五都合併升格之回顧

縣市合併議題首先出現是在，2000 年總統大選時，國民黨候選人連戰提出三 都十五縣。「三都」所指者乃是以臺北都會區、臺中都會區、高雄都會區為核心所 形成的三大生活圈，而「十五縣」所強調者乃是各具特色的地方治理(行政院，

2009：I)。而當時民進黨候選人陳水扁亦承諾當選後要讓台北縣、桃園縣以及台 中市縣升格為直轄市。不過在陳水扁當選總統後，該年內政部長張博雅卻於立法 院表示，精省之後，每個縣市都已直轄中央，只要合理分配財稅、賦予地方人事 任命權，就可以實質達到直轄效果，所謂升格需求或行政區劃調整，並無急迫性(研 考會，2000：2)，一席話澆了期望升格的各縣市一盆冷水，合併升格話題就此冷 卻下來。

到了 2004 年總統大選，二○○四年總統大選，縣市合併升格的話題再次被提 起，國民黨候選人連戰再次提出台北縣市、台中縣市以及高雄縣市應該分別合併 的主張(中時晚報，2004/03/02)。不過，這次該年國民黨的落選，升格直轄市的議 題並沒有因此就此擱置，2005 年時任台北縣長的周錫瑋，開始朝推動地方制度法 修法第 4 及第 7 條(黃瑋菱，2009：96)。2007 年立法院三讀通過地方制度法第 4、

7 條增訂「準直轄市條款」。修法後，只要縣轄市人口達 200 萬，在未改制為直轄 市前，不論預算編列額度、公務員人員編列等，均比照直轄市規定辦理(大紀元，

2007/05/05)。台北縣這突如其來的轉變再度讓合併升格話題發酵。

2008 年國民黨候選人馬英九競選，延續連戰的政見，再次提出三都十五縣，

縣市合併作為其競選政見。該年馬英九當選總統後，2009 年立法院隨即三讀通過 地方制度法修正案，該案的重點包括，人口一百二十五萬以上，且政治經濟文化 及都會區域發展上有特殊需要的地區，得設置直轄市。另外，依地制法規定，升 格改制除內政部外，縣市也有發動權。縣市擬改制為直轄市或與其他直轄市、縣 市合併改制，得擬訂改制計畫，經縣市議會同意後，由內政部報請行政院核定(聯

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合報，2009/04/04)。

為何每個縣市都積極地想要爭取升格，主要是在精省後，縣、市政府與直轄 市同樣都是隸屬於中央直接管轄，看似同層級，但實際上自治空間卻遠不如直轄 市，使得各縣市產生濃厚的相對剝奪感(江大樹，2006：129)，因此，爭取升格直 轄市，一方面能提升地方政府層級，可滿足地方民眾和地方政治人物的心理需求，

同時提高地方能見度，更提高地方首長在國內的知名度和影響力，而地方居民也 都以能做個直轄市市民為傲，頗有「升格直轄市，方為人上人」的味道。目前各 縣市普遍的問題，不外乎缺人、缺錢、缺權，只要升格以後都能一併解決(王榮仁，

2004：39-40)。

以 2008 年的台北縣爭取升格為「準直轄市」為例，其中最有力的主張，就是 一水之隔的台北市，每人平均分配的統籌分配稅款，遠遠高於台北縣。最後妥協 的結果，中央只以高雄市每人平均統籌分配稅款 1 萬 5887 元的直轄市最低標準，

乘上台北縣人口 370 多萬人後，得出 603 億元的數字，讓台北縣 1 年多了 300 多 億的財源。台北縣升格享受到的好處，當然羨煞其他縣市(蘋果日報，2010/06/23)。

在地方制度法賦予縣市政府有權提出合併升格的前提下，為了爭取更多財政 資源，以提供更好的公共建設與社會福利，促進縣市發展。因此各縣市紛紛提出 縣市合併升格案當時表態爭取升格的有台北縣、台中縣、台中市、桃園縣、彰化 縣、雲林縣、嘉義縣、台南縣、台南市、高雄縣，及屏東縣(蘋果日報，2010/06/23)。

最後在多方角力下，在 2009 年六月二十三日，內政部快速通過台北縣、台中縣市、

和高雄縣市，升格或合併升格為直轄市，該月二十九日再通過台南縣市合併升格 (天下雜誌，2009/07/01)，合併案於 2010 年 12 月 25 日正式生效。合併後五都人 口約佔台灣總人口的百分之 60。同年底，行政院再同意桃園縣升格為準直轄市，

並於 2012 年底行政院在通過桃園縣升格案，預計於 2014 年 12 月 25 日升格為直 轄市，也就是說 2014 年底，台灣將有六個直轄市。

表 2-3：台灣行政區劃沿革表

1945-1950

台灣行政區劃

1950-1967

一省 台灣省

1967-1979

一省一直轄市 台灣省、台北市

1979-1982

一省兩直轄市 台灣省、台北市、高雄市

1982-2010

一省兩直轄市 台灣省、台北市、高雄市

資料來源：歷史文化學習網，檢索日期：2013/08/05；楊仁豪，2005：3，6

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從國民政府來台後，政府對於台灣整體區域不停進行化及更動，造成結果就 是，各個行政區域劃分規模越來越小，結構越加破碎，這樣的結果造成了以下幾 種狀況(周志龍，2001：169)：

