第三章 憲法資訊自由權之體系建構
第一節、 人民對「政府資訊之取得與享有」的憲法關連意涵
壹、憲法基本原則
當代憲政主義指的是，以一個在法位階具有最高性，且以保障人權及節制政 府權力為內涵的憲法，作為規範政府組成及權力行使的一種理念；而其理念展現 在憲法上該憲法即是以保障人民權利、實現國民主權為其核心。而每部憲法都有 一些由整部憲法內容所建構或是呈現的基本原則貫穿其中，這些原則不僅是作為 解釋憲法的基本原則，最重要的是作為制憲時所放入作為憲法的正當性基礎 36。 因此，在當代憲政主義下的憲法，其中必然會有幾大原則用以貫徹憲政主義的精 神，而一般認為其中最重要的即為國民主權、民主國、法治國三大原則。
一、國民主權原則
主權有著多種的意義，普遍來說有三種討論:其一，指的是國家權力本身，
即指國家的統治權；其二，指的是國家權力對內最高，對外獨立的國家權力的最 高獨立性；其三，指的是國家政治意思的最高決定權力37。而國民主權指的即是 國民擁有決定國家意思的最高權力38。
在當代憲政主義下，人民的意願是國家統治權限的正當化基礎跟權力來源，
人民本身當然應該擁有制定及建立憲法和統治體制的權力，並且為自己所建立的
36 許育典(2009)，前揭註 9，頁 41。
37 蘆部信喜著，李鴻禧譯(1995)，《憲法》，頁 62-63，台北:月旦。
38 許志雄(1993)，《憲法之基礎理論》，頁 53，台北:稻禾。
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憲法及體制負責39，依此，憲政主義下的憲法，其國民當然應該是國家主權的擁 有者，因此憲法必內含有國民主權原則。
並且從憲政主義保障人權的觀點來看，憲法也當以保障人權的作為其核心價 值，從過往的歷史來看，正是由於過去君主專制時期君主對於國家的絕對統治，
而對一般人民的權利造成侵犯或欠缺保障，使得思想家重新思考統治權的限制與 正當性40，也只有當人民擁有國民主權，能決定國家的行為或對國家的行為做出 限制的時候，才有可能保障人民的權利，是以從上面兩點來看，憲政主義下的憲 法，內含有國民主權原則是當然之理。
二、民主國原則
所謂的民主，字面上的意思是人民作主，如果指涉的是國家的形態，那民主 除了確定了國家權力的主體外，最大的意義是指國家權力的行使方式，換言之，
民主指的就是國家的統治型態，而這個統治型態是由人民自己或其代表來行使國 家的統治權力41；民主國原則指的就是將民主原則貫徹於憲法內，以引導憲法的 解釋。
如果我們回溯思考當代憲政主義，其意涵在於承認國民擁有國家的主權，但 卻不是由人民本身對國家進行統治，那承認國民擁有國家主權無疑是徒勞，因為 統治型態才是最終關乎著權力由誰、及如何行使的關鍵。因此接續著憲政主義憲 法下的國民主權原則，面臨的下一個問題是國民主權要如何展現，如何真正的讓 人民成為國家的主人而非只是單純被統治的對象，在這樣的邏輯下國民主權原則 與民主國原則根本就是一體兩面的關係。
質言之，依據憲政主義，國家主權來自於人民，國家權力的行使正當性亦源
39 Louis Henkin，supra note 5, at 535.
40 許宗力(2002)，<基本權利:第一講-基本權利的起源與發展>，《月旦法學教室》，試刊號，頁 84-85。
41 許育典(2009)，前揭註 9，頁 42。
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自於人民，同時也應該向人民負責，因而國家的權力必須事實上以人民為基礎，
在此前提下必須依照民主原則來組織政府42，依此憲政主義下的憲法亦必然包含 有民主國原則為其內涵及核心精神。
三、法治國原則
沒有任何限制的權力是無法被人民所信賴的，也無法真正確保人民權利，因 而當代憲政主義下憲法的主要特徵在於企圖透過高於一切法規範的法，全面及整 體性的規制政治權力的成立與其行使的方式43，因此法治國(rule of law)原則的概 念應運而生。
最初法治國的稱呼的用法是指沒有任何個人可以凌駕在法之上，並且也意謂 著政府的行為必須對一些預設的標準負責44。時至今日，跟政府的行為有關，法 治國的概念是否落實有賴司法審查來證明；換言之，政府所做的決定跟行為必須 要透明化並且對預設的標準負責，而政府行為是否有達到要求將受到獨立的機關 組織檢視。而這個用來衡量政府行為的標準，則是被預設在憲法、法律、行政程 序規範、甚至判例法內，這個標準被通稱為「法」45。因此，法治國的概念更精 確的描述應指，政府行為必須受到一些預設標準的限制，而這些預設的標準是得 以有效的控制政府的權力46。
當代法治國原則概念的產生，是為了使國家權力受到法的拘束，但在憲法上 法治國原則是非常上位的概念，為了達到限制國家權力運作以保障人民權利的目 的，法治國原則有一些更具體的內涵原則(如權力分立與制衡原則)，透過這些更 具體的下位原則，才能真正的型塑法治國原則的內涵47。
42 林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞等著(2010)，《憲法權力分立》，頁 10，台北:新學林。
43 張嘉尹(2009)，<台灣憲政秩序的規範效力>，蕭高彥主編，《憲政基本價值》，頁 332，台北:
