第三章 憲法資訊自由權之體系建構
第五節、 資訊自由權的界限
168 須注意的，在此將此三個原則與基本權利中的人民權利與國家義務相提，甚至作為其內容，
前提是已將此三原則視為憲法上的原則。
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壹、資訊自由權之界限探尋
一、資訊自由權界限概說
資訊自由權為人民向政府請求資訊公開之憲法上基本權利，其意義在於藉由 憲法確認此權利的存在，人民得自由的向政府取得資訊及享有政府資訊而不受國 家的干涉與侵害；惟人類為群居之生物，共同生活之下彼此間必然會產生關聯或 是互相影響，為了使每個人都享有相同的基本權利，無疑的不可能有個別人民的 基本權利行使是可以不顧及其他人，也因此縱使是在憲法保障下之基本權利的行 使亦有受到限制的可能及必要 169；再者個別基本權利雖然在範圍上不易確定，
但在內容上卻有一定的內涵，又基本權利有其需具備的構成要件 170，因此基本 權利的內涵與須具備的構成要件，雖然有助於釐清基本權利的保障範圍，但無形 中也成了個別基本權利的限制171。
除此之外，基本權利固然係為限制國家公權力而興起，但人民的生活無法和 社會脫節，國家社會運作仍仰賴公權力的運作，因此公權力仍是必須且無所不在 的，而正因為基本權利的非獨立行使，必須考慮到他人的權利與國家社會整體 性，作為運作、協調整個國家社會行使的公權力即有介入和限制人民基本權利的 可能與必要，故我國憲法第二十三條即規定對於基本權利的限制如下：「以上各 條列舉之自由權利，除為防止妨害他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增 進公益所需必要者外，不得以法律限制之。」。
是以，除開對於基本權利本質構成要件，這個與其說是限制，不如說是最低 限度的要求之外，可以發現基本權利的界限主要可以從兩個方面加以探尋。
169 許育典(2009)，前揭註 9，頁 145。
170 我國憲法二十二條：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法之保 障。」的規定，一般認為係基本權利構成要件之抽象化的明文規定；換言之，在認定為一特定基 本權之前必須先透過「妨害社會秩序公共利益者」與否的消極性要件加以檢視，只有在「不妨害 社會秩序公共利益者」的情況下才受憲法保障，也才有可能為憲法上的基本權利。
171 李惠宗(2012)，前揭註 53，頁 113。
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首先，是國家(公權力)與私人間，具體言之，無論國家是為了甚麼原因而介 入或干涉人民基本權利的行使，自基本權利的防禦功能來看，這種國家介入或干 涉基本權利行使的行為就無異是對人民基本權利的侵害行為，但這個國家的侵害 行為雖限制了基本權利的行使，如果是被允許的，另一面卻也代表著對於基本權 利行使界限的劃定。
其次，是私人與私人之間所可能發生的基本權利衝突的情況，在私人間的基 本權利互相衝突的情況上，一般稱之為基本權利衝突；原因為憲法所保障之基本 權利態樣亦趨多樣，而在數個基本權利主體各自行使基本權利時，各項權利間難 免有交錯重疊之處，因而在對其保障或範圍上就有產生排斥的可能，或是產生適 用上先後的問題 172，最終無論是單方的退讓或是雙方各退一步，所呈現的仍是 對於基本權利行使的限制。
綜上所述，可以知道權利若沒有界限，將使權利主體間行使產生矛盾，國家 社會甚至無從運行，權利將失去應有的作用，因此權利的本質必含有其界限所 在 173，資訊自由權當然也不例外；是以，資訊自由權作為基本權利的一種，基 本權利所應該有的限制，當然也就是資訊自由權可能的界限所在，而探尋其界限 之所在則可從私人與國家間衝突(或稱國家對私人基本權利之限制)，和私人與私 人間基本權利衝突兩個方向著手。
二、基本權利之一般性限制
無論依照權利的本質或是我國憲法之規定，資訊自由權均非不受限制的基本 權利。我國憲法第二十二條以「不妨害社會秩序公共利益者」作為基本權利的構 成要件限制，惟憲法二十二條一般認為更像是成為基本權利的最低要求；憲法第
172 李震山(1997)，<論資訊自決權>，李鴻禧敎授六秩華誕祝賀論文集編輯委員會編輯，《現代國 家與憲法》，頁 740-741，台北:月旦。
173 李建良(1999)，前揭註 112，頁 83。
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二十三條則概括的以符合比例原則，且「為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、
維持社會秩序，或增進公共利益」為目的，方得以「法律」作為基本權利之限制。
在我國憲法第二十二及第二十三條明文規定之下，可以發現資訊自由權的界限不 止一端，凡符合上述憲法要求者，皆有可能成為資訊自由權的界限；但為免資訊 自由權因限制過多被架空，所有得作為限制資訊自由權的可能理由，並不因其存 在而當然成為資訊自由權的界限，而必須依據比例原則在個案上加以衡量之後，