(一) 產業圈與生活圈的割裂

根據學者研究，過去台灣的行政轄區調整，主要是由於地方政府改制所牽動 的一個結果。而行政轄區調整的一個關鍵標準，決定在人口規模上。而這樣的調 整方式讓台灣的縣市政府發展面臨了許多困境，這個行政區劃調整基準，促成都 會地區的台北市、台中市、台南市、高雄市，以及新竹市、嘉義市等都市，從其 周邊地區獨立出來成為直轄市與省轄市。這個行政區劃結果，切割了它們與毗鄰 地區的產業圈與生活圈之人文、經濟、生活甚至生態網絡關係，導致縣市間在經 濟歷史人文發展中，唇齒相依關係的斷裂。

(二) 地方建設失調，影響地方整體發展

縣市整體發展在受到行政區劃割裂後，最直接而明顯的就是造成跨行政區（特 別是都會地區）的環境保護、污染防治、水源區開發、交通運輸與土地規劃開發 等實質建設推動的困難，阻礙了地方整體健全發展。

(三) 毗連直（省）轄縣市發展差距的擴大

獨立出來的直轄市與省轄市，在行政上即被賦予了更多的行政資源與權責，

來發展所轄範圍。但這個結果，卻使得經濟結構與地方財政基礎，原本就處於弱 勢的毗連縣轄腹地，進一步弱化，以至於直轄市、省轄市與其周邊的縣轄腹地在 失連發展後，縣市間發展差距得以進一步突顯出來，並加速惡化成為台灣空間極 化現象。

上述三點，高雄亦無法避免，由於行政轄區的區隔，使得高雄與周邊縣市的 資源與建設無法有效統合，結果就是高雄市的競爭力不斷的下滑。也因此，呼籲 高雄縣、市合併的聲浪起源很早，合併的話題早在 20 年前已為地方政學界討論，

直到 98 年地方制度法修正後才有法源依據(林文斌，2010：10)。

另外高雄縣市合併另有幾點關鍵因素(內政部：2009：2-3)：

(一) 必要性

在全球化競爭的時代，城市競爭日益激烈，身為台灣第二個直轄市的高雄市，

雖擁有一流的港口與國際空港，在金融、物流、產業能量等條件亦均已齊備，卻 因腹地、人口規模不夠，難以與亞洲其他國際級城市相互競爭，而環繞其四周的 高雄縣，擁有雄厚的產業基礎與充足的土地資源，正可補其不足。為了建構國際 都市格局，奠立國際競爭基礎與能量，因此，高雄縣市之改制有其必要性與急迫 性。

(二) 密不可分的發展歷史

早在 220 年前清朝時期現今的高雄縣市原屬同一行政區域，康熙 22 年清兵佔 領台灣，翌年設台灣府及台灣、鳳山、諸羅三縣，鳳山縣治原設在興隆莊（即今 日高雄市左營），到了日治時期，依舊將高雄縣市劃為同一行政區域，當時稱為高 雄州。直到國民政府來台，在民國 39 年重新劃分行政區域後，才將高雄區分為高 雄縣市由此可知，高雄縣市的關係原就是密不可分。

(三) 民意支持

根據高雄縣政府於 97 年 1 月所做的民意調查顯示，大高雄地區約有 6 成 4 民 眾，支持高雄縣市合併改制，其中，高雄市民支持的比率有 58.33%，高雄縣民 則有 71.63%。另據高雄市政府於 97 年 12 月所做調查亦顯示，高雄市民有 65.3

％同意縣市合併。

(四) 地方政治人物的贊同

高雄縣議會亦於民國 96 年 6 月，通過議案督請高雄縣政府推動大高雄縣市行 政區域改制，以利城市競爭力之提升與促進地方繁榮。民國 97 年 12 月高雄市長 陳菊與高雄縣長楊秋興也共同簽署聲明，表達基於國土合理規劃與區域均衡發 展，高雄縣市應於民國 99 年完成合併改制。

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上述種種因素，再加上馬英九總統在競選時所提出的三都十五縣的助瀾下，

高雄縣市合併不僅有合法性，中央願意配合再加上隔年 2009 年適逢縣市長選舉，

隨媒體的炒作，候選人的贊同，種種因素及時間點上巧合，讓高雄縣市合併快速 地推動過關。

改制後的高雄市面積為五都之最，共 2,947.62 平方公里，人口仍僅次於台北 市，為全國第二大城市，另外，高雄縣市合併的好處主要有以下幾點(王榮仁，

2004：125)：

(一) 事權統一，行政管理與都會區規劃統合容易衝突降低

高雄縣市在整個社會經濟活動上已成為一個都會共同體，因此在整體的都市計 畫，不論是土地利用或空間結構上，應有整體的規劃與想法。因此，不論在縣市 之間的道路管理、治安維護與公共設施維護等問題，可統一管理，以符合經濟效 益。

(二) 水資源利用

高雄市雖有愛河貫穿其間，然因受到污染，必須仰賴高屏溪的水 源，推動縣 市合併方案，可統一事權，共同經營、管理、利用高屏溪水資源，來解決大高雄 地區民生用水問題。

(三) 捷運系統規劃

高雄市的地形，南北向比較長，東西向比較窄，西面靠海，其餘三面被高雄縣 所圍繞，因而發展空間受到限制，南北向的捷運紅線長 28.3 公里，東西向的捷運 橘線長僅 14.4 公里，若不延長規劃路線，難以吸引龐大客源搭乘捷運。

(四) 資源的有效利用

高雄縣目前有仁武焚化廠及岡山焚化廠兩座，每天可處理的垃圾量最高可達二

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