高雄市與屏東縣併入式升格之財務分析

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(1)國立高雄大學高階經營管理碩士在職專班碩士論文. 高雄市與屏東縣併入式升格之財務分析 A Study On Financial Analysis of Merging Pingtung County into Kaohsiung City. 研究生：郭建盟撰指導教授：黃一祥博士指導教授：. 中. 華. 民. 國. 一. 百. 零. 三. 年. 一. 月.

(2) 致謝這本論文比預期晚了半年完成，一直到現在，仍有那種哪一個數據不精確、隨時會出包的不安全感！期待這本論文所呈現之財政數據，能讓為政者在下次行政區劃調整，縣市升格前，能有更完善的財政因應作為，防止地方財政，因併入式升格，陷入人事及社福預算瞬間增長，財政自主力下滑、排擠經濟建設支出惡性循環。感謝指導教授黃一祥博士的細心指導，感謝大直同學的拉拔，感謝校務秘書不厭其煩的貼心叮嚀，感謝接受密集疲勞轟炸的感謝屏東縣、高雄市主計處科長，感謝常常一起 meeting 討論的同學，因為你們的牽成，小弟我才得以通過口試完成碩士學業，再次謝謝大家的提攜。. 郭建盟謹誌於國立高雄大學高階經營管理碩士在職專班中華民國 103 年元月. I.

(3) 高雄市與屏東縣併入式升格之財務分析指導教授：黃一祥博士國立高雄大學金融管理學系. 研究生：郭建盟國立高雄大學高階經營管理碩士（EMBA）在職專班. 摘要縣市合併自 2000 年提出到 2010 年正式實施，其間經過十年蘊釀與討論。至 2010 年，政策確定之後，一時之間，各縣市爭先恐後爭取升格，其中以拋出北北基及高高屏三縣市合併的倡議最受人注目，最終，內政部核定由台北縣單獨升格為新北市，台中、台南以及高雄縣市合併成為台中、台南及高雄市。其中，最特別的當屬高雄縣市的合併升格，由於合併前，原高雄市即為直轄市，高雄縣則為省轄縣，雙方不論在法律位階、發展皆有極大落差，儘管內政部表示是雙方合併升格，不過就現實情況看來，是高雄縣併入高雄市的「併入式升格」。如今，兩年過去，高雄縣市合併對於整體財政的影響是否有發揮當時所期待的綜效，是相當引人注意的一點。另，時至今日，仍有人持續倡議著北北基與高高屏合併的議題，因此，本文先從高雄縣市合併後，歲入出以及債務等財政數據上的變化進行分析，再以此合併模式為基準，進一步的分析，高屏再合併於財政面所可能帶來的影響。就本文研究結果發現，高雄縣市合併後，由於兩者合併前發展以及財政上的落差，再加上合併後面積、人口的大幅增額、福利政策等相關政策的從優適用，最重要的是，合併後，中央對高雄的補協助款雖未減少，但相較其他升格縣市，可說是幾乎沒有增加，種種不利因素，讓合併後高雄市，不僅沒有發揮當初合併前所預期改善財政的綜效，甚至可說是越加險峻。 II.

(4) 同樣的，如果依照高雄縣市合併的模式與經驗來看，如果高屏再合併，可能還未合併前，高雄市就先落得破產的命運。最終，由本文研究結果可以歸納出，就財政上的層面來看，併入式合併對於財政面帶來的負面影響更為明顯，這樣的結果也與現行財劃法、公債法對併入式合併不友善之設計有相當關係。因此，本文提出，一、「高屏平」相關措施應分階段實施，二、合併時屏東縣債務應由中央吸收，三、中央應予併入式合併之特別補協助款，三個建議以做為未來高屏如果再合併之參考。. 關鍵字：高雄市、屏東縣、縣市合併、財務分析. III.

(5) A Study On Financial Analysis of Merging Pingtung County into Kaohsiung City Advisor：I-Hsiang Huang Ph.D. Department of Finance Management National University of Kaohsiung. Student：Chien-Meng Kuo Executive Master of Business Administration National University of Kaohsiung. Abstract The merger of major cities and counties in Taiwan, which was proposed in 2000 and enacted in 2010, went through a decade of debate and discussion. When the policy was finalized in 2010, counties and cities alike vied for the prestige of being “upgraded” to a higher tier. The two most widely regarded were the proposed mergers between Taipei City, Taipei County, and Keelung City on the one hand, and Kaohsiung City, Kaohsiung County, and Pingtung County on the other. Ultimately, the Ministry of the Interior upgraded Taipei County to New Taipei City, while Taichung City, Tainan City, and Kaohsiung City were merged with their respective counties. Most unique among the mergers was the one between Kaohsiung City and County. Before the merger, Kaohsiung City was a municipality controlled by the central government, and Kaohsiung County was a provincially-controlled municipality. This led to a vast difference in development and legal status. The Ministry of the Interior claimed the two municipalities were upgraded IV.

(6) simultaneously, yet in actuality, merely Kaohsiung County was upgraded to Kaohsiung City’s status, via the merger. Therefore, two years after the merger, it is worthwhile to see if the fiscal situation of the region had improved from the hoped-for synergy. What’s more, even today, there are advocates of further mergers between Taipei City, Taipei County, and Keelung City, or between Kaohsiung City, Kaohsiung County, and Pingtung County. Therefore, this thesis shall attempt to analyze the changes in the data on fiscal numbers such as annual revenue and expenditure, as well as debt, in order to assess the fiscal impact of a possible merger between Kaohsiung and Pingtung. As this thesis discovers, the difference in development between Kaohsiung City and Kaohsiung County before the merger, added with an increase in area and population after the merger, but without a significant increase in subsidies from the central government in comparison to other mergers, have not only failed to bring about the anticipated fiscal synergy, but made the situation more dire. Based on the experience of the Kaohsiung City and County merger, if Kaohsiung were to further merge with Pingtung, Kaohsiung City might go bankrupt even before the merger. This study shows that, on a fiscal level, the negative effects of a merger are more pronounced, which is aggravated by bad allocation and public debt laws. In conclusion, this thesis offers three suggestions, should Kaohsiung and Pingtung ever merge: (a) any merger between Kaohsiung and Pingtung should only be executed in stages; (b) Pingtung’s debt should be absorbed by the central government after the merger; and (c) the central government should offer special subsidies in case of a merger. Keywords: Kaohsiung city, Pingtung County, merge, Financial Analysis V.

(7) 目錄致謝 ..................................................... I 摘要 .................................................... II Abstract ................................................ IV 目錄 .................................................... VI 表目錄 ................................................ VIII 圖目錄 .................................................. XI 第一章緒論 .............................................. 1 第一節研究背景與動機 ................................. 1 第二節研究重要性 ..................................... 4 第三節研究問題與目的 ................................. 4 第四節研究方法 ....................................... 7 第二章文獻回顧 ......................................... 9 第一節政府財政問題之文獻.............................. 9 第二節台灣行政劃分歷史回顧........................... 14 第三節五都合併升格之回顧............................. 24 第三章併入式合併的特殊性 .............................. 31 VI.

(8) 第一節高雄縣市合併的過程............................. 32 第二節高雄縣市合併前後總歲入變化的特殊性 ............. 35 第三節高雄縣市合併前後總歲出變化的特殊性 ............. 46 第四節併入式合併財務的特殊性......................... 56 第四章屏東再併入高雄市之財政問題 ...................... 60 第一節高屏合併的倡議 ................................ 61 第二節屏東縣發展現況 ................................ 64 第三節高屏合併之歲出問題............................. 66 第四節高屏合併之歲入問題............................. 74 第五章結論 ............................................ 80 第一節研究發現 ...................................... 80 第二節研究建議 ...................................... 82 參考書目 ................................................ 84 附錄 .................................................... 91. VII.

(9) 表目錄表 2-1：清領時期行政區劃沿革表 ........................... 18 表 2-2：日治時期台灣行政區劃沿革表 ....................... 20 表 2-3：台灣行政區劃沿革表............................... 26 表 3-1：合併前後五都面積及人口 ........................... 36 表 3-2：合併前後五都總歲入變化表 ......................... 36 表 3-3：99 年合併前五都補協助款與統籌分配稅款分配情形 .... 40 表 3-4：合併前五年平均每人稅賦表 ......................... 42 表 3-5：99 合併前五都債務餘額─債務餘額(含鄉鎮市) ........ 43 表 3-7：合併前後之五都歲出............................... 46 表 3-8：100 年度合併後高雄市社會局主管社福預算主要增加項目經費表 .................................................... 50 表 3-9：縣市合併前後高雄市老人免費裝假牙預算變化表 ....... 51 表 3-10：高雄縣市合併前後社會福利支出表 .................. 51 表 3-11：高雄縣市合併前後學校機關數比較表 ................ 52 表 3-12：高雄縣市合併前後教育發展基金預算變化表(預算) .... 53 表 3-13：縣市合併後，民政主管業務預算增加項目及金額 ...... 54 VIII.

