併入式合併財務的特殊性

綜觀以上對高雄縣市合併的探討，可以發現直轄市與縣的併入式合併確有不 同於其他合併升格模式之處：

一、歲入增加有限，但負擔加大

直轄市從兩個增加到五個，桃園也已經核定為準直轄市，越來越多的直轄市 在財政上爭食中央統籌分配款、補助及協助款。但這兩類款項會發生「蹺蹺板效 應」現象，也就是合併升格縣市固然依法可以分配到較多的統籌分配稅款，但這 筆增加的歲入將使直轄市基本收支短差的缺口有所減少，最後便發生了一般補助 款減少的現象，最後總歲入成長有限。

這種現象對台北市這個財政體質良好的既有直轄市影響不大，事實上，雖有 其他新直轄市的加入爭食中央統籌分配款大餅，但由於這塊餅為因應五都升格而 調整做大，因此臺北市的中央統籌分配款、補助及協助款還是比以前增加 29 億 元。台北市在這波合併升格中是唯一沒有任何變動的既有直轄市，歲入因其他縣 市合併升格而平白多了 29 億，歲出卻沒有因此產生額外支出，基本上也算是升格 的受益者。其他新北市、台中市、台南市受益更大，歲入無不因獨立升格或合併 升格而大增。

高雄縣市的併入式升格卻呈現不同效應。

歲入部分，高雄市合併後只比合併前約增加 40.9 億的中央統籌分配款、補助 及協助款，遠低於新北市的增加 263 億、臺中市的 93 億、臺南市 109 億。高雄市 併入原高雄縣 124 萬人口，而台南市在合併後也才 187 萬人，但高雄縣市合併為 277 萬人口後竟然才增加 40.9 億，增加幅度可說極其有限。

另一方面，高雄市併入 127 萬人口後，僅僅為補平原先縣市間差異的社會福 利支出一項，就必須由合併前的 168 億增加到 259 億，也就是要花 90 億元來達成

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「社福高高平」，這筆不同於其他四都的新增支出便吃掉了中央統籌分配款及補協 助款所增加的額度。

歲入增加有限，但歲出規模依法卻將比原有的高雄縣、市多，這反而會導致 新的高雄直轄市財政更加惡化，這點從 100 年度，高雄市公共債務比合併前又增 加了 102 億可以看出端倪。

二、稅賦貢獻差異影響財政

城市經濟發展的成果首先反映在家戶平均所得，然後再反映到平均每人負擔 稅賦降低，所得降低自然繳的市稅、國稅也少，國稅最後會反映在中央統籌分配 稅款，市稅則會影響自有財源。

原高雄市平均每人負擔稅賦合併前已呈逐年下滑趨勢，由最高時期的平均每 人負擔 13.2 萬降低到合併前的 7.6 萬元，代表市稅收入佔總歲入比重已越來越低。

縣市合併表面上併入原高縣 124 萬人口及稅賦，但高雄縣 98 年度時平均每人 負擔稅賦為 2.2 萬，不到高雄市民負擔的三分之一，更遠低於全臺灣地區 6.3 萬的 平均數。長期而言，併入高雄市後，原高雄縣的建設需求只會越來越多、發展經 費只增不減，但對市府自有財源、甚至中央統籌分配稅款的貢獻卻相對有限

。以最簡單的計算，原高雄市平均每人負擔稅賦為 7.6 萬元，合併後降為 4.9 萬

，這必然對高雄市的財政有長期且根本性的影響。反觀台北市在 98 年時平均每人 負擔稅賦已達 22.7 萬，合併後的高雄市不進反退，短期內又還要先把原高雄縣發 展起來，要追上台北市那樣旺盛的經濟發展成果，以高雄市現有財政能力恐不是 容易的事。

併入式合併的原意在於讓原先高發展城市獲得更大的發展能量，讓原本低發 展地區獲得拉高生活及建設水平的機會，但實際財政面卻發生人均負擔稅賦下降 的情況，如果歲出無法有效降低、經濟成長無法快速拉高，結果不是寄期待於中 央增加統籌分配款或補協助款，就只有舉債以填補財政缺口。

三、併入式合併加重財政負擔

除了平均每人負擔稅賦，高雄縣市合併前後還有許多差異在市民人均指標上 表現出來，幾項重要指標如表 3-16。

理想的合併結果，應是合併升格雙方縣市民眾同時獲得比合併前更多的人均 歲出，這就是新北市、台中市、台南市民所獲得的結果，但這情況並未發生在高 雄市。從上表可見，高雄縣民在合併前有人均歲出為 4.4 萬，與高雄市民的 4.7 萬相差不多。合併後高雄市人均歲出連續兩個年度都維持在 4.5 萬元，相對原高 縣微幅成長，對原高市而言是小幅下降。若將人均歲出視為市民獲得政府預算照 顧的程度，原高雄縣民是受惠於社福、教育等「高高平」者多，原高雄市民則因 排擠效應而致所獲之人均歲出下降。

高雄市之所以無法讓原高雄縣市人均歲出無法同時成長，這當然是因為歲入 的餅沒有做大，高雄市合併後只比以前的縣市合計多了 102.8 億的歲入，但，僅 社福支出就要多 90 億左右，顯然不足。反應在人均歲入上面，原高雄市民本有 4.1 萬，原高縣民為 3.9 萬，合併後的第一年為高雄市人均歲入為 4 萬，變化不大，

但 101 年度的 3.7 萬就比合併前的縣市人均歲入都低，顯然併入式合併並未帶來 充實財政、增加歲入的實質效果。

表 3-16：99-100 年度高雄縣市合併前後各項人均數值變化 單位：元

年度

合併前 合併後

99 年決算 100 年決算 101 年決算 縣市 原高雄市 原高雄縣

(含鄉鎮市) 高雄市 高雄市 人均歲出 47,178 44,293 45,671 45,051 人均歲入 41,570 39,675 40,670 37,891 人均賒借 6,072 1,992 5,108 5,783 人均負債 105,714 14,678 70,007 75,682 人均中央補助 13,671 16,625 15,521 11,335

資料來源：中國民國統計資訊網，本研究自行整理

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併入式合併無法充實財政，高雄市財政短差無法縮減，最後便具體表現在人 均賒借及人均負債。在縣市合併的第一年，因為人口數增加的稀釋效果，原高雄 市民的人均賒借及人均負債都下降，原高雄縣民則承受原高市的大量賒借與負債 而致帳面數據急速攀高。合併第一年的數字變化是統計上重新計算的結果，但是 在 101 年時，高雄市民的人均賒借由前一年的 5,108 元增加到 5,783，人均負債 由 70,007 元增加到 75,682，持續走高，就代表著合併讓高雄市面臨沉重的財政壓 力，入不敷出，公共債務也就只好高居不下。

行政位階一高一低、財政狀況一富一窮、社福待遇一多一寡的併入式合併方 式，在高雄市身上看到了加重財政負擔的結果。五都從民國 100 年合併之後，台 北市因財政健全、財力深厚，新北市獨立升格受益最大，台中市、台南市因對等 式合併升格也受益不小，因此這四都鮮少就財政問題發不平之鳴或抱怨之詞。唯 有高雄市自合併後，仍不時就中央統籌分配稅款辦法、中央補協助款金額多寡、

舉債空間等問題向中央喊話，這絕非政治動作，而是併入式合併的特殊差異造成 巨大財政壓力，才使高雄市如此急切尋求改善財政之道。