始能判定。
我國憲法第二十二條和二十三條對於基本權所設之限制，被稱為基本權的內 在及外在界限，而憲法第二十二條內在界限更像是基本權利的最低要求已如前 述，因此實際上對於基本權利限制的討論都集中在憲法第二十三條規定。依二十 三條規定對於人民基本權利的限制其條件即為:一、基於公益之考量 174，二、在 該當公益考量要件下滿足「必要性」，三、須以「法律」限制之，而只有在三個 要件都滿足的情況下，國家權力才能對於人民基本權利加以干涉或限制。以下則 就此形成基本權利一般性界限的三個要件分別論之。
(一)、限制基本權利的公益考量
由憲法第二十三條可以知道，憲法一方面肯定基本權利對於人民之私人權利 的保障，但另一方面卻也認為私人權利有可能與公益相衝突，故兩者間存有「隱 藏的緊張關係」，而待立法調和 175，但這些所謂得限制基本權利的四種「公益考 量」規定過於簡略，具體內容為何尚待澄清。
首先，關於「防止妨礙他人自由」的概念，乃在界定人與人間的權利關係，
本質上在禁止基本權利的「權利濫用」，蓋基本人權的行使必須考量到他人的權
174 憲法條文所稱是「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益」此 四種類型，然實則此四種類型皆與公眾的利益有關，故簡單通稱公益考量。
175 陳新民(1990)，<論憲法人民基本權利的限制>，《憲法基本權利之基本理論(上)》，頁 184，台 北:三民書局。
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利 176。而考量到「防止妨礙他人自由」的語義不清，應將之解為，在法治國的 概念之下，任何人的權利不得超出自己的權利範圍，而去侵害他人之權利範 圍177。
其次，針對「緊急避難」的概念，論者多有解釋為專指「國家社會之緊急危 難」而非「個人之緊急危難」，但實則應認為無論是「國家社會之緊急危難」或
「個人之緊急危難」都應包含在內；蓋以「緊急避難」限制個人之基本權利，本 身就是在就兩方的法益輕重進行衡量，因此無論是國家的緊急危難或是個人的緊 急危難，若通過此衡量則當可以依憲法二十三條限制個人之基本權利；或有論者 認為國家法益在危難時大部分皆遠超過個人利益因此可以限制個人基本權利，但 個人的危難則未必如此，對此須注意的是無論是「國家社會之緊急危難」或「個 人之緊急危難」的情況都還須再經過比例原則的檢視，所以根本不會有個人危難 的法益小於其所限制他人基本權利的法益情形178。
再來，所稱「維持社會秩序」的概念，為免與「公共利益的」概念重疊，學 者認為指的應是，排除個人有害社會的行為179。
最後，探討「增進公共利益」的概念，須先說明何謂「公共利益」，公共利 益是個不確定的概念，會隨著國家社會的發展而有所變化，而其最主要和最複雜 的特徵就在於其受益對象的不確定性180，因此所謂的「公共」並非指全體國民，
而是全體國民底下的不特定多數人群，也許硬要形容的話可以當作是較多數人利 益的集合，但這無法說明公共利益的價值或分量必然的就比個人的基本權利來的 重要，是以隨著當代憲政思潮，公共利益的受益對象已從不確定「多數人」轉為 重視公益的「質量」，換言之即使是對社會少數的扶助也有可能合乎公益的概
176 陳新民(1990)，前揭註 177，頁 188。
177 陳新民(1990)，前揭註 177，頁 188。
178 陳新民(1990)，前揭註 177，頁 189-195。
179 陳新民(1990)，前揭註 177，頁 196。
180 陳新民(1990)，<公共利益的概念>，《憲法基本權利之基本理論(上)》，頁 134-136，台北:三民 書局。
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念181。
總之，藉由文中對於四種公益考量條款內涵的詮釋，可以澄清對於公益考量 條款解釋上的一些疑義；並且可從公益考量條款的限制特質，將「防止妨礙他人 自由」、「避免緊急危難」、「維持社會秩序」歸類為限制基本權利的消極類型，而
「增進公共利益」則可歸之為限制基本權利的積極類型；而透過這些解釋和分 類，對於基本權利的一般性界限則能有更清楚的認識。
(二) 、基本權利限制的「比例原則」
我國憲法第二十三條並無所稱「比例原則」之明文規定，惟憲法中第二十三 條中所稱「必要性」之規定經大法官解釋加以詮釋後，衍生而為比例原則182， 而
所謂「比例原則」問題，指的是討論一個涉及基本權利的「公權力」183，其所採 行的「手段」與欲達到的「目的」間是否有過度，而不成比例的問題；此外在違 憲審查機制中，透過比例原則，大法官得以檢視國家行為 184對於基本權利的限 制是否具憲法上的正當性。更具體言之，比例原則事實上並非單一的概念，其內
所謂「比例原則」問題，指的是討論一個涉及基本權利的「公權力」183，其所採 行的「手段」與欲達到的「目的」間是否有過度，而不成比例的問題；此外在違 憲審查機制中，透過比例原則，大法官得以檢視國家行為 184對於基本權利的限 制是否具憲法上的正當性。更具體言之，比例原則事實上並非單一的概念，其內