(10) 表 3-14：高雄縣市合併前後外勤員警超勤加班費變化表 ........ 55 表 3-15：高雄縣市合併後消防員額及預算變化表 .............. 55 表 3-16：99-100 年度高雄縣市合併前後各項人均數值變化 ..... 58 表 4-1：屏東縣轄內鄉鎮市表............................... 64 表 4-2：屏東縣 98-100 年度歲入與歲出 ...................... 65 表 4-3：屏東縣 99-101 債務餘額(含鄉鎮市) .................. 66 表 4-4：101 年度各直轄市及縣市總預算 ..................... 67 表 4-5：屏東縣 101 年度總預算歲出歲入簡明比較分析表 ....... 68 表 4-6：合併後高雄市新增負擔之補助-農業保險與農漁業老年津貼 ........................................................ 70 表 4-7：高雄縣市合併前後農漁業老年福利津貼給付人數及縣市自付額 .................................................... 70 表 4-8：101 高屏農漁業老年福利津貼給付人數 ............... 70 表 4-9：高屏合併民政業務預估增加項目及負擔金額 ........... 71 表 4-10：高雄市合併前後社會福利、經濟發展支出變化表 ...... 72 表 4-11：100 年度高雄市總預算之經濟發展支出表 ............ 73 表 4-12：101 年五都及準直轄市平均每人負擔稅賦比較表 ...... 74 IX.

(11) 表 4-13：高屏合併統籌分配稅款預測表 ...................... 76 表 4-14：高雄縣市合併前後債務(決算)狀況表 ................ 79. X.

(12) 圖目錄圖 1-1：研究流程圖 ..................................................................................7 圖 2-1：1920 年日治時期台灣行政區域圖 ...........................................21 圖 2-2：1945 年台灣行政區劃圖 ...........................................................22 圖 4-1：國土規劃三大生活圈 ................................................................61 圖 4-2：七大發展區域 ............................................................................61 圖 4-3：屏東縣行政區劃圖 ....................................................................65 圖 4-4：屏東縣各鄉鎮區劃圖 ................................................................65. XI.

(13) 第一章緒論第一節. 研究背景與動機. 縣市合併首見於 2000 年總統大選，當時國民黨候選人連戰提出三都十五縣的政策，所謂「三都」係指以臺北都會區、臺中都會區、高雄都會區為核心所形成的三大生活圈，「十五縣」則強調各具特色的地方治理(行政院，2009：I)。當時民進黨總統候選人陳水扁則主張修改地方制度法，讓台中市升格為直轄市，但總統大選落幕後，縣市合併話題跟著暫時停止。縣市合併話題於 2004 年總統大選再次被提起，國民黨候選人連戰再次提出台北縣市、台中縣市、高雄縣市應分別合併的主張(中時晚報，2004/03/02)，但因其再度落選，縣市合併議題又被擱置。2008 年，國民黨總統候選人馬英九延續連戰政見，再次提出三都十五縣，順利當選總統後，隨即於 2009 年由立法院三讀通過地方制度法修正案，落實其競選政見。地方制度法修正後，凡人口達一百二十五萬以上，政治經濟文化及都會區域發展上有特殊需要的地區，地方縣市政府得擬訂改制計畫，經議會同意後申請升格，中央則有是否同意升格的最後裁定權(聯合報，2009/04/04)。地方政府爭取升格為直轄市除了擴大發展腹地、提升建設水準之外，最大著眼點仍在於希望獲得中央更多的財政挹注。以 2008 年的台北縣爭取升格為「準直轄市」為例，其中最有力的主張，就是一水之隔的台北市，每人平均分配的統籌分配稅款遠遠高於台北縣。當年在台北縣力爭下，中央以高雄市每人平均統籌分配稅款 1 萬 5887 元的直轄市最低標準，乘上台北縣人口 370 多萬人後，得出 603 億元的數字，讓「準直轄市」的台北縣只不過「非正式升格」1 年就多了 300 多億的財源，此案例當然羨煞其他縣市(蘋果日報，2010/06/23)。在地方制度法賦予縣市政府有權提出合併升格情況下，為爭取更多資源，各縣市紛紛提出縣市合併升格案，當時表態爭取升格的有台北縣、台中縣、台中市、 1.

(14) 桃園縣、彰化縣、雲林縣、嘉義縣、台南縣、台南市、高雄縣，及屏東縣(蘋果日報，2010/06/23)。2009 年 6 月 23 日，內政部召開改制計畫審查會議，審查 11 個縣市所提出的單獨或合併升格案。審查會一致同意台中縣市、高雄縣市合併升格案，及台北縣單獨升格案；一致不同意雲嘉兩縣合併升格、桃園縣、彰化縣單獨升格案。至於台南縣市合併升格案，當天審查委員未形成共識，將正反意見併呈送行政院，最終也獲行政院於該月二十九日裁定同意，合併後五都人口約佔台灣總人口的百分之 60，讓我國正式邁向「五都十三縣」的行政區域格局。在縣市合併之初，各地方政府為達縣市升格門檻，爭取更多預算與資源、避免周邊縣市被邊緣化，中央官員、縣市首長及民間團體紛紛有不同主張，如認為台北市、台北縣以及基隆市三個縣市應共同整合成大台北市。此案在 2009 年雖未能實現，但台北縣獨立升格審查時曾通過附帶決議，建議未來台北縣應朝向北北基合併方向前進(中央社，2009/06/24)。2012 年底，新北市市長朱立倫再次拋出台北、新北合併的議題，台北市長郝龍斌亦表達贊同，中央也樂觀其成(公視新聞網，2012/12/24)，不過從內政部針對北北基合併所招開的公聽會，參與公聽會的人員各有看法，難以形成共識的結果來看(MyGoNews，2013/05/13)，未來北北基要合併仍有相當長的一段路要走。在南台灣，則有高雄縣市、屏東縣與澎湖縣合併成高屏市的主張，但相較於北北基合併話題的延燒，高高屏合併於五都選後較少提起。實際上，高雄縣市與屏東縣本為互動性甚高之共同生活圈，在合併議題延燒之前，高雄縣市與屏東縣早已組成高高屏區域聯盟的合作平台。2008 年總統大選時，高雄市長陳菊曾表態贊同高高屏合併成為高雄都的想法(中央社，2008/11/18)，高雄市議會與其他政治人物及民間團體也相當贊同。儘管高高屏合併計畫未能成案，但屏東縣長曹啟鴻當時接受訪問時表示，從長遠的角度看來，高高屏合併是應該的，他也希望有這麼一天，因為區域整合治理，才能讓各地擁有公平的資源，否則屏東縣就會面臨嚴重邊緣化的威脅(自由時報，2009/04/04)。曹啟鴻更表示，他曾與高雄市 2.

(15) 長陳菊、高雄縣長楊秋興討論過，如果一下子爭取高高屏三縣市合併升格，時間上一定會慢掉，所以讓高雄縣市爭取在第一波合併升格，屏東縣在第二階段再併入(中央社，2009/03/19)，此一說法已為高、屏再合併埋下伏筆。在 2009 年確定升格的五都中，台北市為既有直轄市，新北市為獨立改制，台中市為台中縣市合併改制，台南市為台南縣市合併改制，高雄市雖也是縣市合併改制，但改制前原高雄市為既有直轄市、原高雄縣是省轄市，為五都中唯一特例，儘管當時內政部針對高雄縣市合併案做出解釋，認為改制後的「高雄市」，不論人口、面積、資源等都與目前的高雄市明顯不同，因此高雄縣市合併不是現有高雄市版圖之擴大，而是高雄市與高雄縣同時「消滅」，再合併成立新的直轄市(自由時報，2009/12/14)。不過就合併意指兩個團體、機構等等平行結合在一起，而成為另一個嶄新的團體。但，就合併前的實際情況來看，兩者於法律位階上一高一低，發展狀況一強一弱，並不符合這樣的狀況。另，不論在組織架構，福利政策等等皆依循原高雄市之相關規定。易言之，高雄縣市合併實際為「高雄縣併入高雄市」，是前所未見的「併入式升格」。也因為高雄市在升格前即為直轄市，高雄縣是行政位階次一級的省轄市，兩者除在法規、行政命令適用各有所本外，經費規模，組織編制，以及中央補助的比例更大不相同，合併後各方面的整合與調整皆較其他縣市來得複雜，磨合期間自然雜音很多(陳政智、徐思涵、廖千妙，2011：37)。縣市合併從 2000 年開始提出，至 2010 年正式實施，其間經過十年蘊釀與討論。當政策確定之後，各縣市爭先恐後爭取，這項組織變革引發極多討論，地方人士對縣市合併後的局面充滿樂觀想像。如今縣市合併已實施三年，理想與現實之間是否有差距？尤其改善地方政府財務是縣市合併的主要期待，真實合併後，這項期待是否順利實現？還是不如預期？這樣特殊的課題啟發本文的研究興趣。. 3.

