知的權利觀念之形成發展

壹、體制前提:當代憲政國家之發展

人民請求資訊公開、享有的權利，普遍的認為即為「知的權利」或至少與「知 的權利」密切相關，而隨著資訊公開法制的建構在全世界蔚為風潮，一般認為象 徵著「知的權利」廣受肯認。對「知的權利」的一個普遍性的粗略理解是「人民 得請求資訊的權利」，究其根本人民的獨立行為有賴足夠的資訊為前提 ⁴，再者 作為國家主權的擁有者，人民當然必須知悉國家的行為以為監督。無論是獨立行 為或是國民主權，「知的權利」肯認或是資訊公開法制建構的意義是對人民權利 的保障，但「知的權利」肯認或是資訊公開法制建構並不意謂著人民的權利必然 的受到保障或高枕無憂，只有在以當代憲政主義下(constitutionalism)的憲政國家 作為討論的前提，對「知的權利」肯認或是資訊公開法制建構的才有實質意義，

否則縱使對「知的權利」肯認或是有資訊公開法制建構，國家仍有恣意侵犯人民 權利的可能性。

當代憲政主義下的憲政國家，指的是遵循憲政主義的國家。事實上憲政主義 是很難被定義的，因為定義憲政主義無異於只是將所觀察到認為符合憲政主義的 特質整理出來，然後說這就是憲政主義⁵；因此在有著不同傳統、社會情勢、獨 特的政治權力結構的不同國家中，對憲政主義的理解也會有可能隨之不同⁶。 如果所指稱的是西方民主社會所說的憲政主義，一般認為其概念包含著被憲

4李建良(2002)，<德國環境行政法上的資訊公開制度>，《月旦法學雜誌》，第 87 期，頁 36。

5 Louis Henkin, A New Birth of Constitutionalism :Genetic Influences and Genetic Defects,14 Cardozo L.Rev.533, at 532(1994).

6 Alan Rosenbaum, Introduction , in Constitutionalism : The Philosophical Dimension 4(1988).

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法所統治管理的公民社會，換言之，對其國民來說政府的權力受到憲法的拘束⁷。 之所以如此，是因為國家的主權屬於全體國民，統治者的權力是來自於人民的同 意，因此必須使得人民可以實踐其主權，此外，國家的存在亦應確保人民的基本 權利，在這樣的要求之下當代憲政主義要求以具體的憲法來規範政府的組成、權 力行使、及建構有限政府，以落實人權的保障也就理所當然了。

儘管如前述定義憲政主義如同一個套套邏輯，以既有的憲政國家觀察出憲政 主義的內涵，再以憲政主義的內涵去認定特定國家是否符合該內涵，而認定其是 否為憲政國家。但無論如何，如果非要具體描述憲政主義的話，在那些廣受承認 為當代憲政主義的國家中，例如美國、英國、德國等…國家中，確實還是可以從 中觀察出一些憲政主義的具體內涵，依學者所理解的憲政主義具體內涵應包含 了 ⁸: (1).國民主權作為當代憲政主義的基礎、(2).憲法在國家法體系中具有最高 性，且政府必須遵循憲法並受其拘束、(3).政府必須受到和國民主權密切相關的 法治國、民主國原則的拘束、(4).除了國民主權與民主政府外，尚須符合有限政 府、權力分立與制衡、軍隊國家化、司法獨立等特質、(5).對個人權利的尊重及 保障、(6).違憲審查機制的設立、(7).人民自我決定權的確認。

上述的特質應足已涵蓋的當代憲政主義對於憲政國家的要求，因此如果將這 些具體的特質化為憲政主義的精神的話，可以對憲政主義下一個定義，即是：「以 一個在法位階具有最高性，且以保障人權及節制政府權力為內涵的憲法，作為規 範政府組成及權力行使的一種理念」，而真正依循著這樣理念的國家才可稱為是 當代憲政主義下的憲政國家。

在憲政主義下的當代憲政國家中，其所需依循的憲法因具有法位階的最高 性，且憲法本身又以確保國民主權、節制政府權力、保障人民權利為其核心內涵，

在這樣的情況下當在憲法上肯認了一個憲法原則或是憲法上的權利，那麼國家無 疑的就不能違反或是侵犯這項原則或權利，甚至如果這個原則或是權利必須仰賴

7 Alan Rosenbaum, supra note 6, at 4.

8 Louis Henkin, supra note 5, at 535-536.

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國家制度的行使，毋寧的國家就有可能被課予一個誡命，即必須建立起一個使人 民得以行使此權利或是落實此憲法上原則的制度或管道，否則無異於違反了憲法 的規範。更具體來說，在憲政主義下的當代憲政國家，如果肯認了「知的權利」

於憲法上的地位，無論是個原則或是權利，那麼不僅國家不能任意的侵犯「知的 權利」，國家更因之可能有具體落實或保障「知的權利」的義務。

除此之外當代憲政主義的意義更展現在，以其為憲法的理念上，既是以確保 國民主權、節制政府權力、保障人民權利為其核心內涵，則憲法本身即不應有互 相衝突或是矛盾的地方，縱使文義上有，依和諧解釋原則最終仍是趨向對人民權 利的保障⁹，而能貫徹人權保障；因此，在本文的討論下皆是以當代憲政主義的 憲政國家作為前提，否則無論提及何種權利的保障或是制度的建構，都只是鏡中 花、水中月。

