第四章 我國資訊公開法制之開展與實踐
第三節、 我國資訊公開法制之實踐困境
壹、難以預測及過度限制的資訊公開
一、限制資訊公開的事由類型
基本權利的落實，仰賴法律加以具體化，是基本權利間的衝突固可依基本權
368 吳庚(2009)，前揭註 278，頁 594-595。
369 吳庚(2009)，前揭註 278，頁 594-595。
370 吳庚(2009)，前揭註 278，頁 594-595。
371 蔡茂寅等著(2006)，前揭註 362，頁 144。
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利衝突理論待個案中由法官加以衡量解決，另一種方法則是在法律的具體化過程 中即將基本權利可能產生的衝突考量進去，而於法律層級的規範中直接加以規定 基本權利衝突間的調和與適用。
我國政府資訊公開法作為政府資訊公開之一般性法律，普遍性認為其是資訊 自由權之具體化展現，於政府資訊公開法第十八條限制公開之例外事由中，即有 關於基本權利衝突於法規範中調和適用之規定。例如同法第十八條第一項第一 款：「經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁 止公開者。」除國家機密不公開者外，其餘得以其他法規之規定而限制公開，即 展現以法規範落實其他基本權利而限制資訊自由權之可能性 372；第十八條第一 項第二款：「公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公 正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。」亦是以保障刑事被告之訴 訟權為優先或涉及刑事案件之他人的基本權利保障優先的情況；此外第十八條第 一項第六款：「公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表 權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，
不在此限。」亦是在隱私權、人格權、著作權等，與資訊自由權及公益，數方中 權衡是否公開資訊之條款。
但政府資訊公開法限制公開之例外規定，既不可能窮盡規定，亦有缺漏之可 能，並且於此例外規定中之用語字樣亦甚簡潔，因此事實上於保護特定利益之法 規範及其他保障各種基本權利之專法中也多有規定限制公開或衡量公開與否之 規範；諸如為保護國家安全及利益，雖然國家機密仍係政府資訊，但除開政府資 訊公開法第十八條第一項第一款有限制公開之規定外，我國亦設有國家機密保護 法此專法，而依該法第十四條國家機密之知悉、使用、或持有以經授權或核准者 為限；又像是個人資料保護法，即與個人的隱私權、人格權之保障相涉，並依該
372 例如位為保護特定基本權利，而在專法中規定涉及該基本權利者之資訊不得公開，則與政府 資訊公開法在適用上競合時，因政府資訊公開法第十八條一項一款之規定，則該為保護特定基本 權利之法規範得優先適用。
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法第七、第八、第九條規定，蒐集個人資料時須經同意、告知等要件；此外，像 是智慧財產權相關的法令，著作權法第十五條即規定：「著作人就其著作享有公 開發表之權利。」是其他人若欲依政府資訊公開法自政府處取得該著作之內容，
是有可能違反著作原法之規定，再像是營業秘密法就何謂營業秘密詳加規定保 障，而不予公開等等，都是和限制政府資訊公開相關的法規範。
在我國資訊公開法制之建構採德日模式，即以專法設立資訊公開相關法律而 不包含於行政程序法之內，因此最終是以資訊公開相關法律和對於限制資訊公開 之法律建構起整個資訊公開法制；是以除了上述的政府資訊公開法、檔案法、行 政程序法等資訊公開相關法規範外，討論政府資訊公開的界限必須論及限制資訊 公開之相關法律規範，連結起公開與限制，整個資訊公開法制才堪稱完善。
然而限制資訊公開的法規範除前面所提到者，另外像是典試法、檔案法、傳 染病防治法、行政程序法等等…都有與資訊限制公開相關的規定，所呈現出的 是，限制資訊公開之各種法律規定過於分散，實無從一一從頭檢討起；政府資訊 公開法作為一般性的資訊公開法規範，於其第十八條第一項內定有九款不公開的 事由，並可將其分類為國安資訊之限制公開、執法資訊之限制公開、其他公務目 的之限制公開、秘密資訊之限制公開四種類型 373，此四種類型實足以涵蓋大部 分限制政府資訊公開之事由的規範態樣，本文即欲以此四種類型為探討基礎，討 論政府資訊公開法及其他法規範在此四種類型下，如何對資訊的公開做出限制，
並以我國法上的判決為例，具體研究資訊自由權於法制上之限制及產生的問題。
二、法院判決所呈各類型限制公開事由之問題
(一)、最高行政法院 98 裁 3378 號判決與涉國安資訊限制公開