(16) 第二節. 研究重要性. 大規模的直轄市層級的政府組織合併在台灣地方自治史上不多見，而高雄縣市所採行的「併入式合併升格」在學界尚少專門討論，不但具有研究的特殊性，未來相同合併模式又有再發生的可能，因此對「併入式合併升格」做深度探討，對學術與實務運作都有其重要性。就學術層面而言，縣市合併以前已有許多論文做出預想式討論，人民也有高度期待。以高雄縣市民眾而言，高雄市政府所提的高雄縣市合併改制計畫(高雄市政府，2009：3)即指出：「根據高雄縣政府於 97 年 1 月所做的民意調查顯示，大高雄地區約有 6 成 4 的民眾，支持高雄縣市合併改制，其中，高雄市民支持的比率有 58.33%，高雄縣民則有 71.63%。另據高雄市政府於 97 年 12 月 5 日至 7 日所做調查亦顯示，高雄市民有 65.3％同意縣市合併。」學界與民眾對縣市合併都有高度期許，此時在合併後就已發生的縣市合併事實進行研究，一則可與合併前的前研究相互參照，再則也可檢視政策理想與現實間出現的落差與原因。就實務面而言，縣市合併在台灣還會重覆發生，尤其併入式合併升格係首次發生於高雄縣市合併，這是首例，但不會是最後一個案例，未來基隆市若要和台北市、新北市合併，或屏東縣要與高雄市合併，都可能再次發生「併入式合併升格」。公共政策事關公眾權益，必須隨時檢驗與修正、追求最好的政策品質。既然縣市合併是有可能再發生的重大公共政策，而這次的五都合併升格又顯然存在許多問題，對其進行檢驗與探討將有助於爾後政策的完整與正確。. 第三節. 研究問題與目的. 各地方政府爭取合併升格的最重要著眼點，即在於希望藉此改善地方財政，然而自 100 年正式升格以來，五都首長對財政仍抱怨連連，似乎升格後的財政效 4.

(17) 益並不如預期，其中市民平均負債最高的高雄市，情況似也未有好轉。縣市合併是一項複雜的工程，從組織調整、人員整併、業務變更、法令整合，牽涉層面殊為廣泛，本文專注於財政問題，主要研究問題及目的為：. (一)併入式合併的財政特殊性為何？高雄縣市合併前一為直轄市、一為省轄市，兩者之間在中央統籌分配款收入、中央補助款收入、社會福利支出、建設支出方面都因行政位階及適用法令的不同而出現差異。高雄縣市是五都中唯一「位階不對等之政府組織合併」的城市，這樣的合併模式在財務上會產生哪些特別現象？. (二)高雄市財政未因縣市合併而改善，這是五都普遍現象還是特別現象？高雄市縣合併後面積達 2,946 平方公里，整體人口超過 277 萬人，已具中型都會區的規模。而據審計部 101 年四月 30 日提出的決算審核年報(審計部高雄市政府 99 年度決算審核年報)，99 年度各地方政府的負債以改制前的高雄市最高，達 1,637 多億，若加上改制前高雄縣的 264 億餘元，縣市合併後的高雄市負債一開始就高達 1,901 億餘元。據高市府財政局推算，高雄市到 101 年底的負債將達新台幣 2103 億元，依據高雄市民的生產毛額計算，高雄市的舉債上限約為 2777 億元，高雄只剩下約 674 億的舉債空間。由此可見，合併後的高雄財政仍不見改善，這種情況是五都改制的共同現象？或者是只見於併入式合併的高雄市？. (三)併入式合併對財政的實質影響情況為何？併入式合併對財政的影響除了整體面的總歲入、總歲出、自有財源、舉債額度之外，對各別政務的歲入歲出、以及市民平均分配預算數等，也可能產生有別於其他四都的影響。這是因為合併前高雄縣、市兩個政府對縣民(市民)所給予的社會福利、教育支出、各類保險或津貼等，金額與標準都不一致，合併後，市政府既喊出「高高平」的齊頭式平等，必然對各政務支出的比例、市民人均分配預 5.

(18) 算產生影響，而其影響層面有多廣？是否造成原高雄市享有的預算水準下降？這是本研究想要瞭解的重點之一。. (四)做為未來併入式合併的參考自五都之後，行政院會在 102 年 1 月 3 日通過桃園縣改制為直轄市，桃園將在 103 年 12 月 25 日升格，成為第 6 個直轄市(呂雪彗、王志煌，101 年 1 月 4 日) 。而台北市、新北市、基隆市合併為一個大台北市的呼聲向未曾間斷，高雄市再與屏東市合併的意見也隨時可能提出，這兩者如果成案，將形成縣轄市的基隆市、屏東縣併入既有的直轄市，同屬併入式合併。若本研究就高雄縣市的併入式合併有所發現，或可做為未來相同合併模式的參考，此為研究進行目的。. 6.

(19) 第四節. 研究方法. 一、研究流程圖高雄市與屏東縣併入式升格之財務分析. 研究動機、目的、問題. 文獻回顧及分析. 蒐集縣市合併相關財務資料. 與其他四都之差異性分析. 併入式合併之財務特殊性. 高雄屏東再合併面臨之問題. 結論與建議圖 1-1：研究流程圖. 7.

(20) 二、研究方法 (一) 文獻探討法文獻分析法是最基礎的研究方法，藉由收集與縣市合併相關的書籍、期刊、論文、政府相關出版品，做為本研究進行的基礎。在法令規章方面，相關制度文獻如憲法、地方制度法、行政區劃法、財政收支辦法、中央統籌分配稅款分配辦法、地方政府組織相關法規等，即是與縣市合併工程有關的基本資料。在財政資料方面，五都合併前後的總預算、中央補助款等資料有助於差異分析，高雄縣市合併前後的總預算、單位預算的變化等，更為本研究的重要文獻。 (二) 比較分析法比較分析法是把兩個相互聯繫的指標數據進行比較，進而發現其差異或相互關係，做出客觀的評價。財務不同於政策，主要是以數字呈現於預算書中，藉由高雄市與其他四都的比較，可以觀察縣市合併的共同性與差異性；藉由高雄縣市合併前後的比較，可以觀察併入式合併的特質。 (三) 研究範圍與對象本研究以合併前的高雄市政府、高雄縣政府，以及合併後的高雄市政府、屏東縣政府為主要對象，以財政表現為範圍，並取其他四都的整體財政數據做為對照。. 8.

(21) 第二章第一節. 文獻回顧. 政府財政問題之文獻. 政府財政基於適用範圍、目的性實際上可區分為國家與地方財政。從財政、經濟與權力三個觀點來區分，在本質上國家與地方財政約有以下六點不同(王永康，2007：3-4)： (一) 國家財政之收入以量能課徵之租稅為主，例如綜合所得稅等，其他收入為輔，地方財政之收入以非課稅收入為主，以應益課稅收入為輔，例如使用牌照稅等。 (二) 國家財政收入彈性較大，籌措財源方式比較適合量出為入原則，地方財政稅收彈性較小，為鞏固財政基礎，宜採量入為出之原則。 (三) 國家財政支出主要以國防、外交為重，關係全國人民利益，支出雖龐大但多屬成效較不易顯現之非資本性支出，地方財政支出偏向教育事業、經建交通，社會福利與社區衛生等，支出規模不大，但成效大都為顯而易見的資本性支出。 (四) 國家財政以整個國民經濟為考量，一切措施以全國國民福利為依歸，發行公債除彌補財政赤字外，具有調節經濟景氣之功能，地方財政以轄區經濟福利為考量，對外舉債主要作為地方建設之用。 (五) 國家財政基於憲法及相關法律規定，權限較大，例如關稅、所得稅等國稅，均為國家財政之主要收入，由於地方財政源於地方自治，權限較小，無法脫離國家財政而獨立，亦不宜與國家財政對立。國家財政應與地方財政相輔相成，在管控中可助益地方財政而非牽制地方財政，兩者各守範疇均衡發展。 (六) 國家財政的收入支出規模較大，地方財政的收入支出規模相對較小。 Oates(1999：1121-1122)亦認為從功能的劃分來看當涉及經濟穩定、所得公. 9.

(22) 平分配及國防等影響全國性的功能上，由於地方政府能力或稅收影響範圍相對有限的狀況下，則較適合由中央政府來執行。而地方政府在提供專屬自身轄區的公共服務及公共財，由於在特定轄區內，地方政府對於該地的特性及需求較為了解，因而相較於中央，地方政府對於資源配置效率更好，更均勻，因此較適合由地方政府財政進行分配。Qian&Weingast(1997：85-88)亦認為中央過度集權會使得交易成本上升，降低效率，而藉由中央職權與資訊的下放，地方政府在較少約束、更多激勵狀況下，則可獲得效率提升。由於我國 2010 年底合併後，至今僅兩年多，因此針對合併後地方政府財政研究文獻並不豐富。不過，在合併前我國地方財政就有諸多問題。林谷蓉(2004)以憲法、財政收支劃分法及地方制度法，檢視地方與中央在財政上的主要問題點。研究結果點出，在收入面由於法令制定模糊，加上中央錢、權一把抓以及地方基於政治問題遲遲無法開徵地方稅，造成地方普遍自主收入不足、仰賴中央補助甚殷。支出面由於地方首長為求政績，大興建設，造成巨額支出，另中央立法，地方卻須共同負擔費用，形成中央請客，地方付款的情況，另，中央將業務轉移至地方卻未有給予相應補助等狀況，讓地方財政更形困難。財政調整面，統籌分配稅款亦無法發揮效果，使地方陷入患寡又患不均的困境。陳連芳(2003)由我國中央與地方實質關係角度出發，其認為中央與地方協調不良，使中央並不瞭解地方需求，致使爭錢大戰年年上演。監督機制不全，使地方赤字連年向上攀升，中央卻無監督或課責機制，使地方財政逐年惡化。另由於中央集錢、權於一身，至今地方地建設皆須看中央臉色，加上各縣市自有財源不足，致使地方養成依賴中央補助，使得地方主政者將重心放在如何爭取補助款及統籌分配款，而非開源節流上。其認為需由中央地方與民間彼此建立夥伴關係，強化組織連結，建立自主財源誘因，檢討地方稅減稅政策等方式，予以解決問題。馬美蘭(2005)由地方政府的財政自主能力進行探討，提到即便地方稅法通則通過，讓地方擁有開徵地方稅的權力，地方政治人物在基於政治因素下，仍不會開徵新稅。其認為要改善地方財政問題，應先再次修改財政劃分法與統籌分配稅 10.

(23) 款分配辦法，斬斷現行中央與地方地父子依賴關係。且需改變中央請客，地方付款的狀況，中央立法減稅，至使地方收入減少，必須要給予地方補助財源，地方可以開徵殺傷力較小之稅目，如：高爾夫球場稅，以開闢新財源，另將不同縣市政府之先天條件納入補助款考量內容中，以平衡各縣市財政狀況，避免富者越富地狀況。陳蜀珍(2004)透過對比歐盟地方政府與台灣地方政府在支出控制上的方式。其認為我國地方財政問題主要來自支出規模持續擴張、中央地方事權界定不清、資源配置無效率、過度依賴融資性財源、未落實人員精簡、組織再造、福利政策支出大增等問題，建議我國地方政府可仿照歐盟，1.建立支出管理機制，設定地方政府支出上限，2.嚴格控制社會福利支出，3.中央補助機制透明化、法制化，同時建立支出監督評估機制，4.透過精簡人事、組織再造、轄區合併甚或是將公務組織民營化等方式縮減政府規模，以及建立中央、地方協商機制、訂立獎勵機制，透過上述控制支出、提升地方政府效率並健全地方財政。林福鵬(2005)其研究發現，現行財政收支劃分法於民國 88 年修，另於 90 年訂定中央對直轄市及縣市補助辦法，其認為儘管此次修正意義，中央宣示錢、權下放決心，確立中央與地方為夥伴關係，同時希望解決地方政府財政失衡狀況，但在缺乏溝通下使地方與中央仍充滿摩擦，且一般補助款不足，地方政府又為了爭取計畫型補助款提出更高的配合款，反而造成地方財政更加困窘。為了解決這些問題中央提出新的財政收支劃分法草案，儘管將補助款採公式入法分配，仍有不確定因素，另資訊不對稱亦讓中央與地方彼此不信任。該研究建議 1.透過合併、整合調整組織規模，降低交易成本，達到經濟規模，2.明確劃分中央與地方權責， 3.中央、地方皆須遵守財政紀律，4.節流開源，強化地方財政自我努力。許秀鶴(2005)以高雄縣、台南縣以及鄉鎮市的例子觀察台灣地方財政惡化之因素進行探討，其研究發現，在支出面：1.中央以及地方政府為求選票，不斷增加福利項目，且地方又須配合中央施政計畫，因而加重財政壓力，2.地方首長為 11.

(24) 求政績，擴大支出，3.警、消、教育員額擴充，造成人事經費增加，3.地方議會未能落實審查，4.鄉鎮市代表、村長待遇呈倍數成長。收入面：1.中央減稅，造成地方稅收減少，稅收減少連帶使補助款減少，稅收、補助款同時減少，使地方財政更加雪上加霜。要改善地方財政困窘其台南市作為例子作為建議，在開源方面建議，開徵規費，課徵特別稅以及加強經濟開發，增加民間參與等。節流面則是建議削減不當支出，如老人年金發放，預算採總額分配制，並列優先支出項目有效控制支出。陳怡綾(2006)以 2002 年中央政府將原先 40%、50%、60%的土地增值稅減半，原訂期限為兩年，到 2005 年在修法將土地增值稅減為 20%、30%、40%，這樣改變對於地方財政的影響為何，其結果發現，該縣市人口與赤字呈現負向，亦即人口越多則該縣市赤字比率越低，另，土地增值稅佔縣市稅收比例越高則赤字比例越低，最後土地增值稅減半亦達到當初減稅目的，的確對於地方財政有所幫助。趙玉興(2009)則以中央對高雄之統籌分配稅款及補協助款分配方式，分配結果、新版財政規劃法草案內容以及現行財政職權等角度發現，不論財劃法是否修正，對於合併後的高雄財政自主能力皆無提升效果，其認為主要仍須透過明確劃分中央與地方財政職權、擴大統籌分配稅款規模、建立，調整稅率等方式，方能有效提升高雄財政自主能力。林娟萍(2011)利用合併前高雄縣、市政府及鄉鎮市等自治團體之收入支出及預決算數作為資料基礎，利用單根檢定(ADF)分析預測合併後高雄市的財政狀況，其則結果認為，高雄縣市不論合不併合併，結果都不會改變，未來其財政仍舊將呈現赤字。期刊部分，李顯峰(2005)指出台灣地方政府自有財源比率不高，其原因在於，財政立法權由中央所決定，地方僅對少數稅目有決定權，在加上中央訂定各項減免條例，侵蝕地方稅基，使地方財政收入減少，另外各地區經濟發展差異過大亦是影響之一。 12.

(25) 即便現行地方稅法通則，賦予地方政府可以開徵特別稅以增加地方自主財源，不過地方財政首長及主計人員，仍舊認為基於選舉考量，不寄與厚望開徵新稅，(魯炳炎，2003；柯格鐘、呂怡燕、洪韻筑，2012：21-22)認為，按照地方稅法通則第三條第二項規定特別稅課及附加稅課之課徵年限最多四年，臨時稅最多兩年，期滿仍須課徵須按規定重新辦理，就我國地方政治的現實情況，絕無任何地方民選行政首長，會願意為上述「短命」的地方稅課，賠上自己的政治性命。即便是連任之民選首長「冒死」推動的地方稅課，課稅期間也僅能持續四年，臨時稅課甚至僅能持續兩年，換言之，連任首長所推動的地方稅課，根本無法「澤被後代」，又何必自己一意孤行搶著當「烈士」。林向愷(2011：31)也提到就算賦予地方課稅權，地方是否有意願增稅或提高規費，以提升地方財政自主大有疑問，且就算地方政府通過新稅，卻也遭到中央實質阻撓，使地方無法行使課稅權，顯示中央仍存有財政中央集權的心態。孫克難(2000：11)認為現行財政制度容易養成地方政府仰賴中央的心態，甚至刻意增加支出，減少收入，藉以擴大財政缺口，爭取更多補助。林健次、蔡吉源(2003)認為台灣地方財政薄弱，主要是地方自我負責機制不足，要改變中央集權，地方依賴狀況，根本解決之道不僅要賦予地方財政資源、權力，更要地方自行承擔責任。最好的方法就是限制中央對地方的補助，除了中央統籌分配款、補助款以外，不得再給與地方其他名目的補助。長期來看，要解決地方財政問題除了要建立地方政府的責任感外，在制度上，透過將統籌分配稅款與一般性補助款合而為一，以及重新規劃現行區域劃分，合併鄉鎮及縣市區域，簡化政府層級、數目，藉以發揮規模經濟，同時減少行政成本(黃耀輝，2006：119-124；王永康，2007：18)。歸納上述研究成果，我國地方政府財政問題在於： (一) 中央請客，地方付錢，大幅增加地方財政負擔，侵蝕地方稅收。 (二) 中央與地方事務界定不清。 (三) 地方缺乏財政責任，為求政績，不斷擴大支出。 13.

(26) (四) 中央對地方政府缺少有效監督機制，地方政府亦沒有支出控管機制。 (五) 地方政府難以開徵特別稅。 (六) 警、消、教育員額擴充，增加人事支出。學者建議的解決方案則為： (一) 擴大統籌分配稅款。 (二) 一般補助款與統籌分配稅款合一。 (三) 明確劃分中央與地方事務。 (四) 建立量入為出的支出管理機制。 (五) 中央與地方建立財政協商機制。 (六) 區域重新劃分規劃，精簡層級，減少行政支出。上述建議中的區域重新劃分規劃，我國在 2011 年底基於規模經濟、區域發展平衡以及地方財政等因素對於區域重新劃分，由原先的 2 直轄市 23 縣改為五都 17 縣。在合併過後也已經兩年，本文將以高雄縣、市合併升格的例子藉以檢視，合併對於財政是否究竟有所助益，又或者是另一場財政惡夢。另，由於討論升格之初，高高屏時常被提起，在當時的討論亦看似相當有機會，因此，本文亦將就合併後兩年，高雄市目前財政狀況，對於高、屏再合併將對財政造成什麼樣的變化進行推估。. 第二節台灣行政劃分歷史回顧根據學者定義，行政區劃乃是指依據國家行政管理和統治的需要，遵循有關法律的規定，充分考慮經濟關係、地理條件、自然環境、歷史傳統、風俗習慣、地區差異和人口密度等主客觀因素，所進行的行政區域分級劃分。透過行政區域的劃分，將國家的國土劃分成若干層次、大小不同的行政區域系統，並在區域設置相應的區域地方行政和立法機關，建立政府公共管理網絡，(浦善新，1995：17)， 14.

(27) 其目的是為了使各地方政府在既定的範圍內行使權力、管轄居民及財物的取得(楊織銘，2010：11)。學者認為，一般行政區劃之劃分基本條件是(紀俊臣等，2001：17)： (一) 面積太大，大至無法有效管理者，應予劃分。 (二) 面積太小，小至無法自立存在者，應予合併。 (三) 人口太多，多至無法有效管理者，應予劃分。 (四) 人口太少，少至無法自籌財政資源者，應予合併。 (五) 財源充裕，充裕到銀行很多存款，應予維持。 (六) 財源匱乏，匱乏到貧無立錐之地，應予合併。另外，行政區劃的標準多依照下列原則(薄慶玖，2001：44-47；劉道義，1997： 18-34)：（一）歷史傳統一個國家的行政區劃通常都是因襲固有疆界而來，而現有的都市、城鎮也都是具有歷史傳統逐漸演化而成，因此劃分行政區必須考量歷史傳統以及人民感情因素，在此範圍內作適度的調整，盡量避免不恰當的合併或分割。（二）自然環境因河川、山脈分水嶺、海洋、沙漠等所形成的天然界線，這些界線常是劃分區域的重要因素，區內的各種人文景觀多也會自成一格，配合自然環境所劃分的行政區通常是最合理也最沒有爭議的方式。（三）人口分布人口比較稠密之處通常行政區數目會比較多，也是基於行政管理方便性考量；反之，人口稀疏處行政區數目少，而面積也較大。比較大的都市由於政經地位比較重要，通常也設置市或直轄市，人口數目更是被世界各國拿來當作都市升格的條件標準。. 15.

(28) （四）經濟狀況行政區域劃分必須考量經濟狀況，地方政府必須有足夠的財源來養活自己，若是經濟狀況不佳而缺乏經費辦理各種自治事業，那就失去自治的意義。（五）政治因素各國首都常被賦予特殊的地位，如美國華盛頓特區，日本東京都等。（六）國防需要例如我金馬地區幅員亦相當小，人口亦不足設為縣之門檻但亦因其國防考量而維持兩個縣和福建省的運作。（七）建設計畫行政區的劃分若能與地方建設計畫配合，則地方建設之協調與實施必更方便，特別是大都會地區的捷運系統、防洪設施、公共給水、垃圾處理，這些公共建設問題通常牽涉範圍較大，若分屬兩個以上行政區管轄，易產生摩擦與爭端，若是劃為同一行政區，爭議自然就解決。另外，每一個行政區面積不宜太小，至少要能預留未來各種公共建設的用地，如此便可自給自足，才不致事事需依賴其他行政區的公共建設。假設一個行政區域的面積小到連處理垃圾的用地都找不到，往外縣市傾倒必將遇到很多阻力而難以解決。（八）交通狀況每一個大小不等區域都會有一個自然形成的中心都市，作為該區域的通勤和集散中心，這也符合我們目前所說地方生活圈的概念，這個中心都市和周圍鄉鎮的關係極為密切，自然是劃為同一行政區為宜。（九）其他特殊原則 1.. 面積、人口均衡原則國家在劃分行政區時，除非受政治因素、歷史傳統，或人文、自然地理界線的限制，否則應力求面積、人口的均衡，也就是每一行政區應有其最適規模，面積大，則人口少；面積小，則人口多。例如我國各地 16.

(29) 方村里的劃分，就都以一定的戶數作基準。 2.. 符合國家規模原則各國劃分行政區都必須符合國家規模，每一級行政區也有每一級的適當規模，如：日本每縣平均 268 萬人，南非每省 504 萬人，若是無法配合國家狀況來劃分行政區，必會導致體制錯亂和資源配置浪費。. （十）行政管理便利或其他特殊情形行政區的劃分必須要配合行政管理的便利性，如有不合時宜的情況：例如原有區域界線不明，或固有區域地形不整犬牙交錯，這些皆屬有礙行政管理便利之例。以下就對台灣近代以來，區域劃分實際狀況進行簡介。. 一、明清時期西元 1661 年鄭成功由金門率軍渡海來臺，驅逐荷蘭人。他佔領臺灣後，隨即在當年五月規劃行政區域，改赤崁地方為「東都明京」，在赤崁樓(今臺南)設承天府，以新港溪（今鹽水溪）為界，以北設天興縣1，以南設萬年縣2。這一府二縣是臺灣第一次正式設置的行政區劃。康熙二十三年(1683)清朝征服台灣後，設立臺灣府，隸屬福建省。臺灣府下轄臺灣、鳳山、諸羅三縣。此時的清朝的區域劃分仍僅限於台灣西南部，直到來台開墾的人數漸多，民眾的活動範圍也越形擴大，在清領時期所需管轄範圍亦日漸擴大下，清朝政府也不斷的修正行政區域劃分，並逐步將範圍擴大至整個台灣，以符合實際需求。一直到光緒十三年(1887)，台灣首次從福建省中獨立出來，成為台灣省，至此整個台灣都已納入清朝實際統治範圍內。同時，當時的行政區域劃分，已露出現今區域劃分的雛型。. 1. 天興縣：縣治設在佳里興(今台南佳里鎮)，其轄區包括今之台南、嘉義、雲林、台中、彰化、南投、苗栗、新竹、桃園和台北等十縣及台中、台北、基隆三市 2 萬年縣：轄區包括今台南、高雄、屏東等三縣及台南、高雄二市，縣治設於二贊行(今台南縣仁德鄉)。 17.

(30) 表 2-1：清領時期行政區劃沿革表康熙二十三年 (西元 1683 年) 一府三縣雍正元年 (西元 1722 年) 一府四縣二廳. 台灣府 (今台南市). 台灣府. 嘉慶十七年 (西元 1812 年) 一府四縣三廳同治十三年 (西元 1874 年) 一府五縣四廳光緒元年 (西元 1875 年) 二府八縣四廳. 光緒十三年 (西元 1887 年) 一省三府十一縣四廳一直隸州. 台灣縣(台南市)、鳳山縣(高雄縣左營舊城)、諸羅縣(台南縣佳里興) 台灣縣、鳳山縣、諸羅縣(今嘉義市)、彰化縣(今彰化市)、淡水廳(今新竹)、澎湖廳台灣縣、鳳山縣、諸羅縣、彰化縣、淡水廳、澎. 台灣府. 湖廳、噶瑪蘭廳(今宜蘭). 台灣府. 台灣縣、鳳山縣、諸羅縣、彰化縣、恆春縣(今恆春鎮)、淡水廳、澎湖廳、噶瑪蘭廳、卑南廳(今台東). 台灣府. 台灣縣、鳳山縣、諸羅縣、彰化縣、恆春縣、淡水廳、澎湖廳、卑南廳、埔里社廳. 台北府. 新竹縣、淡水縣、宜蘭縣(原噶瑪蘭廳、基隆廳. 台灣省 (台灣脫離福建，獨立為一省). 台南府. 安平縣(原台灣縣)、鳳山縣、嘉義. 原台灣府. 縣、恆春縣、澎湖廳。. 台灣府台灣縣(今台中縣)、彰化縣、雲林 (新設，於縣、苗栗縣、埔里社廳今台中台北府. 新竹縣、淡水縣、宜蘭縣、基隆廳. 台東直隸州資料來源：張德水：1996，轉引自周聖凱，2011：26-27；歷史文化學習網，檢索日期：2013/08/05。認識台灣網，檢索日期：2013/08/05。. 二、日治時期 1894 年中日爆發甲午戰爭，隔年，由於戰況節節敗退，清朝迫於現實只能選擇與日本簽訂馬關條約，將台灣、澎湖割讓給予日本，自此台灣進入日治時期。日治時期台灣的行政區域劃分可以分為，(一)大縣廳制，(二)多廳制，(三)州廳制，三個階段。. 18.

(31) (一)大縣廳制(1895-1901) 日本統治初期，台灣社會紛亂，為有效控制台灣地區，逐步細分、縮減單一區域範圍，使得區域劃分制度快速變遷，時間最短僅有 3 個月，最長僅約三年。這時期一共進行了五次行政區域的變革，分別為三縣一廳、一縣二民政支部3一廳、三縣一廳、六縣三廳以及三縣四廳。 (二)多廳制(1901-1920) 當時日本人認為當時總督府、縣或廳、辦務署或出張所之三級制，反而使政令傳達費時，且機關多置浪費公帑，故改實行廳制，直接由總督府統籌管理，以達中央集權的目的。 (三)州廳制(1920-1945) 故於 1920 年進行地方行政制度的變更，將台灣劃為 5 州 2 廳下轄 3 市 47 郡，而郡下另劃設街與庄，這次改革目標是致力於臺灣地方自治制度的建立，州、市、街、庄不僅為行政區域，亦是地方公共團體。但實際上的地方行政組織首長例如州知事、市尹、街長、庄長都是官派，州、市、街、庄議會也僅為諮詢機關，基本上仍是官治性質，議會並無實際監督的功能(吳宗仁、張雅淨，2005：92)。現行台灣各縣市的疆界，大體上也在此次改革後確立。. 3. 州、廳、縣以及民政支部，為不同時期的區劃而有不同稱呼，實際均為日治時期的第一級單位，大致平行，而非上下隸屬關係，僅編制有所不同。台灣全島則隸屬台灣總督府管轄。 19.

