第三章 憲法資訊自由權之體系建構
第三節、 資訊自由之保障與實踐的基本原則要求
壹、實然面檢視出的共通原則
資訊公開法制的建構一般認為代表著資訊公開、揭露之相關權利或是資訊自 由權的具體落實，在資訊公開法制建構已蔚為風潮的情況，世界各國多定有資訊 公開相關法規範，各個國家的資訊公開法制所建構出的制度與規範在細節上儘管 有差異，但基本的資訊公開核心精神幾乎相同，因此在法規範上仍有許多的共同 點，當這些國家的法律與制度在實踐上趨於穩定時，這些不同國家資訊公開法制 所建構的制度與規範中的共同處某種程度上就被視為是公認的建構資訊公開法 制慣例，而可為資訊公開法制的建構提供一定的公認標準104，甚至是基本要求。
作為資訊公開、揭露相關權利或是資訊自由權具體落實之資訊公開法制，其 所公認的標準、或是原則，當然也是落實資訊公開、揭露相關權利或資訊自由權 的具體內涵，因此這些公認的標準、原則，本質上就是資訊自由權內涵的體現；
在資訊公開、揭露相關權利的內涵不一的情況下，各國所各自建構的資訊公開法 制，彼此間的共通之處，或可反推成為資訊公開、揭露相關權利或資訊自由權已 形成共識的內涵，當然這個已形成共識的內涵仍是相當有限。
世界各國以立法的方式建構政府資訊公開法制，其目的主要在給予人民法律 層級上有「一般性的政府資訊接觸請求權」，而這個所謂「一般性的政府資訊接 觸請求權」指的是，除開針對特定領域或區塊已受立法規範的政府資訊外，而得
104 Toby Mendel 著，龔文癢譯(2011)，前揭註 30，頁 40。
37
全面接觸與知悉政府所持有或保管的資訊，藉此使人民得以獲悉政府運作有關的 資訊，進而有效監督政府，實現主權在民等原則105，因此建立資訊公開法制的 共通核心理念，一言蔽之即「政府資訊應盡可能公開」，由此可以得出第一個也 是最重要的資訊公開法制建立的原則「最大限度公開原則」。
而根據學者的研究，普遍性的在資訊公開法制的建構中往往都會設立制度或 是程序來落實資訊自由權，以盡可能的便利人民獲取政府資訊106，依此第二個 資訊公開法制建構的共通大原則也就水到渠成的出來了，即是「行使資訊自由權 的管道落實原則」。
最後，儘管資訊公開法制建構的核心理念是「政府資訊應盡可能公開」，在 上面所提到的兩個原則也確實是針對此理念的落實而提出，但當資訊的內容涉及 到國家安全、商業秘密、個人隱私時，就可能與資訊公開的價值產生衝突，也因 此幾乎所有國家的資訊公開法制建構中，都有不適用公開的例外規定 107；這也 代表著當衝突產生時最終必有一方得退讓，是以資訊公開法制的建構必然有著在 某些範圍與情況不適用公開的例外規定，但既然是例外就必須從嚴解釋，至此最 後一個資訊公開法制建構的共通大原則「例外與限制解釋從嚴原則」就此出現。
「最大限度公開原則」、「行使資訊自由權的管道落實原則」、「例外與限制解釋從 嚴原則」此三原則即是目前所被承認、要求資訊公開法制建構所必須具備的共通 原則標準，而資訊自由權的具體內涵或可從其中略窺一二。
貳、共通原則之內涵
一、最大限度公開
105 湯德宗(2006)，<政府資訊公開法比較評析>，《台大法學論叢》，第 35 卷第 6 期，頁 7。
106 Toby Mendel 著，龔文癢譯(2011)，前揭註 30，頁 40。
107 David Banisar ,Freedom of Information around the World : A Global Survey of Access to Government Information Law , at.22 (2006) ,
http://www.freedominfo.org/documents/global_survey2006.pdf.
38
「最大限度公開原則」作為普遍性認為具共識的資訊公開法制建構核心原 則，有必要就實然面和應然面的觀察來詳述此原則。
在實然面上，資訊公開法制立法的實踐上，各國資訊公開法制建構的要素主 要包含有資訊、請求的主體、被請求的對象(人民申請資訊的政府機關)、限制。
而各國將這些要素具體展現於法制建構中，所呈現的是，在請求的資訊上，大部 份國家的資訊公開法案關於人民得請求的資訊，皆規定可為任何資訊，並且不因 該資訊儲存的方式而異 108；得請求資訊之主體亦大多不因是否為本國人而異其 資格；被請求的對象範圍，一般來說大部分國家資訊公開法案幾乎適用於所有的 政府機關，雖然在少部分的國家司法、立法機關並不適用，但整體來說適用的範 圍仍是有越來越廣的趨勢 109；關於資訊公開的例外不公開情形，更大多要求在 限制資訊公開前，必須要說明不公開的理由，以及顯示出對公開資訊會產生的傷 害 110。質言之，這樣的立法趨向，無疑的顯示出對於最大限度公開原則確成為 資訊公開、揭露相關權利或資訊自由權落實的最重要核心原則。
另外在「最大限度公開原則」內，尚有一些較重要的下位原則可供具體探討
「最大限度公開原則」之用，其中較值得一提的是「主動公開資訊的義務」此原 則。儘管肯認人民有資訊公開、揭露的相關權利，並以最大公開原則作為落實的 核心原則，但為了實踐此權利僅要求政府機構同意滿足請求資訊的要求或許尚嫌 不足111。
人民獲取政府資訊，有兩種可能的類型，主動及被動，詳言之所謂的主動即 是政府不待人民請求資訊即把資訊加以公開，反之，被動即是須待人民請求特定 資訊政府才應人民之請求將其資料加以公開；被動公開固然看似更貼切人民確切 所需資訊的需求，但必須意識到的一點是，如果人民對於他所可能會需要的資訊
