第二章 文獻回顧
第一節 政府財政問題之文獻
第二章 文獻回顧
第一節 政府財政問題之文獻
政府財政基於適用範圍、目的性實際上可區分為國家與地方財政。從財政、
經濟與權力三個觀點來區分，在本質上國家與地方財政約有以下六點不同(王永 康，2007：3-4)：
(一) 國家財政之收入以量能課徵之租稅為主，例如綜合所得稅等，其他收入為輔，
地方財政之收入以非課稅收入為主，以應益課稅收入為輔，例如使用牌照稅 等。
(二) 國家財政收入彈性較大，籌措財源方式比較適合量出為入原則，地方財政稅 收彈性較小，為鞏固財政基礎，宜採量入為出之原則。
(三) 國家財政支出主要以國防、外交為重，關係全國人民利益，支出雖龐大但多 屬成效較不易顯現之非資本性支出，地方財政支出偏向教育事業、經建交通，
社會福利與社區衛生等，支出規模不大，但成效大都為顯而易見的資本性支 出。
(四) 國家財政以整個國民經濟為考量，一切措施以全國國民福利為依歸，發行公 債除彌補財政赤字外，具有調節經濟景氣之功能，地方財政以轄區經濟福利 為考量，對外舉債主要作為地方建設之用。
(五) 國家財政基於憲法及相關法律規定，權限較大，例如關稅、所得稅等國稅，
均為國家財政之主要收入，由於地方財政源於地方自治，權限較小，無法脫 離國家財政而獨立，亦不宜與國家財政對立。國家財政應與地方財政相輔相 成，在管控中可助益地方財政而非牽制地方財政，兩者各守範疇均衡發展。
(六) 國家財政的收入支出規模較大，地方財政的收入支出規模相對較小。
Oates(1999：1121-1122)亦認為從功能的劃分來看當涉及經濟穩定、所得公
平分配及國防等影響全國性的功能上，由於地方政府能力或稅收影響範圍相 對有限的狀況下，則較適合由中央政府來執行。而地方政府在提供專屬自身轄區 的公共服務及公共財，由於在特定轄區內，地方政府對於該地的特性及需求較為 了解，因而相較於中央，地方政府對於資源配置效率更好，更均勻，因此較適合 由地方政府財政進行分配。Qian&Weingast(1997：85-88)亦認為中央過度集權會使 得交易成本上升，降低效率，而藉由中央職權與資訊的下放，地方政府在較少約 束、更多激勵狀況下，則可獲得效率提升。
由於我國 2010 年底合併後，至今僅兩年多，因此針對合併後地方政府財政研 究文獻並不豐富。不過，在合併前我國地方財政就有諸多問題。林谷蓉(2004)以 憲法、財政收支劃分法及地方制度法，檢視地方與中央在財政上的主要問題點。
研究結果點出，在收入面由於法令制定模糊，加上中央錢、權一把抓以及地方基 於政治問題遲遲無法開徵地方稅，造成地方普遍自主收入不足、仰賴中央補助甚 殷。支出面由於地方首長為求政績，大興建設，造成巨額支出，另中央立法，地 方卻須共同負擔費用，形成中央請客，地方付款的情況，另，中央將業務轉移至 地方卻未有給予相應補助等狀況，讓地方財政更形困難。財政調整面，統籌分配 稅款亦無法發揮效果，使地方陷入患寡又患不均的困境。
陳連芳(2003)由我國中央與地方實質關係角度出發，其認為中央與地方協調 不良，使中央並不瞭解地方需求，致使爭錢大戰年年上演。監督機制不全，使地 方赤字連年向上攀升，中央卻無監督或課責機制，使地方財政逐年惡化。另由於 中央集錢、權於一身，至今地方地建設皆須看中央臉色，加上各縣市自有財源不 足，致使地方養成依賴中央補助，使得地方主政者將重心放在如何爭取補助款及 統籌分配款，而非開源節流上。其認為需由中央地方與民間彼此建立夥伴關係，
強化組織連結，建立自主財源誘因，檢討地方稅減稅政策等方式，予以解決問題。
馬美蘭(2005)由地方政府的財政自主能力進行探討，提到即便地方稅法通則 通過，讓地方擁有開徵地方稅的權力，地方政治人物在基於政治因素下，仍不會 開徵新稅。其認為要改善地方財政問題，應先再次修改財政劃分法與統籌分配稅
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款分配辦法，斬斷現行中央與地方地父子依賴關係。且需改變中央請客，地方付 款的狀況，中央立法減稅，至使地方收入減少，必須要給予地方補助財源，地方 可以開徵殺傷力較小之稅目，如：高爾夫球場稅，以開闢新財源，另將不同縣市 政府之先天條件納入補助款考量內容中，以平衡各縣市財政狀況，避免富者越富 地狀況。
陳蜀珍(2004)透過對比歐盟地方政府與台灣地方政府在支出控制上的方式。
其認為我國地方財政問題主要來自支出規模持續擴張、中央地方事權界定不清、
