第四章 我國資訊公開法制之開展與實踐
第二節、 我國資訊自由權之法制建構
309 David Banisar (2006), supra note 107, at 23 .
310 范姜真媺 (2007)，<政府資訊公開與國家機密保護-以日本學說及實務見解為主>，《政大法學 評論》，第 100 期，頁 23-24。
311 David Banisar (2006), supra note 107 , at 23 .
312 David Banisar (2006), supra note 107 , at 23 .
313 David Banisar (2006), supra note 107 , at 24 .
314 葉俊榮主持、許宗力協同主持(1996)，前揭註 310，頁 178。
103
壹、我國資訊公開法制概說
資訊自由權作為一種新興的權利，保障人民取得、享有政府資訊，使資訊自 由流通，並得以令政府施政透民化及落實國民主權，為當代民主憲政國家所追求 之重要理想，並且作為一個最初源起於外國法上「知的權利」概念的資訊自由權，
其受到比較法上的影響很大，因此我國資訊自由權的具體落實即受到國家民主 化、經濟化及國際化程度的影響315。
我國政府於西元一九八五年即由行政院研考會委託學者進行「資訊立法之研 究」316，復於一九八八年由行政院研考會再度委託學者進行「各國資訊法展政策 之研究」317，惟往後近十年時間未繼續進行政府資訊公開法制之研究，並且除有 立委於一九九三年及一九九四年分別提出政府資訊公開法草並未獲通過外 318， 於此期間內我國亦未實質展開任何與資訊公開法制落實相關的立法行為；直至一 九九六年，為符合國際上最新資訊公開法制之變遷，行政院研考會始再度委託學 者進行「政府資訊公開制度之研究」319。
而至於我國資訊公開相關法制的立法濫觴，則可追溯至於西元一九九九年公 布的行政程序法第一章第七節「資訊公開」(第四十四條至第四十七條)，彼時行 政程序法第四十四條第一項規定：「行政機關持有及保管之資訊，以公開為原則，
限制為例外；其公開及限制，除本法規定者外，另以法律定之」明文揭示行政機 關所持有資訊的公開原則，並於同條第三項規定「有關行政機關資訊公開及其限 制之法律，應於本法公布二年內完成立法。於完成立法前，行政院應會同有關機
315 葉俊榮主持、許宗力協同主持(1996)，前揭註 310，頁 12。
316 翁岳生研究主持(1985)，《資訊立法之研究》，臺北市 : 行政院研究發展考核委員會。
317 趙榮耀、黃台陽主持(1988)，《各國資訊發展政策之研究》，臺北市 : 行政院研究發展考核委 員會。
318 分別是民國八十二年由立委黃爾璇等人提出的「政府資訊公開法草案」，及民國八十三年立委 程建人等提出的同名「政府資訊公開法草案」。黃爾璇版詳情可參立法院公報第 82 卷第 61 期院 會紀錄頁 82 以下；程建人版可參立法院公報第 83 卷第 17 期院會紀錄頁 172 以下。
319 葉俊榮主持、許宗力協同主持(1996)，前揭註 310。
104
關訂定辦法實施之。」明文課予立法者自身限期立法的義務，可見立法者對於政 府資訊公開的高度重視320。
與行政程序法施行的同年，我國政府為健全政府機關檔案管理，促進檔案開 放與運用及發揮其功能321，特制定「檔案法」；檔案法雖是以檔案之保存管理為 目的，然既有公開及人民可申請查看之規定，並觀同法第二條所規定檔案、國家 檔案、機關檔案等名詞定義可知，檔案與資訊所包含的範圍有所重疊，檔案亦為 政府資訊之一環，因此亦涉及政府的資訊公開。
惟前述行政程序法所課予立法者限期立法的義務，立法院並未於兩年內即二 零零一年二月前完成制定一般性的資訊公開法律，有鑑於此迫於壓力，行政院於 二零零一年發布施行依據行政程序法所受權制定的「行政資訊公開辦法」，該辦 法以全國人民為公開對象，而規範行政機關資訊公開之義務，為一般性資訊公開 之規定；而此種資訊公開法制不備的情況，一直到二零零五年「政府資訊公開法」
公布施行後才告完善。
政府資訊公開法公布施行的同時，行政程序法第四十四條、四十五條因已無 存在的必要而遭到刪除，並廢止「行政資訊公開辦法」322；此外依政府資訊公開 法第一條及第二條的規定，可知政府資訊公開法係規範一般性資訊公開的法律，
然並不因此排斥其他有規定資訊公開的法規範，因此與政府資訊公開法公布施行 的同時，檔案法或是其他法規範有規定資訊公開於現行制度下仍屬有效之條文，
而與政府資訊公開法並行之。
此外，為免政府資訊公開之資訊涉及人民私人之資訊，而有可能產生侵害私 人隱私之情形，為保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制的權利，因此於二 零零五年制定政府資訊公開法同年制定了「電腦處理個人資料保護法」，並於二 零一零年擴大保護之範圍而大幅修正「電腦處理個人資料保護法」為「個人資料