108 David Banisar (2006), supra note 107 , at 22 .
109 David Banisar (2006), supra note 107 , at 21 .
110 David Banisar (2006), supra note 107 , p.22 -23.
111 Toby Mendel 著，龔文癢譯(2011)，前揭註 30，頁 44。
39
關於其內容或是背景根本一無所知，人民根本沒有去向政府機關申請這個資訊的 可能性，換言之，在人民在被動請求資訊之前，仍必須已知悉一些重要的、基本 的資訊。
極端的說，如果政府機關不將資訊主動告知人民，人民如何能知道有該資訊 呢?因此所謂資訊的有效獲取尚須依靠相關機關在沒有收到任何請求的時候，仍 將一些基本的、重要的資訊主動的告知人民，並且理論上來說，這是必要且可行 的；隨著科技的進展，人民獲取資訊的媒介或許已經不在限於以往的電視、報紙 等傳統媒體，網際網路的興起或是其他可能的數位資訊傳遞方式，這些新技術的 使用都使得政府主動公布訊息的成本降低，資訊的傳遞也更加便捷。並且值得強 調的是，這個主動公開的原則只是要求政府主動公開重要的、基本的背景資訊而 已，並非課予政府機關主動公開「所有」資訊的義務。
而在應然面上，可以思考的是，人民作為國家的主權者，當然有權利知道關 於政府運作或與其運作相關的資訊，此外作為一個獨立思考的行為個體，人民也 需要有充足的資訊來作為獨立思考行為的前提；但是，縱使肯認人民得以獲取資 訊，如果對於人民所能取得的資訊加以限制，或是對於索取的主體、客體資格加 以限制，乃至於對於任何取得資訊可能產生影響的限制，無論何者都有可能實質 的影響到之所以肯認人民得取得資訊的核心理由。在有這樣的疑慮之下，只有在 確立了以公開為原則，不公開為例外，並且只有在極端、少數的情況之下才允許 不公開，這樣所謂的最大公開原則的情況，討論資訊公開、揭露相關權利或資訊 自由權的落實才有實益。
二、揭露或取得資訊管道之落實
基本權利的類型有許多種，有如言論自由或人身自由，人民在國家未加以干 涉的情況下即得以行使其權利，但並非任何權利人民都得以自主的行使，有些權
40
利具有制度或組織及程序的依賴性，若沒有國家先行的制度或組織程序設計配 合，該種權利無從完整行使，甚至無法落實，有學者即稱之為基本權利的制度性 保障。故所謂「制度性保障」目的即在確保某些基本權利的存在與實現，更課予 國家必須建立某些「制度」或「法制度」的誡命112。
如果仔細檢視資訊公開與揭露的相關權利或資訊自由權，可以發現該權利實 踐的關鍵在於資訊的獲得，前面曾經提及的是國家擁有最多的資訊量，因此如何 能確保人民自國家取得資訊即成重中之重，並且能否自國家手中取得資訊並非完 全是人民所能決定、掌握，因此作為一個某部分須仰賴國家方能完全實現的基本 權利類型，一定程度上有賴國家建立「人民取得資訊管道」此制度方能完全落實，
是以如果無法使人民有具體行使資訊請求權的管道，那無疑的人民資訊公開與揭 露的相關權利或資訊自由權的落實與保障將淪為口號。
此外，與此「人民取得資訊管道」制度必同樣重要的是，資訊的申請人必須 有權利要求獨立的機構審查或救濟政府或被請求資訊機關所做出的決定，如果這 個相對應的制度沒有一併建立，那就無法說人民對於政府資訊有請求權；因為缺 乏獨立機構審查或救濟政府機關所做的決定，無異於人民只是有權提出請求資訊 的申請供政府機關參考，更甚者缺乏監督的機制，政府對於自身弊端的資訊，諸 如貪污或決策錯誤的資訊，將永遠不會被接露，這本質上就違反了人民期盼透過 資訊的獲取以監控政府的目的 113。簡言之，行使資訊自由權的管道落實原則，
此外，與此「人民取得資訊管道」制度必同樣重要的是，資訊的申請人必須 有權利要求獨立的機構審查或救濟政府或被請求資訊機關所做出的決定，如果這 個相對應的制度沒有一併建立，那就無法說人民對於政府資訊有請求權；因為缺 乏獨立機構審查或救濟政府機關所做的決定，無異於人民只是有權提出請求資訊 的申請供政府機關參考，更甚者缺乏監督的機制，政府對於自身弊端的資訊，諸 如貪污或決策錯誤的資訊，將永遠不會被接露，這本質上就違反了人民期盼透過 資訊的獲取以監控政府的目的 113。簡言之，行使資訊自由權的管道落實原則，