第二章 文獻回顧
第二節 台灣行政劃分歷史回顧
根據學者定義，行政區劃乃是指依據國家行政管理和統治的需要，遵循有關 法律的規定，充分考慮經濟關係、地理條件、自然環境、歷史傳統、風俗習慣、
地區差異和人口密度等主客觀因素，所進行的行政區域分級劃分。透過行政區域 的劃分，將國家的國土劃分成若干層次、大小不同的行政區域系統，並在區域設 置相應的區域地方行政和立法機關，建立政府公共管理網絡，(浦善新，1995：17)，
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其目的是為了使各地方政府在既定的範圍內行使權力、管轄居民及財物的取得(楊 織銘，2010：11)。
學者認為，一般行政區劃之劃分基本條件是(紀俊臣等，2001：17)：
(一) 面積太大，大至無法有效管理者，應予劃分。
(二) 面積太小，小至無法自立存在者，應予合併。
(三) 人口太多，多至無法有效管理者，應予劃分。
(四) 人口太少，少至無法自籌財政資源者，應予合併。
(五) 財源充裕，充裕到銀行很多存款，應予維持。
(六) 財源匱乏，匱乏到貧無立錐之地，應予合併。
另外，行政區劃的標準多依照下列原則(薄慶玖，2001：44-47；劉道義，1997：
18-34)：
（一） 歷史傳統
一個國家的行政區劃通常都是因襲固有疆界而來，而現有的都市、城鎮 也都是具有歷史傳統逐漸演化而成，因此劃分行政區必須考量歷史傳統以及 人民感情因素，在此範圍內作適度的調整，盡量避免不恰當的合併或分割。
（二） 自然環境
因河川、山脈分水嶺、海洋、沙漠等所形成的天然界線，這些界線常是 劃分區域的重要因素，區內的各種人文景觀多也會自成一格，配合自然環境 所劃分的行政區通常是最合理也最沒有爭議的方式。
（三） 人口分布
人口比較稠密之處通常行政區數目會比較多，也是基於行政管理方便性 考量；反之，人口稀疏處行政區數目少，而面積也較大。比較大的都市由於 政經地位比較重要，通常也設置市或直轄市，人口數目更是被世界各國拿來 當作都市升格的條件標準。
（四） 經濟狀況
行政區域劃分必須考量經濟狀況，地方政府必須有足夠的財源來養活自 己，若是經濟狀況不佳而缺乏經費辦理各種自治事業，那就失去自治的意義。
（五） 政治因素
各國首都常被賦予特殊的地位，如美國華盛頓特區，日本東京都等。
（六） 國防需要
例如我金馬地區幅員亦相當小，人口亦不足設為縣之門檻但亦因其國防 考量而維持兩個縣和福建省的運作。
（七） 建設計畫
行政區的劃分若能與地方建設計畫配合，則地方建設之協調與實施必更 方便，特別是大都會地區的捷運系統、防洪設施、公共給水、垃圾處理，這 些 公共建設問題通常牽涉範圍較大，若分屬兩個以上行政區管轄，易產生摩擦 與爭端，若是劃為同一行政區，爭議自然就解決。另外，每一個行政區面積 不宜太小，至少要能預留未來各種公共建設的用地，如此便可自給自足，才 不致事事需依賴其他行政區的公共建設。假設一個行政區域的面積小到連處 理垃圾的用地都找不到，往外縣市傾倒必將遇到很多阻力而難以解決。
（八） 交通狀況
每一個大小不等區域都會有一個自然形成的中心都市，作為該區域的通 勤和集散中心，這也符合我們目前所說地方生活圈的概念，這個中心都市和 周圍鄉鎮的關係極為密切，自然是劃為同一行政區為宜。
（九） 其他特殊原則
1. 面積、人口均衡原則
