第四章 我國資訊公開法制之開展與實踐
第一節、 資訊自由權之落實
壹、資訊自由權具體化的意義
藉由前面所探討出來的我國資訊自由權之具體內涵，可以發現資訊自由權對 人民的保障，展現在肯認人民所具有資訊接收、傳遞、獲取不受干涉的權利、向 政府取得資訊的請求權，以及課予國家主動建構使人民取得資訊之管道的義務、
回應人民請求資訊的義務、以及受最大限度公開和例外與限制解釋從嚴之拘束。
而基於資訊自由權的特性，該基本權利實踐很大部分須仰賴相關制度的配合，問 題是這樣的制度應如何建立。
按成文法源中的法律彼此間具有位階的關係，憲法作為國家的根本大法，用 以限制國家行為及保障人民權利，因此在效力上，憲法的效力最高，其次才是法 律，而命令則又次之；然而在法律的適用上，法律位階越低者其內容越具體，與 個案的關係越直接，最有助於解決問題，因此在適用上則是由具體到抽象，法位 階越低者越先適用276。
資訊自由權的具體內涵中有人民向政府請求資訊之給付請求權，但並不代表 人民就當然能直接據此基本權利向國家請求，如同上段所提到的，在法律的適用 上是由具體到抽象，人民必須先檢視在具體法律層級的規範中是否有資訊自由的 法律上權利，若有人民當然得優先的適用此法律上的權利，只有在法律的層級中 並沒有規範的情況下，才會回去考量更上位層次的憲法資訊自由權得否直接對國 家主張之；換言之，在本文所探求出資訊自由權具體內涵中人民向政府請求資訊
276 吳庚(2009)，《行政法之理論與實用》，頁 73-77，台北:三民。
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之給付請求權，應是在國家有義務建立一個供人民行使資訊自由權的制度或規 範，卻沒有建立而處於一個怠惰的情況，蓋在此情形下如果不讓人民有主觀的給 付請求權那保障資訊自由權無疑成為空談，是以承認資訊自由權內涵具有給付請 求權，絕對不代表著資訊自由權無須具體化，或是資訊自由權具體化成為無意義。
因此若要真正的落實資訊自由權，則必須有將抽象的憲法具體化的法律規 範，也就是國家必須建立起資訊自由權的相關法律規範或制度，給予人民法律上 的權利，使人民有直接向國家請求資訊的管道與具體權利。所以，資訊自由權具 體化的意義，質言之，在於明確指出國家必須建立起「具體」的制度以利人民行 使資訊自由權，而這個「具體」指的是必須使人民有「直接」向國家請求資訊的 管道與得「直接」行使的權利，並且透過資訊自由權的具體化，事實上更能避免 掉學說對於資訊自由權是否在主觀面向有給付功能，而得否直接依資訊自由權向 國家請求資訊的爭議。
貳、資訊公開法制立法方式
資訊自由權之具體化的落實雖仰賴資訊公開法制之建構，但資訊公開法制的 立法方式並非僅有一種，立法例上資訊公開法制之立法方式有二，可分為美國模 式與德日模式277。
所謂美國模式指的是，不在法律上設制資訊公開與限制的專法，而將資訊公 開的相關法律定於行政程序法之中，使資訊公開成為行政程序法的一個環 節278，因此美國法上所稱的資訊自由法(Freedom of Information Act)與俗稱的陽 光法案(Government in the Sunshine Act )以及隱私權法(Privacy Act)，都僅是美國 行政程序法中的個別條文而已。
277 高仁川(2000)，前揭註 14，頁 207-208。
278 高仁川(2000)，前揭註 14，頁 207-208。
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而所謂的德日模式指的是，對行政機關一般性、全面性的資訊公開義務在法 律上以專法就資訊公開作規定 279，於行政程序法上僅規定與行政程序有最直接 關聯的政府資訊公開需求相關規範而已，像是「程序當事人的卷宗閱覽權」等；
德日模式所表示的不僅是以專法設立一個全面性、一般性的資訊公開法，更包含 以專法設立特定資訊公開的情形，換言之，德日模式即是相對於美國模式而不以 一個行政程序法包含所有的資訊公開相關法律。
至於資訊公開法制建構的立法方式應採美國模式或是德日模式為宜，實未有 定論，兩種體例最大的差別為立法技術上的不同，是否於行政程序法中作資訊公 開的規定，某種程度上取決於未來是否有另行立法之計劃；再者從比較法上觀 察，作為資訊公開法制潮流引領者的美國固然係於行政程序法內規範資訊公開相 關事項，但其他先進國家除德日外，法國、瑞典亦有資訊公開之專法規定，因此 兩種模式孰難分優劣280。
我國資訊公開的法制建構上，考量未來的立法計劃難以預測，並且以行政程 序法作資訊公開全面性態樣的規定可能有礙行政程序法被接納的程度，最終仍採 所謂的德日模式，因此於行政程序法制定時於行政程序法中就資訊公開作原則性 的規定281，使行政程序中資訊公開的原則先行確立，未來再視其他立法進度制 定資訊公開專法與其他資訊公開相關法案282。是以，最終在資訊公開法制的展 現上，即先訂定行政程序法並於行政程序法第一章設定「資訊公開」一節，又鑒 於政府檔案有專門管理之必要而設立檔案法，於後在制定一個普遍性規範資訊公 開的專法「政府資訊公開法」，並刪除行政程序法第四十四、四十五條，其他另 有與資訊公開相關之專法則不與贅述。