(32) 表 2-2：日治時期台灣行政區劃沿革表時期. 年代. 1895 三縣一廳. 台灣行政體制台北縣. 基隆支廳、宜蘭支廳、新竹支廳、淡水事務所. 台南縣. 台東支廳、鳳山支廳、恆春支廳. 台灣縣. 嘉義支廳. 澎湖島廳台北縣. 大縣廳制時期. 1895-1896 台南民政支部一縣二支部一廳台灣民政支部. 基隆支廳、宜蘭支廳、新竹支廳、淡水支廳安平出張所、台東出張所、鳳山出張所、恆春出張所彰化出張所、嘉義出張所、埔里社出張所、雲林出張所、苗栗出張所. 澎湖島廳台北縣 1896-1897 三縣一廳. 台中縣台南縣. 基隆支廳、宜蘭支廳、新竹支廳、淡水支廳鹿港支廳、埔里社支廳、雲林支廳、苗栗支廳嘉義支廳、安平支廳、台東支廳、鳳山支廳、恆春支廳. 澎湖島廳 1897-1898 六縣三廳. 台北縣、新竹縣、台中縣、嘉義縣、台南縣、鳳山縣、宜蘭廳、台東廳、澎湖廳. 1898-1901 三縣四廳. 台北縣、台中縣、台南縣、宜蘭廳、台東廳、恆春廳、澎湖廳台北廳、宜蘭廳、深坑廳、桃仔園廳、新竹廳、苗栗廳、. 多廳制時期. 州廳制時期. 1901-1909 二十廳. 彰化廳、台中廳、南投廳、斗六廳、嘉義廳、鹽水港廳、台南廳、鳳山廳、蕃薯寮廳、阿猴廳、恆春廳、台東廳、澎湖廳. 1909-1920 十二廳. 台北廳、宜蘭廳、桃園廳、新竹廳、台中廳、南投廳、嘉義廳、台南廳、阿猴廳、花蓮港廳、台東廳、澎湖廳. 1920-1926 五州二廳. 台北州、新竹州、台中州、台南州、高雄州、花蓮港廳、台東廳. 1926-1945 五州三廳. 台北州、新竹州、台中州、台南州、高雄州、花蓮港廳、台東廳、澎湖廳. 資料來源：陳重廷，2002：134；楊仁豪，2005：3，4-6. 20.

(33) 圖 2-1：1920 年日治時期台灣行政區域圖資料來源：台灣歷史文化地圖，檢索日期：2013/08/05。. 三、民國時期 1945 年日本宣布戰敗，台灣交由國民政府接管，同時設立台灣省行政長官公署。隨後公布「臺灣省縣政府及省轄市組織規程」，大致上依據原先日治時期五州三廳的行政區劃範圍，改制為 8 縣(台北縣、新竹縣、臺中縣、台南縣、高雄縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣)，另設立 9 省轄市(基隆市、台北市、新竹市、臺中市、彰化市、嘉義市、台南市、高雄市、屏東市)以及 2 縣轄市(宜蘭市、花蓮市)。不過這樣的劃分方式產生了許多的缺點(陳春生，2003：248-249 轉引自吳淑禎，2011：38)：(一)面積分配不均：當時台中縣面積高達 7287 平方公里，台南縣亦有 5189 平方公里，而台東縣則為 3515 平方公里，對照世界各國行政區域劃分，人口較為稠密，平原肥沃之地則分劃較小，山區貧瘠，人口稀少則劃分較大的原則來看，當時的行政區域劃分相當不合理。(二)人口分配不均：人口較多的縣如台中、台南，在當時人口都突破百萬，但澎湖人口僅約為 7 萬 4 千人，花東亦只有約數十萬人而已。人口的不平均劃分，並不利於整體區域均衡發展，反而形成 21.

(34) 障礙。(三)省轄市經濟疲弱：新竹、嘉義、彰化、屏東等地人口稀少，經濟薄弱，財政亦無法獨立。(四)地方自治實施不便：各縣面積過大，使得政令推行困難，人口不均，則民意代表人數分配困難。. 圖 2-2：1945 年台灣行政區劃圖資料來源：歷史文化學習網，檢索日期：2013/08/05. 民國 39 年為了改善上述行政區域劃分面積差距、人口不均及財政落差等問題，以及為未來地方自治做準備，因此對於各縣市行政區域進行調整，將原有之八縣、九省轄市、二縣轄市、一管理局，更改為十六縣(臺北、宜蘭、桃園、新竹、苗栗、臺中、彰化、南投、雲林、嘉義、臺南、高雄、屏東、花蓮、臺東、澎湖)、五省轄市(基隆、臺北、臺中、臺南、高雄)、一管理局(陽明山管理局)、三六○鄉鎮縣轄市區，同時將原有區署裁撤，由縣直接指揮監督鄉鎮縣轄市。台灣現行的各縣市及鄉鎮市的行政範圍就此確立。. 22.

(35) 四、直轄市的出現自民國 38 年國民政府戰敗遷台後，中央機關皆設於台北市，台北逐漸成為台灣政經中心，亦為台灣首都，根據當時市組織法第三條規定，城市只要符合，首都、人口為百萬以上以及在政治、經濟、文化上有特殊情形，上述其中一個條件，即可設為院轄市，也就是直轄市4，因此在首先於民國 56 年依據上述條件，改制成為直轄市，這是台灣首次的縣市升格案，隔年又將陽明山管理局及原屬台北縣轄區的景美、南港、士林、北投、木柵、內湖等六鄉鎮劃歸台北市。民國 60 年代末，此時高雄市人口已突破百萬，同樣依照市組織法第三條第二項規定，向中央政府提出升格申請，到了民國 68 年，將原屬高雄縣的小港鄉劃歸為高雄市，並同時將高雄升格為直轄市。此後台灣行政區就鮮少更動，民國 71 年再將新竹、嘉義二縣轄市升格為省轄市。在當時台灣共有兩省(福建、台灣)，兩直轄市(台北、高雄)以及十六個縣外(宜蘭、台北、桃園、新竹、苗栗、臺中、彰化、南投、雲林、嘉義、臺南、屏東、花蓮、臺東、澎湖)，再增加至五個省轄市(基隆、新竹、台中、嘉義、台南、高雄)，往後一段時間，此後台灣行政區域劃分就鮮少更動。. 五、省政府虛級化直到民國 86 年第四次修憲，依據增修條文第九條條文，一、省設省政府，置委員九人，其中一人為主席，均由行政院院長提請總統任命之。二、省設省諮議會，置省諮議會議員若干人，由行政院院長提請總統任命之。三、縣設縣議會，縣議會議員由縣民選舉之。上述條文省主席及議會改由行政院指派，縣可自行選舉議會議員，省政府業務皆轉移予縣市政府或是行政院，等同將省政府的自治法人地位給去除，此次修憲實際上將省政府虛級化，也就是一般所說的精省或凍省。. 4. 台灣行政層級可區分為四級，第一級為中央政府，第二級為省與直轄市，第三級為縣、市，第四級則為鄉、鎮與縣轄市。直轄市隸屬行政院管轄，而第二級的縣、市則由省政府管轄，鄉、鎮及縣轄市則由縣、市管轄。 23.

(36) 第三節五都合併升格之回顧縣市合併議題首先出現是在，2000 年總統大選時，國民黨候選人連戰提出三都十五縣。「三都」所指者乃是以臺北都會區、臺中都會區、高雄都會區為核心所形成的三大生活圈，而「十五縣」所強調者乃是各具特色的地方治理(行政院， 2009：I)。而當時民進黨候選人陳水扁亦承諾當選後要讓台北縣、桃園縣以及台中市縣升格為直轄市。不過在陳水扁當選總統後，該年內政部長張博雅卻於立法院表示，精省之後，每個縣市都已直轄中央，只要合理分配財稅、賦予地方人事任命權，就可以實質達到直轄效果，所謂升格需求或行政區劃調整，並無急迫性(研考會，2000：2)，一席話澆了期望升格的各縣市一盆冷水，合併升格話題就此冷卻下來。到了 2004 年總統大選，二○○四年總統大選，縣市合併升格的話題再次被提起，國民黨候選人連戰再次提出台北縣市、台中縣市以及高雄縣市應該分別合併的主張(中時晚報，2004/03/02)。不過，這次該年國民黨的落選，升格直轄市的議題並沒有因此就此擱置，2005 年時任台北縣長的周錫瑋，開始朝推動地方制度法修法第 4 及第 7 條(黃瑋菱，2009：96)。2007 年立法院三讀通過地方制度法第 4、 7 條增訂「準直轄市條款」。修法後，只要縣轄市人口達 200 萬，在未改制為直轄市前，不論預算編列額度、公務員人員編列等，均比照直轄市規定辦理(大紀元， 2007/05/05)。台北縣這突如其來的轉變再度讓合併升格話題發酵。 2008 年國民黨候選人馬英九競選，延續連戰的政見，再次提出三都十五縣，縣市合併作為其競選政見。該年馬英九當選總統後，2009 年立法院隨即三讀通過地方制度法修正案，該案的重點包括，人口一百二十五萬以上，且政治經濟文化及都會區域發展上有特殊需要的地區，得設置直轄市。另外，依地制法規定，升格改制除內政部外，縣市也有發動權。縣市擬改制為直轄市或與其他直轄市、縣市合併改制，得擬訂改制計畫，經縣市議會同意後，由內政部報請行政院核定(聯 24.