373 湯德宗(2006)，前揭註 105，頁 32-42。
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所謂的國安資訊指的是與國家機密、國家安全利益相關的政府資訊。按資訊
經由解釋和裁量之方式加以判斷381；3.基本概念定義之方式，此種定義方式特色
關應予尊重，不得憑司法裁量決定其核定為絕對機密是否違法，同理，有權機關 所為的註銷機密，司法機關亦應尊重，不得憑司法裁量決定其註銷該絕對機密之 核定是否違法，而認為註銷機密之核定爭議不屬行政訴訟審判權限；又依國家機 密保護法第十條規定，個人或團體所爭取知權利或法律上利益因國家機密之核定 而受損害或有損害之虞，得向有核定權責者申請註銷、解除機密或變更機密之等 級，其所為之申請被駁回者，得依法提起行政救濟，至於有核定權責者所為之註 銷、解除機密或變更其等級，則不許救濟。
質言之，法院認為核定或註銷機密非屬行政訴訟之審判權範圍，不得對有權 責者所為的註銷、核定、變更密等行為進行救濟，所得救濟的是人民申請註銷、
核定、變更密等被拒絕的這個「申請」而已385。然而這個可以被簡化為，「核定 或註銷機密等級之決定，得否提起行政救濟和接受司法審查」的爭議，本文和實 務持不同見解。
法院所持的邏輯，係源自釋字六二七號解釋所肯認的總統國家機密特 權 386，以及由「其他國家機關行使職權如涉及此類資訊(按:如國家機密資訊)，
應予以適當之尊重」此段文字中所導出對於國家機密「應予以適當之尊重」，法 院將其簡化為「應予尊重」後，再將其等同於「不予審查」387，而得出法院不得 對國家機密之「審定」加以審查之論斷。惟「應予尊重」和「不予審查」兩者間 存在得否審查之差別，實務的推論有本質上的問題；再者國家機密保護法既未規 定，則為免權責機關任意核定無關國家安全事項機密，以逃脫監督，當然應回歸 適用政府資訊公開法關於救濟的規定使法院得以介入審查權責機關是否「依法」
385 亦即人民若對註銷、解除機密或變更機密有所爭議，僅能申請有權責者變更之，若申請遭拒 絕，則得針對該申請提起行政救濟，但不能直接針註銷、解除機密或變更機密行為向法院請求救 濟之。
386 釋字第 627 號解釋：「…總統依憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，就有關國家安 全、國防及外交之資訊，認為其公開可能影響國家安全與國家利益而應屬國家機密者，有決定不 予公開之權力，此為總統之國家機密特權。其他國家機關行使職權如涉及此類資訊，應予以適當 之尊重。…」
387 湯德宗(2011)，<資訊公開暨資訊隱私法案例研究(2009/01~2009/12)>，黃丞儀主編，《2010 行 政管制與行政爭訟》，頁 452，台北:中央研究院法律學研究所。
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核定 388，又政府資訊公開法第二十條亦明定申請人不服拒絕公開之決定者得提 起行政救濟，且既然劃密決定會實質影響到政府資訊公開與否的決定，若要使救 濟有意義，法院當然得實質審理到權責機關的畫密決定，另依同法第二十一條規 定關於受理訴願機關及行政法院得行「秘密審理」，無異於肯認訴願受理機關和 行政法院可對機密核定權責機關所為的劃密決定加以審查 389。是以，不同於實 務之見解，本文認為人民對於核定或註銷機密等級之決定得向法院提起救濟。
小結以上，我國對於國安資訊的公開於法制上之限制，政府資訊公開法第十 八條一項一款設有規定，並由該款連結至國家機密保護法的規定，展現出來的是 以國家機密保護法專法對於國家機密加以設定、保障，惟本質上既屬政府資訊，
若國家機密保護法未規定者則應回歸政府資訊公開法之適用。
(二)、最高行政法院 92 判 1021 號判決與涉執法資訊限制公開
執法資訊之限制公開指的是，政府資訊之公開如有妨礙法律之執行，得限制 該等政府資訊之公開；更細膩言之，執法資訊所稱之「執法」，一般係指刑事案 案件之偵查、審判，及民事訴訟、行政訴訟之進行相關，而更廣義的「執法」概 念並包含有行政機關所為的行政檢察、取締等執法行為 390。是執法資訊的限制 公開，可分為：一.公開有妨礙犯罪偵查、起訴或各種訴訟程序之虞者，二.公開 將妨害刑事被告受公正之裁判者，三.公開將妨害機關實施監督、檢察、取締之 業務者，四.其公開有危害他人生命、身體安全之虞者，約共四種態樣391。 我國政府資訊公開法第十八條第一項第二款規定政府資訊「公開或提供有礙 犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、
身體、自由、財產者」應限制公開或不予提供，旨在確保刑事被告之公平審判權，
身體、自由、財產者」應限制公開或不予提供，旨在確保刑事被告之公平審判權，