國家在劃分行政區時，除非受政治因素、歷史傳統，或人文、自然 地理界線的限制，否則應力求面積、人口的均衡，也就是每一行政區應 有其最適規模，面積大，則人口少；面積小，則人口多。例如我國各地
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方村里的劃分，就都以一定的戶數作基準。
2. 符合國家規模原則
各國劃分行政區都必須符合國家規模，每一級行政區也有每一級的 適當規模，如：日本每縣平均 268 萬人，南非每省 504 萬人，若是無法 配合國家狀況來劃分行政區，必會導致體制錯亂和資源配置浪費。
（十） 行政管理便利或其他特殊情形
行政區的劃分必須要配合行政管理的便利性，如有不合時宜的情況：例 如原有區域界線不明，或固有區域地形不整犬牙交錯，這些皆屬有礙行政管 理便利之例。
以下就對台灣近代以來，區域劃分實際狀況進行簡介。
一、明清時期
西元 1661 年鄭成功由金門率軍渡海來臺，驅逐荷蘭人。他佔領臺灣後，隨即 在當年五月規劃行政區域，改赤崁地方為「東都明京」，在赤崁樓(今臺南)設承天 府，以新港溪（今鹽水溪）為界，以北設天興縣1，以南設萬年縣2。這一府二縣 是臺灣第一次正式設置的行政區劃。
康熙二十三年(1683)清朝征服台灣後，設立臺灣府，隸屬福建省。臺灣府下 轄臺灣、鳳山、諸羅三縣。此時的清朝的區域劃分仍僅限於台灣西南部，直到來 台開墾的人數漸多，民眾的活動範圍也越形擴大，在清領時期所需管轄範圍亦日 漸擴大下，清朝政府也不斷的修正行政區域劃分，並逐步將範圍擴大至整個台灣，
以符合實際需求。一直到光緒十三年(1887)，台灣首次從福建省中獨立出來，成 為台灣省，至此整個台灣都已納入清朝實際統治範圍內。同時，當時的行政區域 劃分，已露出現今區域劃分的雛型。
1天興縣：縣治設在佳里興(今台南佳里鎮)，其轄區包括今之台南、嘉義、雲林、台中、彰化、南 投、苗栗、新竹、桃園和台北等十縣及台中、台北、基隆三市
2萬年縣：轄區包括今台南、高雄、屏東等三縣及台南、高雄二市，縣治設於二贊行(今台南縣仁 德鄉)。
表 2-1：清領時期行政區劃沿革表
認識台灣網，檢索日期：2013/08/05。
二、日治時期
1894 年中日爆發甲午戰爭，隔年，由於戰況節節敗退，清朝迫於現實只能選 擇與日本簽訂馬關條約，將台灣、澎湖割讓給予日本，自此台灣進入日治時期。
日治時期台灣的行政區域劃分可以分為，(一)大縣廳制，(二)多廳制，(三)州廳制，
三個階段。
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(一)大縣廳制(1895-1901)
日本統治初期，台灣社會紛亂，為有效控制台灣地區，逐步細分、縮減單一 區域範圍，使得區域劃分制度快速變遷，時間最短僅有 3 個月，最長僅約三年。
這時期一共進行了五次行政區域的變革，分別為三縣一廳、一縣二民政支部3一 廳、三縣一廳、六縣三廳以及三縣四廳。
(二)多廳制(1901-1920)
當時日本人認為當時總督府、縣或廳、辦務署或出張所之三級制，反而使政 令傳達費時，且機關多置浪費公帑，故改實行廳制，直接由總督府統籌管理，以 達中央集權的目的。
(三)州廳制(1920-1945)
故於 1920 年進行地方行政制度的變更，將台灣劃為 5 州 2 廳下轄 3 市 47 郡，
而郡下另劃設街與庄，這次改革目標是致力於臺灣地方自治制度的建立，州、市、