(37) 合報，2009/04/04)。為何每個縣市都積極地想要爭取升格，主要是在精省後，縣、市政府與直轄市同樣都是隸屬於中央直接管轄，看似同層級，但實際上自治空間卻遠不如直轄市，使得各縣市產生濃厚的相對剝奪感(江大樹，2006：129)，因此，爭取升格直轄市，一方面能提升地方政府層級，可滿足地方民眾和地方政治人物的心理需求，同時提高地方能見度，更提高地方首長在國內的知名度和影響力，而地方居民也都以能做個直轄市市民為傲，頗有「升格直轄市，方為人上人」的味道。目前各縣市普遍的問題，不外乎缺人、缺錢、缺權，只要升格以後都能一併解決(王榮仁， 2004：39-40)。以 2008 年的台北縣爭取升格為「準直轄市」為例，其中最有力的主張，就是一水之隔的台北市，每人平均分配的統籌分配稅款，遠遠高於台北縣。最後妥協的結果，中央只以高雄市每人平均統籌分配稅款 1 萬 5887 元的直轄市最低標準，乘上台北縣人口 370 多萬人後，得出 603 億元的數字，讓台北縣 1 年多了 300 多億的財源。台北縣升格享受到的好處，當然羨煞其他縣市(蘋果日報，2010/06/23)。在地方制度法賦予縣市政府有權提出合併升格的前提下，為了爭取更多財政資源，以提供更好的公共建設與社會福利，促進縣市發展。因此各縣市紛紛提出縣市合併升格案當時表態爭取升格的有台北縣、台中縣、台中市、桃園縣、彰化縣、雲林縣、嘉義縣、台南縣、台南市、高雄縣，及屏東縣(蘋果日報，2010/06/23)。最後在多方角力下，在 2009 年六月二十三日，內政部快速通過台北縣、台中縣市、和高雄縣市，升格或合併升格為直轄市，該月二十九日再通過台南縣市合併升格 (天下雜誌，2009/07/01)，合併案於 2010 年 12 月 25 日正式生效。合併後五都人口約佔台灣總人口的百分之 60。同年底，行政院再同意桃園縣升格為準直轄市，並於 2012 年底行政院在通過桃園縣升格案，預計於 2014 年 12 月 25 日升格為直轄市，也就是說 2014 年底，台灣將有六個直轄市。. 25.

(38) 表 2-3：台灣行政區劃沿革表台灣行政區劃一省 1945-1950 八縣. 1950-1967. 台北、新竹、臺中、台南、高雄、花蓮、台東、澎湖. 九省轄市. 基隆、台北、新竹、臺中、彰化、嘉義、台南、高雄、屏東. 一省. 台灣省. 十六縣. 臺北、宜蘭、桃園、新竹、苗栗、臺中、彰化、南投、雲林、嘉義、臺南、高雄、屏東、花蓮、臺東、澎湖. 五省轄市. 基隆、臺北、臺中、臺南、高雄. 一管理局. 陽明山管理局. 一省一直轄市. 台灣省、台北市. 1967-1979 十六縣. 臺北、宜蘭、桃園、新竹、苗栗、臺中、彰化、南投、雲林、嘉義、臺南、高雄、屏東、花蓮、臺東、澎湖. 四省轄市. 基隆、臺中、臺南、高雄. 一省兩直轄市. 台灣省、台北市、高雄市. 1979-1982 十六縣. 臺北、宜蘭、桃園、新竹、苗栗、臺中、彰化、南投、雲林、嘉義、臺南、高雄、屏東、花蓮、臺東、澎湖. 三省轄市. 基隆、臺中、臺南. 一省兩直轄市. 台灣省、台北市、高雄市. 1982-2010 十六縣五省轄市. 2010-至今. 台灣省. 同上基隆、新竹、臺中、嘉義、臺南. 一省五直轄市. 台灣省、台北市、新北市、台中市、台南市、高雄市. 十一縣. 宜蘭、新竹、苗栗、彰化、南投、雲林、嘉義、屏東、花蓮、臺東、澎湖. 三省轄市. 基隆、新竹、嘉義. 一準直轄市. 桃園縣. 資料來源：歷史文化學習網，檢索日期：2013/08/05；楊仁豪，2005：3，6. 26.

(39) 從國民政府來台後，政府對於台灣整體區域不停進行化及更動，造成結果就是，各個行政區域劃分規模越來越小，結構越加破碎，這樣的結果造成了以下幾種狀況(周志龍，2001：169)： (一) 產業圈與生活圈的割裂根據學者研究，過去台灣的行政轄區調整，主要是由於地方政府改制所牽動的一個結果。而行政轄區調整的一個關鍵標準，決定在人口規模上。而這樣的調整方式讓台灣的縣市政府發展面臨了許多困境，這個行政區劃調整基準，促成都會地區的台北市、台中市、台南市、高雄市，以及新竹市、嘉義市等都市，從其周邊地區獨立出來成為直轄市與省轄市。這個行政區劃結果，切割了它們與毗鄰地區的產業圈與生活圈之人文、經濟、生活甚至生態網絡關係，導致縣市間在經濟歷史人文發展中，唇齒相依關係的斷裂。 (二) 地方建設失調，影響地方整體發展縣市整體發展在受到行政區劃割裂後，最直接而明顯的就是造成跨行政區（特別是都會地區）的環境保護、污染防治、水源區開發、交通運輸與土地規劃開發等實質建設推動的困難，阻礙了地方整體健全發展。 (三) 毗連直（省）轄縣市發展差距的擴大獨立出來的直轄市與省轄市，在行政上即被賦予了更多的行政資源與權責，來發展所轄範圍。但這個結果，卻使得經濟結構與地方財政基礎，原本就處於弱勢的毗連縣轄腹地，進一步弱化，以至於直轄市、省轄市與其周邊的縣轄腹地在失連發展後，縣市間發展差距得以進一步突顯出來，並加速惡化成為台灣空間極化現象。上述三點，高雄亦無法避免，由於行政轄區的區隔，使得高雄與周邊縣市的資源與建設無法有效統合，結果就是高雄市的競爭力不斷的下滑。也因此，呼籲高雄縣、市合併的聲浪起源很早，合併的話題早在 20 年前已為地方政學界討論，直到 98 年地方制度法修正後才有法源依據(林文斌，2010：10)。 27.

(40) 另外高雄縣市合併另有幾點關鍵因素(內政部：2009：2-3)： (一) 必要性在全球化競爭的時代，城市競爭日益激烈，身為台灣第二個直轄市的高雄市，雖擁有一流的港口與國際空港，在金融、物流、產業能量等條件亦均已齊備，卻因腹地、人口規模不夠，難以與亞洲其他國際級城市相互競爭，而環繞其四周的高雄縣，擁有雄厚的產業基礎與充足的土地資源，正可補其不足。為了建構國際都市格局，奠立國際競爭基礎與能量，因此，高雄縣市之改制有其必要性與急迫性。 (二) 密不可分的發展歷史早在 220 年前清朝時期現今的高雄縣市原屬同一行政區域，康熙 22 年清兵佔領台灣，翌年設台灣府及台灣、鳳山、諸羅三縣，鳳山縣治原設在興隆莊（即今日高雄市左營），到了日治時期，依舊將高雄縣市劃為同一行政區域，當時稱為高雄州。直到國民政府來台，在民國 39 年重新劃分行政區域後，才將高雄區分為高雄縣市由此可知，高雄縣市的關係原就是密不可分。 (三) 民意支持根據高雄縣政府於 97 年 1 月所做的民意調查顯示，大高雄地區約有 6 成 4 民眾，支持高雄縣市合併改制，其中，高雄市民支持的比率有 58.33%，高雄縣民則有 71.63%。另據高雄市政府於 97 年 12 月所做調查亦顯示，高雄市民有 65.3 ％同意縣市合併。 (四) 地方政治人物的贊同高雄縣議會亦於民國 96 年 6 月，通過議案督請高雄縣政府推動大高雄縣市行政區域改制，以利城市競爭力之提升與促進地方繁榮。民國 97 年 12 月高雄市長陳菊與高雄縣長楊秋興也共同簽署聲明，表達基於國土合理規劃與區域均衡發展，高雄縣市應於民國 99 年完成合併改制。. 28.