貳、觀念的興起與擴散

一、觀念之興起

確保政府行為的合法性及人民實質有效監督參與政治，有賴「知的權利」落 時，資訊公開則為最重要的不二法門。早在西元一七六六年瑞典就已制定了新聞 自由法(Freedom of the Press Act)，是全世界第一部與資訊公開相關的法案，儘管 如此，在此後的將近一百九十年間並無任何的國家制定出與資訊公開相關的法 案¹⁰，直至西元一九六六年美國制定資訊自由法(Freedom of Information Act)，其 後世界各國才開始陸續制定資訊公開相關的法案，是以毫無疑問的「知的權利」

或是「資訊自由」(freedom of information)無疑是近代的產物¹¹。美國係僅次於瑞

9 許育典(2009)，《憲法》，頁 37，台北：元照。

10 Juha Manninen ,Anders Chydeniusand the Origins of World’s First Freedom of Information Act, in The World’s First Freedom of Information Act 18, 18-21(Juha Mustonen ed., 2006).

11 法治斌(1993)，<知的權利>，《人權保障與釋憲法制-憲法專論(一)》，頁 273，台北:月旦。

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典、及芬蘭後第三個明文制定與「知的權利」相關的資訊公開法案，且其法制規 定完善，並累積了充足的資訊公開實踐經驗，又因其對世界的影響力，故使「知 的權利」在世界各國開花結果。

回溯美國資訊公開制度的歷史源流，早在西元一九三零年代中期美國發生

「經濟大蕭條」，聯邦政府為應付此情況創設許多具管制力的行政機構以加強經 濟管制，而這些行政機構的職權混合了行政、立法、司法而對人民權利產生更大 的影響，是以為求控制這類的行政機構，美國乃於一九四六年制定行政程序法 (Administrative Procedure Act of 1946)以藉公開公正的行政程序保障受管制者的 權益，但由於有許多例外及當時法院對於「行政特權」(executive privileges)的保 障，使得「知的權利」保障不彰¹²。

在二次世界大戰結束後，隨者美蘇對峙，冷戰的爆發，美國的行政統制更趨 保守，動輒以國家安全、利益為由限制行政資訊的公開，秘密主義盛行一時；

因此在整個二十世紀中期，關乎政府運作的資訊，經常以涉及機密或國家利益限 制政府的資訊公開，尤其是對於外交領域的資訊，此時政府對人民的資訊流通與 獲取扮演著抑制的角色¹³，在這樣的背景下開始有新聞媒體強調人民作為主權者 對於國家應該有「知的權利」，而開始主張政府的資訊應予公開 ¹⁴；並且在一九 五零年代末期之後隨著「福利國家」理念的實踐，行政機關的職能更急劇擴張，

一般認為單純透過行政程序的公開已不足保障人民權益，主張充分滿足人民「知 的權利」的要求以參與行政事務的呼聲日盛¹⁵。

因應國內的呼聲及需求，美國國會於一九六六年制定了資訊自由法(Freedom of Information Act)，其最主要的功能有:建立了一個公眾監視政府行為的明確管 道、確保公眾得以接近與公共政策相關的政府資訊、以及防止政府在不為人民所

12 焦興鎧(1984)，<行政機構資訊之公開與限制-美國現行資訊自由法之研究>，《政大法學評論》，

第 29 期，頁 98-99。

13 Thomas Hennings, The People’s Right to Know ,45 American Bar Association Journal 667 ,667-671(1959).

14 高仁川(2000)，《資訊公開制度之理論與實際》，頁 43-44，國立政治大學法律學研究所碩士論 文。

15 焦興鎧(1984)，前揭註 12，頁 99-100。

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知的情況下通過或實施限制人民的規範，而綜合這些功能即為資訊自由法的核心 目的「政府行為向公眾公開」¹⁶。其後美國資訊自由法雖有所更迭修正，但其核 心內涵及主要功能架構於一九六六年制定時已告確定。

二、國際潮流

在美國之外，聯合國大會於西元一九四八年決議通過的「世界人權宣言」(The Universal Declaration of Human Rights)第 19 條規定：「人人有權享受主張和發表意 見的自由；此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界 尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。」¹⁷係明文揭示人民有不收干涉而接受資訊 的自由。然而聯合國憲章(Charter of the United Nation)未對聯合國大會的決議賦 予立法權責，是以聯合國大會的決議形式上來說並無任何的法效果，亦對聯合國 會員國無法律的拘束力，聯合國大會的決議只是一種訴求或聲明，期待其會員國 實踐其憲章之精神¹⁸。

聯 合 國 大 會 復 於 一 九 六 六 年 通 過 「 公 民 權 利 與 政 治 權 利 國 際 公 約 」 (International Covenant on Civil and Political Rights, ICCPR)，公約第十九條二項亦 規定：「每個人都有自由表達意見的權利，這個權利包含了不受媒介、國界以及 資訊種類的限制，而得自由的追求、接收、傳遞」¹⁹，保障主張及表意的自由，

該規定與世界人權宣言第十九條極其相似，不同的是，此條約具有法律上的拘束 力，且至今日已有超過一百六十個國家批准此條約。

16 Fred H. Cate&D. Annette Fields&James K. Mcnain , The Right to Privacy and The Public’s Right to Know: The ”Central Purpose ”of the Freedom of Information Act,46 admin.LRev.41,p.42-43(1994).

17 Article 19：「Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas

17 Article 19：「Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas