高屏合併之歲入問題

高雄市與高雄縣合併時，土地擴大 17 倍，人口成為 277 萬，因高雄縣人均負 擔稅賦能力較低，財政自主能力反而下降，總歲入只成長 9.1%。屏東縣與原高雄 縣面積差不多，人口數少近四十萬。若單從歲入規模來看，在合併前，高雄縣年 度歲入約 380 億，高於全國平均 350 億，各縣市排行第六，屏東則為 340 億，排 行全國第八，而到了 101 年屏東仍為全國第八，但歲入下降至 320 億。以下將進 一步分析高、屏再合併後，對於整體財政自主能力、補助款以及債務之影響。

一、高屏再合併弱化高雄市財政自主能力

高雄縣市合併前，原高雄市的人均負擔稅賦為 7.6 萬、高雄縣為 2.2 萬，合併 後，高雄市 101 年時的人均負擔稅賦變成 5 萬 4898 元。從表 4-12 可看出，101 年時台北市的人均負擔稅賦已成長到 24 萬，原高雄市在合併前的 7.6 萬本為其三 分之一左右，合併後更只剩下約五分之一，兩個城市之間的稅賦負擔能力差距變 得更大。

高雄市目前的人均負擔稅賦也落後給準直轄市桃園縣的 8 萬 5982 元，比台中 市、新北市高不了多少。人均負擔稅賦影響自主財源及經濟發展，長期來看，六 都中只有臺南市趕不上高雄，臺中市、新北市都有超越高雄的潛能，就原高雄市 而言，這也許是併入式合併的重大負面效應的表現。

表 4-12：101 年五都及準直轄市平均每人負擔稅賦比較表

單位：元 全國平均 臺北市 桃園縣 高雄市 臺中市 新北市 臺南市

73,130.7 249,745.5 85,982.2 54,898.6 47,644.3 47,452.1 32,697.8

資料來源：中華民國統計資訊網

屏東縣 101 年時的人均負擔稅賦為 2 萬 7913 元，比合併後高雄市的 5 萬 4898 元少了將近一半。平心而論，屏東縣 85 萬人口數雖少於原高雄縣的 124 萬人，但

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人均負擔稅賦反比原高雄縣的 2.2 萬高，表現已是不差，這也是屏東縣總預算規 模能在非直轄市的 16 縣中排第三的原因。

屏東縣土地價值偏低，而自有財源又以土地稅為最大宗，因此縣稅收入有限，

造成自有財源僅 17%左右，且遠低於全國平均的 45%，排名全國倒數第四，反而 因國稅繳的較多、有利中央統籌分配稅的分配，再加上補、協助款，乃使其 101 年度能夠有 304 的總預算規模。

屏東縣人均負擔稅賦雖不差，但和高雄市現有的 5 萬 4898 元還是差了一半，

若高雄市與屏東縣進行合併，新的高屏市人口將達 364 萬，但人均負擔稅賦將再 下探到 4 萬 8294 元，財政自主程度將更加弱化。

二、高屏再合併，中央統籌分配稅款及補協助款難以大增

高雄縣市在 100 年正式合併時，共有五都共享 61%的中央統籌分配稅款，是 以高雄市中央統籌款尚有成長。但若與屏東再合併時，桃園市已升格，因此分享 中央統籌分配稅款的直轄市至少會有六個，若 61%的比例不再調高，或增加比例 有限，那麼合併後的高屏市未必能獲得更多分配稅款。

中央統籌分配稅款分配比例為直轄市 61%、縣市 24%、鄉鎮市 9%，依 102 年度預算資料，高雄市有約 241 億中央統籌分配稅，屏東縣有 62.3 億、屏東縣各 鄉鎮市有 29.6 億。經由兩種假設加以試算，若中央沒有將餅再做大，則都得出高 雄與屏東合併時中央統籌分配稅款將不增反減的結果。

本研究的第一個假設，是中央依舊維持現行中央統籌分配稅款分配比例，即 直轄市 61%、縣市 24%、鄉鎮市 9%，但有六都共享，在此前提下進行合併設算 的結果，高屏合併後將只獲得約 306 億的分配稅款，比合併前還少約 26 億。

第二種假設是按「對應移列」原則，將屏東原來在縣及鄉、鎮、市總額內獲 配之額度，換算為直轄市比例，調整後之直轄市、縣市及鄉鎮市分配比例為 64%、

22%及 8%。此時合併後的高屏市將有 321 億的分配稅款，但還是比合併前少了約 12 億。

表 4-13 為兩種假設試算結果，若高屏真的進行合併，以第二種假設發生的機

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不減原則對高屏合併進行補助，預估高屏合併後中央補協助款項約為 652 億元以 上。

前已論及，中央統籌分配稅款和中央補協助款之間有相互增減的蹺蹺板效 應，因此兩個款項加總起來不會有太大變化。因此，中央統籌分配稅款若以假設 二的結果，高屏合併後將較目前的高雄市增加約 8 億，加上屏東轉移過來的 222 億中央補協助款，合併後的高雄市整體將比目前增加約 230 億的中央款項。

前表 4-2 列出屏東縣近年歲出歲入及自有財源比例，101 度屏東縣總歲入為 323 億，自有財源為 17.15%，亦即有 55 億的自有財源，與上開的 230 億的中央 款項相加後，高屏合併後的高雄市不計舉債收入，共可增加 285 億的歲入。這個 數字本身已不足屏東縣 101 年 323 億的歲出規模，而合併時的「高屏平」還會增 加歲出，加上現行屏東縣對於補協助的依存度高達 60.69%，遠高於省轄市總平均 的 50.23%，兩個因素加總來看，若中央不能擴大補助，財政就會更加惡化。

三、高屏再合併，高雄市舉債創新高

表 4-14 為高雄縣市合併前後債務狀況表，其中也列出屏東縣的公共債務狀 況。高雄縣市合併前，高雄市的公共債務約為 1617 億，高雄縣含鄉鎮市公所在內 為 182 億，兩者合計為 1799 億。合併後的 100 年度，高雄市公共債務成長到了 1942 億，新增 143 億，101 年度再成長到 2102 億、新增 160 億，顯然併入式合併 的公共債務也是「只增不減」。

公共債務越借越多，代表著高雄縣合併後把所有自有財源、中央統籌分配稅 款、中央補協助款衝到最大化後，還是趕不上合併後的歲出規模，導致合併後的 財政收支短差反而比合併前還大，最後只好靠舉債填補，且一年借得比一年還多。

然而根據財政部在公共債務法修法時的試算，截至 101 年底，高雄市的舉債 上限為 2,694 億元，所以 101 年底高雄市的舉債空間只剩 591 億元，如果再扣除 102 年預計舉借 135 億元，則高雄市只剩下 456 億元的舉債空間。

而屏東縣 101 年度的公共債務，含縣府及各鄉鎮市公所在內共約 189 億元，

在全國 15 各省轄縣市中位居第三高，高雄市與其合併也要將其債務納入，此時高 屏合併後的公共債務將達 2292 億，離債務上限只有 267 億的額度，以合併後近幾 年高雄市的舉債速度來看，可能只能再借兩年而已。

修正後的公共債務法對舉債上限採取浮動計算方式，每年可隨 GDP 的成長而 調高，但臺灣近幾年 GDP 成長幅度有限，如果沒有大幅成長，高雄市很快就可能 面臨舉債空間不足之情況。

因此，若高屏合併時公共債務法無法配合修正，即便 GDP 有所成長，但依高 雄縣市合併經驗、高屏合併後的財政收支短差會擴大，每年舉債金額也將更高，

可能一合併就會面臨債限不足問題。

不能舉債，就只能縮減歲出規模。歲出中的教科文支出、退休撫恤支出都能 以刪減，社會福利是最大、但也最難縮減的支出，最後經濟發展支出可能成為首 當其衝的犧牲項目。然而，若經濟發展支出遭到縮減，高屏合併會發展得好嗎？

沒錢就沒有建設，沒有建設，地方經濟將無法推動，區域經濟沒有發展動能，經 濟將陷入一攤死水，當經濟無法成長，地方稅收亦無成長機會，形成惡性循環，

反而無法發揮高屏合併的預期效果。

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