主要以一九 二四年頒佈的「工會條例」為基礎作修訂。該草案與「工會條例」的差異有下列 幾項：第一，刪除「工會或工會聯合會，得與別省或外國同性質之團體之團體聯 合或結合」的規定，亦即限制跨省或跨國勞工組織的成立，該條文的刪除明顯可 以推論是為對付共產組織而來。第二，增加「軍用或公用事業範圍內之爭執，無 論何時，雙方不得直接行動」的規定，限制軍用及公營事業的爭議權。第三，規 定軍用或公用以外之爭執，「在未經仲裁委員會仲裁以前，亦不得直接行動（僱 主封鎖店廠歇業，工人罷工）」，亦即強制任何勞資爭議皆須交付仲裁委員會仲 裁，並限制罷工的行使。第三，增加「工會對於增加工資每年不得有二次之要求， 每次不得超過原有工資十分之二」的規定，限制勞工運動行使的理由與次數。35 雖然該草案在制定後並沒有立即施行，但其中大部分的原則皆為後來國民政府公 布的「工會法」所繼承。 從上述的發展，可歸結清黨後國民黨勞工政策的兩個走向，第一，增加意識 型態的評判標準，即任何工會組織及其行動，皆須以三民主義為其思想基礎，並 服從國民黨的領導。第二，限制工會組織的發展及勞工爭議權的行使，最主要的 就是限制跨省以上工會團體的建立，及增加工人罷工的條件限制。 2.二屆四中全會 上述兩個方向的發展，代表此時國民黨的政策已逐漸揚棄一九二四年改造所 建立的「農工政策」，而該傾向至一九二八年二月的第二屆中央執行委員會第四 次全體會議召開後更為確立。 首先，在黨務方面，四中全會於該年二月通過「改組中央黨部案」，決議將 農民、工人、商人、青年、婦女五部合併為「民眾訓練委員會」。36 並在「整理 特別黨部原則案」中決議「所有各級黨部及行政機關，固定的軍事機關、公安局、 學校及工會特別黨部名目，均應撤銷」。37 此外，四中全會並決議在中央未確定 整理辦法以前，所有一切民眾運動，皆暫行停止進行。38 35 中國勞工運動史編纂委員會編，《中國勞工運動史（一）》第三編，頁 448-449、452-456。 36 李雲漢主編，《中國國民黨職名錄》（臺北：中國國民黨中央委員會黨史會，1994），頁 40-41。 37 秦孝儀主編，《革命文獻第 79 輯—中國國民黨歷屆歷次中全會重要議決案彙編（一）》，頁 75。 38 秦孝儀主編，《革命文獻第 79 輯—中國國民黨歷屆歷次中全會重要議決案彙編（一）》，頁 88。
•28• 所謂的整理辦法，即是國民黨在同年八月通過的「民眾運動方案案」。該方 案總共分為三個部分，第一個部分「理論」除闡明民眾運動的意義外，並陳述過 去民眾運動之錯誤，而最主要的即是「共黨操縱民眾運動之罪惡」，其批評包含 共黨假借國民革命的口號，實行製造人為的階級鬥爭、利用民眾為奪取政權的工 具等等。而其中與勞資爭議相關的則是共黨操縱民眾運動「過份提高工人之工 資，以致工商停業、工人失業」一項，這也可以瞭解為何在「工會組織草案」中， 會有限制工資爭取的次數及調薪比例的規定出現。第二個部分「組織」，規定採 用「民主集權制」，並依照「國、省、縣（市）、區、鄉」等級建立縱的組織，管 理民眾團體。並決議由各級黨部委派民眾團體各級整理委員會，整理已成立的各 種民眾團體。第三個部分「訓練」，則要求需訓練民眾，「使其認識黨義、信仰黨 義，並實行黨義」。另外，在該案的審查過程中，國民黨並確立了民眾運動的指 導原則，即民眾在法律範圍內有自行組織團體之自由，但必須受黨部的指導與政 府的監督。39 再者，在政府組織方面，從一九二七年十二月馬超俊辭去勞工局長一職後， 國民政府即未再派任勞工局長一職。隔年二月，國民政府設立工商部，經中央政 治會議決議將勞工局併入工商部，而勞動法起草委員會則併入法制局（實際上由 改任廣東省政府委員兼農工廳長的馬超俊繼續負責），40 亦即自此後，勞工管理 被納入經濟管理的一部份，國民黨的勞工政策又回到原始「確認勞資之合作」的 主軸上。41
（四）勞動三法的制定與演變