中研院人社中心。
44 Willian C. Withford , The Rule of Law ,2000 Wis. L. Rev.723, at 724 (2000).
45 Willian C. Withford , supra note 44,at 724.
46 Willian C. Withford , supra note 44,at 724.
47 許育典(2009)，前揭註 9，頁 59。
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貳、「政府資訊取得與享有權利」之憲法意義
在當代的憲法憲政主義的憲法之下，必然有國民主權、民主國、法治國等基 本原則存在其內，以貫徹憲政主義的精神，這些原則的存在就是為了確保人民的 各種權利不被國家所減損、侵犯，因此如果我們確信「人民對政府資訊取得與享 有」之權利確實具有保障人民權利的功能、或以保障人民權利為目的，那「人民 對政府資訊取得與享有」之權利必然會與這幾大原則有所關聯，甚至是必然的受 到憲法所保障。
當論及人民行使與生俱來的權力去創建政府，並且將一定的權力讓渡給政府 當局行使，並不代表人民放棄了這個權力，而是政府代替人民行使這個權力，因 此人民自身仍應當是這些權力的真正擁有者48；是以擁有主權的人民，作為政府 權力正當性的來源，理所當然的擁有「政府資訊取得與享有」之權利，去知道國 家在做什麼，並且這個權利是不可被剝奪的49。甚至理論上來說，基於國民主權 原則，在當代憲政主義下「政府資訊取得與享有」之權利就應是那種縱使未明文 但仍應被憲法所保障的人民權利50。
此外，在憲法中國民主權原則與民主國原則關係密切、互相配合，而關於民 主國原則的具體實踐，即是人民透過選舉制度參與民主政治，並得一併監督政府 施政使政府得向人民負責51。但若要使這樣的選舉有意義，人民所作出的決定就 必須是一個透過充分、獨立的思考所作出的選擇，而充分、獨立思考的前提是，
人民必須擁有足夠的資訊作為思考的基礎；更明白的說，資訊作為人類理性行為 的基本要件52，人民對於國家、政府在公領域事務資訊的知悉是參與民主政治的
48 David M. Ivester , supra note 26, p.111-112.
49 David M. Ivester , supra note 26, at 116.
50 David M. Ivester , supra note 26, at 117.
51 林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞等著(2010)，前揭註 42，頁 10。
52 李建良(2002)，前揭註 4，頁 36。
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前提，人民若缺乏知悉該等資訊的可能性，則人民所做出的決定根本不能說是獨 立的意志形成，該等參與甚至有被操弄的可能性，從而違反了自由的民主秩 序53。因此無論在何種政府體制下，人民均要取得足夠的資訊方能做出自主的決 定，為了使人民能夠自主的做決定，政府必須分擔起傳遞資訊的責任54；而在民 主政體下此點尤然，人民若要有充足的知識去影響或是參與政治，就必須有「政 府資訊取得與享有」之權利，「政府資訊取得與享有」之權利就是來自於民主政 體下人民自治的概念，是以從民主國原則中必可找到與「政府資訊取得與享有」
之權利的關聯。
但只有國民主權、民主國原則之實踐，是無法真正貫徹憲政主義的精神，為 了防止政府的濫權，即有賴法治國原則的一併落實，特別是透過法治國原則下「權 力分立與制衡原則」建構一個有限政府(limited government)，以規範政府的組成 與權力的行使55，換言之，在憲法中以一個最高的法規範去預設了政府的組成結 構與國家權力分別行使，藉由權力的區分以達分立與制衡，最終達到限制國家權 力行使的目的。
權力分立原則，不僅是主張政府的權力分屬不同機關以分立，同時也強調權 力彼此間必須制衡，因而在分散政府權力時，須使各權力在性質與大小上達到平 衡，以達監督與制衡的目的56；人民固然將其所擁有的主權讓渡給國家行使，但 人民仍是國家主權的擁有者，因此權力分立不僅在政府權力間的分權，也是在政 府與人民間的分權，因此必須確保人民有足夠的影響力去監視政府，以達兩者間 的平衡57。但這個平衡在當代社會中正有遭到破壞的可能，其中的一個原因是行 政權力的擴張與立法權的退縮，而造成這個原因的理由是行政權擁有並控制了大 量的關乎自身行為的資訊，並且這些資訊常常基於一些理由而不公開或無法被人
53 李惠宗(2012)，《憲法要義》，頁 392，台北：元照。
54 David M. Ivester , supra note 26,at 109.
55 林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞等著(2010)，前揭註 42，頁 132-135。
56 林子儀、葉俊榮、黃昭元、張文貞等著(2010)，前揭註 42，頁 132-135。
57 David M. Ivester , supra note 26, at 110-112.
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民所取得58；所以在法治國原則底下，人民同樣有著對於「政府資訊取得與享有」
民所取得58；所以在法治國原則底下，人民同樣有著對於「政府資訊取得與享有」