第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
縣市合併首見於 2000 年總統大選，當時國民黨候選人連戰提出三都十五縣的 政策，所謂「三都」係指以臺北都會區、臺中都會區、高雄都會區為核心所形成 的三大生活圈，「十五縣」則強調各具特色的地方治理(行政院，2009：I)。當時民 進黨總統候選人陳水扁則主張修改地方制度法，讓台中市升格為直轄市，但總統 大選落幕後，縣市合併話題跟著暫時停止。
縣市合併話題於 2004 年總統大選再次被提起，國民黨候選人連戰再次提出 台北縣市、台中縣市、高雄縣市應分別合併的主張(中時晚報，2004/03/02)，但 因其再度落選，縣市合併議題又被擱置。2008 年，國民黨總統候選人馬英九延 續連戰政見，再次提出三都十五縣，順利當選總統後，隨即於 2009 年由立法院 三讀通過地方制度法修正案，落實其競選政見。地方制度法修正後，凡人口達一 百二十五萬以上，政治經濟文化及都會區域發展上有特殊需要的地區，地方縣市 政府得擬訂改制計畫，經議會同意後申請升格，中央則有是否同意升格的最後裁 定權(聯合報，2009/04/04)。
地方政府爭取升格為直轄市除了擴大發展腹地、提升建設水準之外，最大著 眼點仍在於希望獲得中央更多的財政挹注。以 2008 年的台北縣爭取升格為「準直 轄市」為例，其中最有力的主張，就是一水之隔的台北市，每人平均分配的統籌 分配稅款遠遠高於台北縣。當年在台北縣力爭下，中央以高雄市每人平均統籌分 配稅款 1 萬 5887 元的直轄市最低標準，乘上台北縣人口 370 多萬人後，得出 603 億元的數字，讓「準直轄市」的台北縣只不過「非正式升格」1 年就多了 300 多 億的財源，此案例當然羨煞其他縣市(蘋果日報，2010/06/23)。
在地方制度法賦予縣市政府有權提出合併升格情況下，為爭取更多資源，各 縣市紛紛提出縣市合併升格案，當時表態爭取升格的有台北縣、台中縣、台中市、
桃園縣、彰化縣、雲林縣、嘉義縣、台南縣、台南市、高雄縣，及屏東縣(蘋果日 報，2010/06/23)。2009 年 6 月 23 日，內政部召開改制計畫審查會議，審查 11 個 縣市所提出的單獨或合併升格案。審查會一致同意台中縣市、高雄縣市合併升格 案，及台北縣單獨升格案；一致不同意雲嘉兩縣合併升格、桃園縣、彰化縣單獨 升格案。至於台南縣市合併升格案，當天審查委員未形成共識，將正反意見併呈 送行政院，最終也獲行政院於該月二十九日裁定同意，合併後五都人口約佔台灣 總人口的百分之 60，讓我國正式邁向「五都十三縣」的行政區域格局。
在縣市合併之初，各地方政府為達縣市升格門檻，爭取更多預算與資源、避 免周邊縣市被邊緣化，中央官員、縣市首長及民間團體紛紛有不同主張，如認為 台北市、台北縣以及基隆市三個縣市應共同整合成大台北市。此案在 2009 年雖 未能實現，但台北縣獨立升格審查時曾通過附帶決議，建議未來台北縣應朝向北 北基合併方向前進(中央社，2009/06/24)。2012 年底，新北市市長朱立倫再次 拋出台北、新北合併的議題，台北市長郝龍斌亦表達贊同，中央也樂觀其成(公 視新聞網，2012/12/24)，不過從內政部針對北北基合併所招開的公聽會，參與 公聽會的人員各有看法，難以形成共識的結果來看(MyGoNews，2013/05/13)，未 來北北基要合併仍有相當長的一段路要走。
在南台灣，則有高雄縣市、屏東縣與澎湖縣合併成高屏市的主張，但相較於 北北基合併話題的延燒，高高屏合併於五都選後較少提起。實際上，高雄縣市與 屏東縣本為互動性甚高之共同生活圈，在合併議題延燒之前，高雄縣市與屏東縣 早已組成高高屏區域聯盟的合作平台。2008 年總統大選時，高雄市長陳菊曾表 態贊同高高屏合併成為高雄都的想法(中央社，2008/11/18)，高雄市議會與其 他政治人物及民間團體也相當贊同。儘管高高屏合併計畫未能成案，但屏東縣長 曹啟鴻當時接受訪問時表示，從長遠的角度看來，高高屏合併是應該的，他也希 望有這麼一天，因為區域整合治理，才能讓各地擁有公平的資源，否則屏東縣就 會面臨嚴重邊緣化的威脅(自由時報，2009/04/04)。曹啟鴻更表示，他曾與高雄市
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長陳菊、高雄縣長楊秋興討論過，如果一下子爭取高高屏三縣市合併升格，時 間上一定會慢掉，所以讓高雄縣市爭取在第一波合併升格，屏東縣在第二階段再 併入(中央社，2009/03/19)，此一說法已為高、屏再合併埋下伏筆。
在 2009 年確定升格的五都中，台北市為既有直轄市，新北市為獨立改制，
台中市為台中縣市合併改制，台南市為台南縣市合併改制，高雄市雖也是縣市合 併改制，但改制前原高雄市為既有直轄市、原高雄縣是省轄市，為五都中唯一特 例，儘管當時內政部針對高雄縣市合併案做出解釋，認為改制後的「高雄市」，不 論人口、面積、資源等都與目前的高雄市明顯不同，因此高雄縣市合併不是現有 高雄市版圖之擴大，而是高雄市與高雄縣同時「消滅」，再合併成立新的直轄市(自 由時報，2009/12/14)。不過就合併意指兩個團體、機構等等平行結合在一起，而 成為另一個嶄新的團體。但，就合併前的實際情況來看，兩者於法律位階上一高 一低，發展狀況一強一弱，並不符合這樣的狀況。另，不論在組織架構，福利政 策等等皆依循原高雄市之相關規定。易言之，高雄縣市合併實際為「高雄縣併入 高雄市」，是前所未見的「併入式升格」。
也因為高雄市在升格前即為直轄市，高雄縣是行政位階次一級的省轄市，兩 者除在法規、行政命令適用各有所本外，經費規模，組織編制，以及中央補助的 比例更大不相同，合併後各方面的整合與調整皆較其他縣市來得複雜，磨合期間 自然雜音很多(陳政智、徐思涵、廖千妙，2011：37)。
縣市合併從 2000 年開始提出，至 2010 年正式實施，其間經過十年蘊釀與討 論。當政策確定之後，各縣市爭先恐後爭取，這項組織變革引發極多討論，地方 人士對縣市合併後的局面充滿樂觀想像。如今縣市合併已實施三年，理想與現實 之間是否有差距？尤其改善地方政府財務是縣市合併的主要期待，真實合併後，
這項期待是否順利實現？還是不如預期？這樣特殊的課題啟發本文的研究興趣。