高雄縣市合併前後總歲入變化的特殊性

合併升格是台灣行政區域的一大變革，依據內政部統計處的人口統計資料(內 政部，內政統計通報，101 年第二週)我國在 100 年底的戶籍登記人口為 2,322 萬 4,912 人，以新北市 391 萬 6,451 人占 16.86％最多、高雄市 277 萬 4,470 人占 11.95

％次之、臺中市 266 萬 4,394 人占 11.47％居第三，臺北市有 265 萬 968 人，臺南 市有 187 萬 6,960，五都人口數及土地面積如表 3-1。若加計已核定升格的桃園縣 準直轄市，全國將有 68.45％人口集中於新形成的六都，而在此次合併中，合併後 的高雄市面積較合併前大幅增加 18 倍，人口也增加了 0.81 倍來到 277 萬人。

五都雖然都是直轄市，但產業結構、工商發展、市民所得有別，因此財政狀 況和人口數並不呈現等比例。如表 3-2 所示，合併後五都政府歲入仍是以台北市 的台北市約 1,641 億為最高，新北市以約 1,428 億躍升第二，合併前高雄市、縣合 計居次的高雄市合併以約 1,128 億反被擠到第三，台中市 910 億排第四，台南市 以約 716 億居末。

表 3-1：合併前後五都面積及人口 台中市 163.43 1,082,299

2,214.90 2,051.47 2,684,893 1,602,594 台中縣 2,051.47 1,566,120

台南縣 2,016.01 1,101,521

2,191.65 2,016 ^1,881,645 1,109,372 台南市 175.65 772,273

高雄縣 2,792.67 1,243,536

2,947.62 2,794.03 ^2,778,659 1,248,712 高雄市 153.59 1,529,947

資料來源：中華民國統計資訊網

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自有財源的主要收入為稅課收入，中央補助則分為統籌分配款及補助協助款(特別 指定用途補助款)，舉債則有額度限制。以下即從中央補助、地方政府自有財源、

公共債務等三個變化面向，觀察併入式合併的特殊性。

一、高雄市合併前後中央補助經費的變化

依據財政收支劃分法(財劃法)，中央對地方政府實分為「稅課分配」及「補 助」兩大類財政補助。財劃法第 16 條之 1 即的稅課分配辦法相關規定，就是「中 央統籌分配稅款分配辦法」的制定根據；財劃法第 30 條規定中央得補助地方政府 之事項，則為「中央對直轄市及縣市政府補助辦法」之根據。

依原有的中央統籌分配稅款分配辦法，直轄市分配比率為 43%，由台北市、

高雄市兩市共享，但台北縣改制為準直轄市後，則是三者共同瓜分該 43%的統籌 分配稅款。為因應五都改制升格，「中央統籌分配稅款分配辦法」乃修正為直轄市 及準直轄市共享中央普通統籌分配稅款的 61%，其餘 24%分配縣市、9%分配鄉 鎮、市。至於共享的 61%部分，依中央統籌分配稅款分配辦法第八條規定，要依 指標及權數，計算各直轄市應分配之比率，所謂的指標及權數則包括了三年內各 類營利事業營業額、人口數、土地面積、各市三年度財政能力等。

中央對地方政府財政補助的法源依據為「中央對直轄市及縣市政府補助辦法

」其中第三條規定，中央由國庫對直轄市及縣市政府補助的事項為(一)一般性補 助款補助事項包括直轄市、準用直轄市規定之縣及縣市基本財政收支差短與定額 設算之教育、社會福利及基本設施等補助經費。(二)計畫型補助款之補助範圍，

以具整體性、跨越二縣市以上、具示範性作用、配合中央重大政策等之事項為限

（三）中央對於直轄市及縣市政府重大事項之專案補助款。另外第 18 條則規定一 般性補助款、專案補助款應編列於「補助直轄市及縣市政府」預算科目項下，計 畫型補助款應編列於中央政府各機關預算項下。

依以上說明可知，中央撥予地方的經費實包括「中央統籌分配款」、「一般補 助款、計劃型補助款、專案補助款」，其中納入地方政府總歲入預算的為中央統籌

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分配款、一般補助款、專案補助款，這就是一般所稱的中央補助款

表 3-3 為合併前後五都獲中央補助之比較。合併後，高雄市 100 年度獲得中 央統籌分配款及補助款共 613 億，比合併前約增加 40.9 億，只比臺北市的增加 29 億略高，遠低於新北市的增加 263 億，前者是既有直轄市，後者為獨立升格。若 與同為合併升格臺中市、臺南市比較，前者增加 93 億、後者則為 109 億，高雄市 連他們的一半都不到。

從整體而言，中央統籌分配款有法定公式可循，高雄市分配到的額度並無不 公之處。因升格受益最大的是台中市和台南市，分配到的統籌分配款比合併升格 前各多了 94 億、70 億，這兩個市在合併改制前市與其他非直轄的縣市分享中央 統籌款比例，升格後改為直轄市分配方式，是以增加金額最多。台北市為舊直轄 市，新北市在 99 年已經以準直轄市身分與北高兩市共享直轄市分配額，在台中、