我國資訊公開法制立法方式係採德日模式，而又以「政府資訊公開法」作為 資訊公開之普遍性立法規定，因此一般以為雖仍有其他資訊公開相關法規範，但
279 高仁川(2000)，前揭註 14，頁 207-208。
280 翁岳生主持(1990)，《行政程序法之研究-行政程序法草案》，頁 254-255，行政院經濟建設委 員會、健全經社法規工作小組委託。
281 參行政程序法第四十四、四十五條。
282 翁岳生主持(1990)，前揭註 282，頁 254-255。
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「政府資訊公開法」實為我國資訊公開法制之核心。然而在採取德日模式的法制 架構下，除開政府資訊公開法外，尚有行政程序法、檔案法等其他資訊公開相關 法規範；因此必須以對政府資訊公開相關法規範之認識為前提，才能進一步能深 入研究我國資訊公開法制，最終確立政府資訊公開法作為我國資訊公開法制的核 心，至於關於我國資訊公開法的詳細論述則待後敘。
参、資訊公開法制框架
一、概說
世界各國已普遍承認人民有權利去獲取政府所持有的資訊，前面亦已說明
「資訊自由權」的在憲法上的展現及內涵，而這些內涵在資訊公開法制化的過程 中將會成為資訊公開制度的具體內容；此外，在具體落實的情況上，因為各國資 訊公開法制所持的核心精神相通，以及有些國家立法較早而成為其後國家的仿效 範本，致各國的資訊公開法案的內容差異不大 283，而事實上是可以透過檢視這 些作為他國仿效範本之國家的資訊公開法制的規範，去分析出目前普遍性資訊公 開立法架構的形貌為何。
我國固然已經制定有政府資訊公開法，一般亦認為政府資訊公開法係資訊自 由權具體落實於法律規範上最重要的成果，但不代表我國的資訊公開法制已達完 美，因此在真正進入討論我國資訊公開法制前，宜先對資訊公開法制普遍性的立 法架構與內容加以認識，以便能在討論我國資訊公開法制時作比較參考與檢討。
美國自一九六六年所公布施行「資訊自由法」(Freedom of Information Act, 簡稱 FOIA)並經一九七四年、一九八六年及一九九六年三次重大修法及其後不斷 的修補，施行至今近半個世紀，累積了豐富判決與實踐經驗，並因其資訊公開法
283 David Banisar (2006), supra note 107, at 20.
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制規範上的完善，成為世界各國資訊公開立法與釋義的主要參考對象之一，被認 為是我國資訊公開法制的核心法案「政府資訊公開法」亦主要是仿效美國立法 例284，因此以下主要透過鳥瞰美國法資訊自由法及他國的資訊自由法285，將一 個普遍性的資訊公開法制立法架構整理歸納出來，並將重點放在對於這個普遍性 的立法架構作出說明與討論。
綜觀各國的立法例，資訊公開法制所規範的事項可總結歸納成四類286: (一).一般事項，包含：立法目的、公開請求權主體、適用之對象機關、請求之標 的客體。
(二).資訊公開之基本原則、方式與程序。
(三).資訊公開之例外規定。
(四).監督與救濟。
以下則依次分別說明。
二、一般事項
(一)、立法目的
不同國家關於資訊公開法制度的立法目的，或多或少都有不同，但無論如何 應該都有一些共通的立法目的存在。多數的論述都贊同其最重要的立法目的是，
確立人民在「法律上」有「向政府請求資訊公開的權利」或者可以稱之為「政府 資訊公開請求權」，而得直接對政府所持有之資訊加以請求 287，只要掌握了這 點，關於資訊公開法規範的意圖就一目了然。至於其他可能提及的「深化民主」、
284 湯德宗(2006)，前揭註 105，頁 4-5。
285 各國資訊公開法案可參見 http://www.rti-rating.org/country_data.php 。
286 湯德宗(2006)，前揭註 105，頁 4-6。本文參考學者見解歸類，然實質上與學者所歸類的方式 及歸類的內涵有所不同。
287 湯德宗(2006)，<政府資訊公開法比較評析>，《台大法學論叢》，第 35 卷第 6 期，頁 7；Toby Mendel 著，龔文癢譯(2011)，《信息自由-多國法律比較》，頁 185，北京:社會科學文獻出版社；
高仁川(2000)，《資訊公開制度之理論與實際》，頁 97-99，國立政治大學法律學研究所碩士論文。
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「促進施政」、「確認政府所持有的資訊為公共財」等目的，相較於確立人民在「法
「促進施政」、「確認政府所持有的資訊為公共財」等目的，相較於確立人民在「法