320 林昕璇(2011)，《政府資訊公開之紛爭解決機制-以日本法之比較研究為中心》，頁 27，國立台 灣大學法律學院法學研究所。
321 參見檔案法第一條及其立法理由。
322 林素鳳(2006)，<我國政府資訊公開法制初探>，《月旦法學雜制》，第 136 期，頁 35-36。
105
保護法」；另為防止政府的資訊公開侵害到國家機密而有害公共利益而於二零零 三年公布施行「國家機密保護法」。
總之，於「政府資訊公開法」公布施行後，透過政府資訊公開法此資訊公開 專法及其他特殊的資訊公開相關法案，建構起我國資訊公開法制的架構，各法間 的交錯適用雖尚有些許問題待釐清與解決，但我國資訊公開法制的配套規範可謂 完備，足以躋身政府資訊公開之民主國家行列。以下則就我國資訊公開法制的主 要法規範做簡單的介紹，並針對我國資訊公開法制不足之處與實踐上所遭遇的問 題進行討論並嘗試找出應對之方法。
貳、我國資訊公開法制之主要法規範
一、政府資訊公開法
(一)、政府資訊公開法適用範圍與主體
1、請求之標的客體
依據政府資訊公開法第三條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權 範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、
積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀 錄內之訊息」。對於政府資訊之解釋，因政府所持有或保管的政府資訊種類眾多，
若不加以界定範圍，政府機關將難據以執行，故政府資訊公開法將政府資訊的定 義界定為政府機關於職權範圍內所作成或取得者323。
323 法務部編印(2010)，《政府資訊公開法問答暨解釋彙編》，頁 1-2。
106
但這樣關於政府資訊的界定尚有商榷之處，將政府資訊限制於必須是政府機 關「於職權範圍內所取得或作成」，這樣的限制或許過嚴；因為可以思考的是如 果政府機關非基於其職權而取得或作成，但卻擁有一個重要的資訊，那卻會因政 府資訊公開法第三條的規定而非本法所稱的政府資訊。
事實上如果我們參考美國法例，美國法上考慮的要件有，該資訊是機關合法 運作上所生，或是政府部門經由合法方式取得或擁有，而通常必考量的是該資訊 是否在該機關「事實上的控制之下」324，考量的要件絕非在於機關「依職權」所 取得或作成。對照美國法所強調的「事實上控制」，我國卻限制在「依職權」所 取得或作成之資訊，有所不妥。再者我國政府資訊公開法對於未被記錄下來的資 訊人民如何請求公開，也沒有任何規定，關於此點亦討論空間。
2、適用之對象機關
我國政府資訊公開法對於適用對象機關依同法第四條定有明文：「I. 本法所 稱政府機關，指中央、地方各級機關及其設立之實 (試) 驗、研究、文教、醫療 及特種基金管理等機構。II.受政府機關委託行使公權力之個人、法人或團體，於 本法適用範圍內，就其受託事務視同政府機關。」關於本條規定較有疑問的是「政 府機關」到底做何解釋，所謂的「政府機關」能否涵蓋行政權範圍外的其他機關?
對 此 可 供 作 為 參 考 的 是 ， 在 美 國 法 上 的 政 府 資 訊 自 由 法 (Freedom of Information Act)的適用對象機關僅包含行政機構而不包含國會以及法院，但美國 的資訊自由法其實是規定在美國的行政程序法內，而為行政程序法的一環 325， 而行政程序法作為規制行政機關的法律，於其內的資訊自由法適用對象機關其範 圍當然不會包含國會及法院。
324 古清華(1993)，前揭註 250，頁 32。
325 焦興鎧(1984)，前揭註 12，頁 104-105。
107
我國政府資訊公開法未制定前，於行政程序法第四十四、四十五條定有資訊 公開的規定，惟因此規定之資訊公開為行政程序法的一部分，資訊公開的義務主 題於行政程序法第四十四條、第四十五條亦明文侷限於行政機關，而與美國法有 些相似。
然我國於制定政府資訊公開法後，配合修法刪除行政程序法四十四條及四十 五條，將資訊公開的一般性規定以政府資訊公開法為主，並且政府資訊公開法 將資訊公開的義務主體定為「政府機關」，相較於此前規定於行政程序法的義務 主體為「行政機關」，似乎可看出政府資訊公開法有意擴大資訊公開的義務主體，
因此「政府機關」不宜在和美國法上做同一解釋。換言之，現今我國政府資訊公 開法所稱「政府機關」，應指所有中央、地方各級機關，包含行政院及其所屬各 級機關，亦包括國民大會、總統府及其所屬機關、立法院、司法院及其所屬機關、
考試院及其所屬機關、監察院及其所屬機關及各級地方自治團體之機關。
此外，政府資訊公開法第四條第一項更將義務主體由「機關」擴大到「機構」， 亦即義務主體已擴及於以公款提供各種服務之「機構」，而不在限於傳統行使政
此外，政府資訊公開法第四條第一項更將義務主體由「機關」擴大到「機構」， 亦即義務主體已擴及於以公款提供各種服務之「機構」，而不在限於傳統行使政