台南兩市加入直轄市分配大餅後，這兩市統籌款都出現負成長，台北市較前年度 統籌分配款少了約 40 億，新北市也少了 43 億。

理論上也是舊直轄市的高雄也應如台北、新北一般受影響，但因有高雄縣的 併入，使高雄市的統籌款還有 32 億的成長。另就中央的「補助」經費方面，高雄 市合併後獲得 430 億的一般及專案補助，僅次於新北市的 458 億，比台北市的 338 億、台中 283 億、台南 322 億都高。

整體而言，高雄市於合併後獲得中央統籌分配款及補助款共 613 億，總金額 比台北市的 664 億、新北市 668 億略低，比台中的 469 億、台南的 477 高，但增 加幅度不如台中、台南這兩個都由非直轄市合併升格而來的新都。

表 3-3：99 年合併前五都補協助款與統籌分配稅款分配情形

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三條之規定，將所得稅總收入百分之十、營業稅總收入減除依法提撥之統一發票 給獎獎金後之百分之四十、貨物稅總收入百分之十，提撥為中央統籌分配款，然 後依前述公式分配給五都及各縣市、鄉鎮市。

依高雄市稅捐稽徵處之統計分析(高雄市稅捐稽徵處，2010：7)，合併前的高 雄市民國 98 年度各項稅捐實徵淨額共 1,170 億元，其中國稅部分 944 億元占 80.7

％，市稅 185 億元占 15.8％，而高雄市民的平均每人負擔稅賦為 7.6 萬元。若與 其他工商發展程度相近臺北市、臺北縣、臺中市，再加上合併前的高雄縣做比較，

全國 98 年度時以以臺北市民負擔賦稅最高，平均每位市民負擔稅賦約 22.7 萬元，

臺北市約為高雄市的 3 倍，北高兩市均高出臺灣地區 6.3 萬元。

從表 3-4 可以發現，臺北市民平均每人負擔稅賦逐年增加，其他縣市無明顯 變化，但高雄市卻呈現逐年下滑的趨勢。高雄市在這五年間人口變化不大，市民 平均每人負擔稅賦降低，代表高雄市的整體稅收減少，市稅部分將影響市府的自 有財源，國稅部分則不利於依公式計算的中央統籌分配款。

此外，高雄縣 98 年度時平均每人負擔稅賦為 2.2 萬，不到高雄市民負擔的三 分之一，更遠低於全臺灣地區 6.3 萬的平均數。高雄縣因以農漁產業為主，產值 不高，平均每人負擔稅賦也低，以這樣的狀況與高雄市進行合併，對整體財務勢 必有嚴重影響。

根據中華民國統計資訊網的計算，合併後的高雄市 101 年的平均每人負擔稅 賦為 5 萬 4898 元，這個數字已經低於全國每人 7 萬 3,130 元的平均數字，高雄市 原為全國第二大城市，因合併而致市民平均稅賦負擔能力下降，值得重視。

表 3-4：合併前五年平均每人稅賦表

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表 3-6：100 年合併後五都債務餘額─債務餘額 雄市長陳菊希望中央能設法補救(今日新聞網，2013/6/28)。

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四、高雄縣市併入式合併總歲入的特殊性

由以上分析，可發現高雄市在縣市合併前後於總歲入存在幾個特殊情形：

(一) 高雄市在合併後，土地面積最大、人口居第二，但總收入卻落到臺北市、

新北市之後，高雄縣市合併後的財政收入反而不如獨立升格的新北市。

新北市升格前後土地、人口毫無變動，平均每人負擔稅賦 3.8 萬也遠低 於全國平均值，只因行政位階由縣變成直轄市，一紙公文便增加約 522 億總歲入。相較於新北市，高雄縣市合併後總歲入只成長 9.1%的情況 頗為特殊。

(二) 台中縣市、台南縣市均為合併改制升格，但與高雄縣市不同的是，這兩 個縣市合併前的行政位階相同，所獲之中央統籌分配款都是非直轄市部 分，屬於平行式合併，而這兩都在合併後總歲入都有 16%及 17.9%的成 長率。其中，台南市合併後有 187 萬人，然而合併前與台南縣市行政位 階相同的高雄縣在 99 年 11 月時也就有高達 124 萬人口，這麼多的人口 併入高雄市後，竟只為總歲入帶來 9.1%的成長率，只有台南市的一半，

情況確實特殊。

(三) 合併後，高雄市獲得之中央補助(含中央統籌分配款及補助協助款)只比 併前增加 40.9 億，不但遠低於新北市的增加 263 億，也比同為合併升 格臺中市的增加 93 億、臺南市增加 109 億少很多。高雄市併入原高雄 縣 124 萬人口，但中央補助增加有限，也不如預期。

(四) 就平均每人負擔稅賦來看，縣市合併前，高雄市民平均每人負擔稅賦為 7.6 萬元，而高雄縣只有 2.2 萬，不到高雄市民負擔的三分之一，是合 併升格的五都中差異最大的城市。這項數據代表原高雄市民和原高雄縣 民對總歲入的貢獻度有三倍的差距，既可能是合併後高雄市總歲入無法 大幅成長的主因，併後高雄市民的每人可分配預算也產生公平性問題。

(五) 由於新直轄市的加入，台北市、高雄市這兩個原有直轄市的舉債空間必

然因被瓜分而降低，台北市即降低了約 1471 億元舉債額度。高雄市公