資源配置無效率、過度依賴融資性財源、未落實人員精簡、組織再造、福利政策 支出大增等問題，建議我國地方政府可仿照歐盟，1.建立支出管理機制，設定地 方政府支出上限，2.嚴格控制社會福利支出，3.中央補助機制透明化、法制化，同 時建立支出監督評估機制，4.透過精簡人事、組織再造、轄區合併甚或是將公務 組織民營化等方式縮減政府規模，以及建立中央、地方協商機制、訂立獎勵機制，
透過上述控制支出、提升地方政府效率並健全地方財政。
林福鵬(2005)其研究發現，現行財政收支劃分法於民國 88 年修，另於 90 年 訂定中央對直轄市及縣市補助辦法，其認為儘管此次修正意義，中央宣示錢、權 下放決心，確立中央與地方為夥伴關係，同時希望解決地方政府財政失衡狀況，
但在缺乏溝通下使地方與中央仍充滿摩擦，且一般補助款不足，地方政府又為了 爭取計畫型補助款提出更高的配合款，反而造成地方財政更加困窘。為了解決這 些問題中央提出新的財政收支劃分法草案，儘管將補助款採公式入法分配，仍有 不確定因素，另資訊不對稱亦讓中央與地方彼此不信任。該研究建議 1.透過合併、
整合調整組織規模，降低交易成本，達到經濟規模，2.明確劃分中央與地方權責，
3.中央、地方皆須遵守財政紀律，4.節流開源，強化地方財政自我努力。
許秀鶴(2005)以高雄縣、台南縣以及鄉鎮市的例子觀察台灣地方財政惡化之 因素進行探討，其研究發現，在支出面：1.中央以及地方政府為求選票，不斷增 加福利項目，且地方又須配合中央施政計畫，因而加重財政壓力，2.地方首長為
求政績，擴大支出，3.警、消、教育員額擴充，造成人事經費增加，3.地方議會未 能落實審查，4.鄉鎮市代表、村長待遇呈倍數成長。收入面：1.中央減稅，造成地 方稅收減少，稅收減少連帶使補助款減少，稅收、補助款同時減少，使地方財政 更加雪上加霜。要改善地方財政困窘其台南市作為例子作為建議，在開源方面建 議，開徵規費，課徵特別稅以及加強經濟開發，增加民間參與等。節流面則是建 議削減不當支出，如老人年金發放，預算採總額分配制，並列優先支出項目有效 控制支出。
陳怡綾(2006)以 2002 年中央政府將原先 40%、50%、60%的土地增值稅減半，
原訂期限為兩年，到 2005 年在修法將土地增值稅減為 20%、30%、40%，這樣改 變對於地方財政的影響為何，其結果發現，該縣市人口與赤字呈現負向，亦即人 口越多則該縣市赤字比率越低，另，土地增值稅佔縣市稅收比例越高則赤字比例 越低，最後土地增值稅減半亦達到當初減稅目的，的確對於地方財政有所幫助。
趙玉興(2009)則以中央對高雄之統籌分配稅款及補協助款分配方式，分配結 果、新版財政規劃法草案內容以及現行財政職權等角度發現，不論財劃法是否修 正，對於合併後的高雄財政自主能力皆無提升效果，其認為主要仍須透過明確劃 分中央與地方財政職權、擴大統籌分配稅款規模、建立，調整稅率等方式，方能 有效提升高雄財政自主能力。
林娟萍(2011)利用合併前高雄縣、市政府及鄉鎮市等自治團體之收入支出及 預決算數作為資料基礎，利用單根檢定(ADF)分析預測合併後高雄市的財政狀 況，其則結果認為，高雄縣市不論合不併合併，結果都不會改變，未來其財政仍 舊將呈現赤字。
期刊部分，李顯峰(2005)指出台灣地方政府自有財源比率不高，其原因在於，
財政立法權由中央所決定，地方僅對少數稅目有決定權，在加上中央訂定各項減 免條例，侵蝕地方稅基，使地方財政收入減少，另外各地區經濟發展差異過大亦 是影響之一。
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即便現行地方稅法通則，賦予地方政府可以開徵特別稅以增加地方自主財 源，不過地方財政首長及主計人員，仍舊認為基於選舉考量，不寄與厚望開徵新 稅，(魯炳炎，2003；柯格鐘、呂怡燕、洪韻筑，2012：21-22)認為，按照地方稅 法通則第三條第二項規定特別稅課及附加稅課之課徵年限最多四年，臨時稅最多 兩年，期滿仍須課徵須按規定重新辦理，就我國地方政治的現實情況，絕無任何 地方民選行政首長，會願意為上述「短命」的地方稅課，賠上自己的政治性命。
即便是連任之民選首長「冒死」推動的地方稅課，課稅期間也僅能持續四年，臨 時稅課甚至僅能持續兩年，換言之，連任首長所推動的地方稅課，根本無法「澤 被後代」，又何必自己一意孤行搶著當「烈士」。林向愷(2011：31)也提到就算賦 予地方課稅權，地方是否有意願增稅或提高規費，以提升地方財政自主大有疑問，
且就算地方政府通過新稅，卻也遭到中央實質阻撓，使地方無法行使課稅權，顯
且就算地方政府通過新稅，卻也遭到中央實質阻撓，使地方無法行使課稅權，顯