而在上述基礎上，國民黨乃更積極的制定相關的勞動法規，以期透過法規的 制定，管理勞工團體與勞工運動。以下分作勞資爭議處理法、工會法及團體協約 法三個部分作說明： 39 秦孝儀主編，《革命文獻第 79 輯—中國國民黨歷屆歷次中全會重要議決案彙編（一）》，頁 88-94。 40 中國勞工運動史編纂委員會編，《中國勞工運動史（二）》第四編，頁 6-7。 41 馬超俊的「工運八項原則」之一。•29• 1.勞資爭議處理法 在一九二八年以前國民政府實行的勞資爭議處理程序，為一九二六年八月公 布「國民政府組織解決僱主僱工爭執仲裁會條例」及「勞工仲裁會條例」，此二 條例主要針對當時在共產黨主導下所發生層出不窮的罷工事件，試圖透過法令， 抑制罷工行動的發生，並強調政府仲裁結果的強制力。但基本上，當時國民黨仍 賦予工會得「自願」聲請仲裁的權利。 其後，國民政府於一九二八年六月九日頒佈「勞資爭議處理法」取代上述二 法，基本上仍延續上述二法，採取「自願」聲請仲裁的方式。而主要相異的地方 則有下列兩個部分：第一，將勞資爭議的處理程序分為「調解」與「仲裁」兩個 階段，兩階段皆由爭議當事人雙方或一方提起。「調解委員會」由行政官署及爭 議當事者雙方各派代表參與，調節結果非經爭議當事者雙方之同意，不生拘束 力。勞資爭議事件經調解無結果，經爭議當事人聲請付「仲裁委員會」仲裁，仲 裁委員會由省政府、「省黨部」、地方法院及與爭議無直接利害之勞方與資方代表 組成，當事者對仲裁委員會不得聲請不服。其中值得注意的是，仲裁委員會的成 員包括「省黨部」的代表，此為上述二條例所無，因是為因應國民黨訓政「以黨 領政」所設，加強黨對勞工事件的指導作用。 第二，規定軍事機關直接經營之軍需製造業、供公眾需要之自來水電燈或煤 氣事業，及供公眾使用之郵務電報電話鐵路電車航運及公共汽車事業，經調節而 無結果者，應付仲裁委員會仲裁，並限制此三項產業的雇主或勞工不得因任何勞 資爭議罷工或停業。而主管行政官署認為有付調解之必要，或因爭議事件重大， 並延至一月以上尚未解決，認為有付仲裁之必要時，雖無爭議當事者聲請，政府 亦得將該爭議交付調解或仲裁。另外，該法並規定在調解或仲裁期間，雇主或勞 工皆不得開始罷工或停業。42 透過該法，部分產業工會的罷工權遭到政府的剝 奪。而其餘產業的罷工權，亦因調解與仲裁的進行，而受到一定程度的限制。再 者，政府機關對勞資爭議的涉入程度，也因「認為有必要」而增強。 一九三○年三月十七日，國民政府修正公布「勞資爭議處理法」。此次修正 的特點如下：第一，擴大「勞資爭議處理法」的適用範圍，將原有雇主與工人團 42 《國民政府公報》第 65 期（1928 年 6 月），頁 8-18。
•30• 體或「三十人以上」，改為「十五人以上」。第二，將原有強制仲裁的部分予以取 消，並規定仲裁委員會之裁決送達後「五日」不聲明異議者，該裁決視同爭議當 事人之契約，亦即當事者可針對仲裁內容提出異議。43 依據一九三二年「勞資爭議處理法」再度修正時，有關應否恢復原有「強制 仲裁」的正反意見。一九三○年那次修正之所以有這麼大的更張，主要是因為一 九二八年的「勞資爭議處理法」不能有效處理勞資爭議事件，故而放棄原有的強 制仲裁規定。至一九三二年，因上海市長吳鐵城提議，認為放棄強制仲裁後，勞 資糾紛愈演愈烈，終至關廠、罷工，各走極端，乃要求政府改採「強制仲裁」。 贊成者指出，因仲裁裁決對當事人沒有拘束力，而法院依當事人之起訴，得推翻 原裁決而重為判決，造成一事再理，徒生糾紛。而反對者則認為任意仲裁制度， 實行效果較佳。最後贊成者一方獲勝，一九二八年版「勞資爭議處理法」中的強 制仲裁部分，及對仲裁裁決「不得聲明不服」一項，全都恢復，唯在規定強制仲 裁的產業中移除「軍事機關直接經營之軍需製造業」一項。44 2.工會法 在一九二八年以前，國民黨真正實行的工會法規，為一九二四年的「工會條 例」，該條例給予勞工相當自由的團結權、爭議權及協約權。而唯一美中不足者， 則在該條例欠缺對勞工行使爭議權時的工作權保障，如限制僱主不得在罷工或仲 裁時解僱員工等。 然而，真正影響到後來制定公布的「工會法」者則為一九二七年由勞工局擬 定的「工會組織草案」、一九二八年七月中央常務委員會通過的「工會組織暫行 條例」及一九二九年一月勞工法起草委員會擬定的「勞動法典草案」。勞工局擬 定的「工會組織暫行條例」對跨省或跨國勞工組織的成立、軍用及公營事業的爭 議權，以及勞工運動行使的理由與次數等皆加以限制，已如前所述。 一九二八年五月中國國民黨中央民眾訓練委員會成立以後，也積極的擬定相 關的工會法規，該年七月提起中央常務委員會通過的「工會組織暫行條例」及「特 種工會組織條例」即為代表。「工會組織暫行條例」最主要的特色在規定「全國 43 《國民政府公報》第 422 號（1930 年 3 月 19 日），頁 1-6。 44 中國勞工運動史編纂委員會編，《中國勞工運動史（二）》第五編，頁 333-336、348-354。