街、庄不僅為行政區域，亦是地方公共團體。但實際上的地方行政組織首長例如 州知事、市尹、街長、庄長都是官派，州、市、街、庄議會也僅為諮詢機關，基 本上仍是官治性質，議會並無實際監督的功能(吳宗仁、張雅淨，2005：92)。現 行台灣各縣市的疆界，大體上也在此次改革後確立。
3 州、廳、縣以及民政支部，為不同時期的區劃而有不同稱呼，實際均為日治時期的第一級單 位，大致平行，而非上下隸屬關係，僅編制有所不同。台灣全島則隸屬台灣總督府管轄。
表 2-2：日治時期台灣行政區劃沿革表
1895-1896 一縣二支部
1896-1897 三縣一廳 1897-1898
六縣三廳
台北縣、新竹縣、台中縣、嘉義縣、台南縣、鳳山縣、宜 蘭廳、台東廳、澎湖廳
1898-1901 三縣四廳
1901-1909 二十廳
台北廳、宜蘭廳、深坑廳、桃仔園廳、新竹廳、苗栗廳、
彰化廳、台中廳、南投廳、斗六廳、嘉義廳、鹽水港廳、
台南廳、鳳山廳、蕃薯寮廳、阿猴廳、恆春廳、台東廳、
澎湖廳 1909-1920
十二廳
1920-1926 五州二廳
台北州、新竹州、台中州、台南州、高雄州、花蓮港廳、
台東廳 1926-1945
五州三廳
台北州、新竹州、台中州、台南州、高雄州、花蓮港廳、
台東廳、澎湖廳
資料來源：陳重廷，2002：134；楊仁豪，2005：3，4-6
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圖 2-1：1920 年日治時期台灣行政區域圖
資料來源：台灣歷史文化地圖，檢索日期：2013/08/05。
三、民國時期
1945 年日本宣布戰敗，台灣交由國民政府接管，同時設立台灣省行政長官公 署。隨後公布「臺灣省縣政府及省轄市組織規程」，大致上依據原先日治時期五州 三廳的行政區劃範圍，改制為 8 縣(台北縣、新竹縣、臺中縣、台南縣、高雄縣、
花蓮縣、台東縣、澎湖縣)，另設立 9 省轄市(基隆市、台北市、新竹市、臺中市、
彰化市、嘉義市、台南市、高雄市、屏東市)以及 2 縣轄市(宜蘭市、花蓮市)。
不過這樣的劃分方式產生了許多的缺點(陳春生，2003：248-249 轉引自吳淑 禎，2011：38)：(一)面積分配不均：當時台中縣面積高達 7287 平方公里，台南縣 亦有 5189 平方公里，而台東縣則為 3515 平方公里，對照世界各國行政區域劃分，
人口較為稠密，平原肥沃之地則分劃較小，山區貧瘠，人口稀少則劃分較大的原 則來看，當時的行政區域劃分相當不合理。(二)人口分配不均：人口較多的縣如 台中、台南，在當時人口都突破百萬，但澎湖人口僅約為 7 萬 4 千人，花東亦只 有約數十萬人而已。人口的不平均劃分，並不利於整體區域均衡發展，反而形成
障礙。(三)省轄市經濟疲弱：新竹、嘉義、彰化、屏東等地人口稀少，經濟薄弱，
財政亦無法獨立。(四)地方自治實施不便：各縣面積過大，使得政令推行困難，
人口不均，則民意代表人數分配困難。
圖 2-2：1945 年台灣行政區劃圖
資料來源：歷史文化學習網，檢索日期：2013/08/05
民國 39 年為了改善上述行政區域劃分面積差距、人口不均及財政落差等問 題，以及為未來地方自治做準備，因此對於各縣市行政區域進行調整，將原有之 八縣、九省轄市、二縣轄市、一管理局，更改為十六縣(臺北、宜蘭、桃園、新竹、
苗栗、臺中、彰化、南投、雲林、嘉義、臺南、高雄、屏東、花蓮、臺東、澎湖)、
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