(41) 上述種種因素，再加上馬英九總統在競選時所提出的三都十五縣的助瀾下，高雄縣市合併不僅有合法性，中央願意配合再加上隔年 2009 年適逢縣市長選舉，隨媒體的炒作，候選人的贊同，種種因素及時間點上巧合，讓高雄縣市合併快速地推動過關。改制後的高雄市面積為五都之最，共 2,947.62 平方公里，人口仍僅次於台北市，為全國第二大城市，另外，高雄縣市合併的好處主要有以下幾點(王榮仁， 2004：125)： (一) 事權統一，行政管理與都會區規劃統合容易衝突降低高雄縣市在整個社會經濟活動上已成為一個都會共同體，因此在整體的都市計畫，不論是土地利用或空間結構上，應有整體的規劃與想法。因此，不論在縣市之間的道路管理、治安維護與公共設施維護等問題，可統一管理，以符合經濟效益。 (二) 水資源利用高雄市雖有愛河貫穿其間，然因受到污染，必須仰賴高屏溪的水. 源，推動縣. 市合併方案，可統一事權，共同經營、管理、利用高屏溪水資源，來解決大高雄地區民生用水問題。 (三) 捷運系統規劃高雄市的地形，南北向比較長，東西向比較窄，西面靠海，其餘三面被高雄縣所圍繞，因而發展空間受到限制，南北向的捷運紅線長 28.3 公里，東西向的捷運橘線長僅 14.4 公里，若不延長規劃路線，難以吸引龐大客源搭乘捷運。 (四) 資源的有效利用高雄縣目前有仁武焚化廠及岡山焚化廠兩座，每天可處理的垃圾量最高可達二千七百噸，高雄市也有南區焚化廠及中區焚化廠兩座，每天可處理的垃圾也達二千二百噸以上，而高雄縣、市每天製造的垃圾總量不到兩千噸，合併可避免類似重複興建的狀況持續發生，造成資源的重複浪費。 29.

(42) (五) 落實大高雄區域整體開發之構想高雄縣、市已然形成一各大高雄生活圈，高雄縣民都到高雄市購物、消費，高雄市民也都到高雄縣觀光旅遊，縣市民間互動關係非常密切，為維護都市生活環境品質，促進土地有效利用，同時落實大高雄區域整體開發之構想。 (六) 縣市間財政分配不均可以有效疏緩目前有些縣市和都市之間的財政，認為中央財政劃分是不公平的，然此問題可以透過縣市合併可以有效的緩和，所謂財政不均的緊張現象。 (七) 縣市教育資源共享高雄縣之各級學校計有 227 所，每平方公里學校數只有 0.081 所；高雄市之各級學校計有 162 所，每平方公里學校數有 1.054 所，除此明顯差距之外，學生越區就讀的情形更是普遍，所以縣市合併後，教育資源不論在行政管理與經濟層面上，都有較多的優點。 (八) 有效化解都市外溢不經濟現象高雄縣市不管在建築、在都市的活動，各種經濟的行為上，幾乎連成一片。都會區的範圍，早已跨越行政界線，形成一個共同生活圈。從經濟觀點而言，經濟活動早已超過行政界線，高雄縣市合併，對於整個都市發展及空間配置都是有利的，其優點可以有效化解都市外溢不經濟現象，提升經濟效益。 (九) 城鄉差距可以有效控制利用城鄉計劃的概念，把都市和農村結合起來，鄉村城市化，城市鄉村化，可以透過縣市合併達到不同的境界，讓城鄉差距可以慢慢縮小，進而城鄉差距可以獲得改善。. 30.

(43) 第三章. 併入式合併的特殊性. 在 100 年縣市合併升格的過程，由於合併前高雄縣為省轄市、高雄市則為直轄市，兩者位階的落差，使得整體狀況來得相較於新北市的獨立升格，台中縣、市及台南縣、市都是相同位階的的省轄縣、市合併，來得複雜許多。先前即已提過，合併意指兩個團體、機構等等平行結合在一起，而成為另一個嶄新的團體。不過就高雄縣、市的合併來看，在合併前，兩者於位階、整體發展上的落差，與合併後組織結構的變化等狀況來看，並不似上述幾個縣市屬於平行整併，而形成新的直轄市，真實的狀況是，高雄縣市合併實際為「高雄縣併入高雄市」升格，即為本文所定義的「併入式升格」。本章節將由財政面來探討，相較其他縣市的合併升格，「併入式升格」之特殊性。縣市合併對地方政府組織的巨大變革，對城市發展有全面性的深遠影響。以高雄縣市為例，縣市合併後，高雄市土地相較合併前大增 18 倍，面積將會達到 2946 平方公里，比東京的 2187 平方公里還大，更是香港的三倍、新加坡的四倍。但高雄市人口僅較合併前微幅增加 0.81 倍，總人口為 277 萬人，不如東京的 1279 萬人，也少於香港的 789 萬、新加坡的 484 萬人(高雄市政府，2009)。除了面積與人口的擴大，議員席次由合併前的 98 位減少為 62 人，高雄縣原有的鄉鎮、市民代表共 308 席則全數取消，鄉鎮長改為官派區長，兩個政府間各局處機關也進行大幅整併。改制合併前，高雄市政府共有 29 個所屬一級機關（18 局、8 處及 3 委員會）、11 個區公所、83 個二級機關，合計 123 個機關，各級學校計 146 所（含空中大學 1 所、高中職 18 所、特殊教育學校 3 所、國中 35 所、國小 87 所、幼稚園 2 所）。高雄縣政府則有 18 個府內一級單位、7 個所屬一級機關、67 個二級機關、27 個鄉（鎮、市）公所，合計 119 個機關，各級學校計 203 所（高中 6 所、國中 43 所、國小 153 所、特殊教育 31 學校 1 所）。整併之後，高雄市共設 30 個一級機關，比核定的機關額度數 32 個還少 2 個。二級機關也依業務需求，預計將把原高雄市的 83 個、原高雄縣的 67 個二級機關整併為 150 個。 31.

(44) 隨著機關組織的整併，業務範圍必然也有所調整，原高雄市部分變動不大，但在高雄縣部分就會出現差異，進而影響到預算的分配。據民國 98 年提出的「高雄縣市合併改制計畫核定本」，高雄市政府認為高雄縣市合併後，就整體財務結構來看，債務維持二縣市之現有規模，且高雄縣幅員腹地廣大，將可彌補高雄市腹地不足的問題；縣市資源整合有利工商發展，以增加政府稅收，俾益財政資源(高雄市政府，2009：18)。顯然對合併後的財務抱持樂觀看法。在五都裡，台北市係維持現況，新北市為獨立升格，台中縣市、台南縣市和高雄縣市都是合併改制升格，但高雄縣市是五都中唯一的併入式升格，這便使高雄市在財政上可能會碰到其他四都所未有的問題。. 第一節高雄縣市合併的過程. 縣市合併的法源基礎在地方制度法。馬英九總統於 2008 年當選後，國民黨政府即推動修法，2009 年立法院就三讀通過地方制度法修正案，正式啟動台灣的縣市合併工程。地方制度法與縣市合併有關的修定條文，於 2009 年 04 月 15 日由總統明令公布，包括了第 7 條及增訂第 7 條之 1、第 7 條之 2、第 87 條之 1、第 87 條之 2、第 87 條之 3 等。地方制度法修正後的第 7 條規定：「省、直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）及區〔以下簡稱鄉（鎮、市、區）〕之新設、廢止或調整，依法律規定行之。縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）行政區域合併改制為直轄市者，依本法之規定。村（里）、鄰之編組及調整辦法，由直轄市、縣（市）另定之。」本條讓縣市改制、合併取得法源。增訂的第 7 條之 1 則指出：「內政部基於全國國土合理規劃及區域均衡發展之需要，擬將縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，應擬 32.

(45) 訂改制計畫，徵詢相關直轄市政府、縣（市）政府意見後，報請行政院核定之。縣（市）擬改制為直轄市者，縣（市）政府得擬訂改制計畫，經縣（市）議會同意後，由內政部報請行政院核定之。縣（市）擬與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市者，相關直轄市政府、縣（市）政府得共同擬訂改制計畫，經各該直轄市議會、縣（市）議會同意後，由內政部報請行政院核定之。行政院收到內政部陳報改制計畫，應於六個月內決定之。內政部應於收到行政院核定公文之次日起三十日內，將改制計畫發布，並公告改制日期。」本條文規定地方政府要先擬定改制計畫、取得議會同意後始能向中央政府提出申請，最後由行政院決定。第 7 條之 2 規定：「前條改制計畫應載明下列事項：一、改制後之名稱。二、歷史沿革。三、改制前、後行政區域範圍、人口及面積。四、縣原轄鄉（鎮、市）及村改制為區、里，其改制前、後之名稱及其人口、面積。五、標註改制前、後行政界線之地形圖及界線會勘情形。六、改制後對於地方政治、財政、經濟、文化、都會發展、交通之影響分析。七、改制後之直轄市議會及直轄市政府所在地。八、原直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市、區）相關機關（構）、學校，於改制後組織變更、業務調整、人員移撥、財產移轉及自治法規處理之規劃。九、原直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市、區）相關機關（構）、學校，於改制後預算編製及執行等事項之規劃原則。十、其他有關改制之事項。」本條規定改制計畫書應載明的內容。第 87 條之 1 載明：「縣（市）改制或與其他直轄市、縣（市）合併改制為直轄市，應以當屆直轄市長任期屆滿之日為改制日。縣（市）議員、縣（市）長、鄉（鎮、市）民代表、鄉（鎮、市）長及村（里）長之任期均調整至改制日止，不辦理改選。改制後第一屆直轄市議員、直轄市長及里長之選舉，應依核定後改制計畫所定之行政區域為選舉區，於改制日十日前完成選舉投票。前項直轄市議員選舉，得在其行政區域內劃分選舉區；其由原住民選出者，以其行政區域內之原住民為選舉區；直轄市議員選舉區之劃分，應於改制日六個月前公告，不受公 33.